1de diciembre del 2023

PGR-OJ-136-2023

 

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio N° AL-CE23120- 0136 -2022 de fecha 7 de octubre de 2022, mediante el cual se requiere nuestra opinión sobre el proyecto denominado, “LEY DE AUTORIZACIÓN A LA JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR (JUDESUR) PARA CONDONAR DEUDAS”, que se tramita bajo el expediente N° 22.777.

Debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

 

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político.

 

Asimismo, es relevante hacer notar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Procuraduría General, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

 

Debe indicarse que las observaciones de nuestra parte estarán referidas al texto sustitutivo de este proyecto, que fue aprobado mediante moción N° 8 adoptada en la sesión N° 16 del 23 de agosto de 2023 y actualizado por vía de mociones al día 23 de octubre de 2023. 

 

I.-        MOTIVACIÓN DEL PROYECTO

 

Se señala que JUDESUR, desde su creación, como ente promotor del desarrollo de la zona sur de la provincia de Puntarenas, ha girado a distintas entidades y destinatarios recursos provenientes de los ingresos del Depósito Libre Comercial de Golfito para invertir en proyectos sociales, productivos y comunales. En esa medida, ha otorgado créditos a diversas cooperativas para desarrollar proyectos agrícolas vinculados al cultivo y la comercialización del café, la palma, la ganadería y otras actividades productivas, las cuales son muy importantes para el desarrollo de económico y social de la región.

Asimismo, se han otorgado créditos por concepto de becas a estudiantes para financiar sus estudios de educación superior.

Sin embargo, se explica que esos productores se vieron profundamente afectados por plagas como la flecha blanca, en el caso de la palma, y la roya, en el caso del café, lo que provocó un deterioro de la producción y comercialización de ambos productos, además de situaciones administrativas propias de la misma JUDESUR, aspectos sobre los cuales se vierten una serie de datos en la exposición de motivos del proyecto.

Así, se hace referencia a la pérdida parcial y total de plantaciones, explicando que uno de los periodos con mayor afectación por la roya se presenta precisamente en una fase clave para los productores cafetaleros, ya que coincide con la producción de la primera cosecha luego de haber recibido el financiamiento.

También se hace referencia a los embates del Huracán Tomas (año 2010), siendo el cultivo del café uno de los productos más afectados con pérdidas que ascendieron a poco más veinte millones de dólares ($20.000.000).

A lo anterior, según se detalla, se suman también los efectos producidos en el país por la tormenta tropical Nate en 2011, huracán Sandy en 2012, huracán Otto en 2016, huracán Nate en 2017 y el más reciente Eta en el año 2020, dejando pérdidas estimadas en más de tres mil doscientos noventa millones de colones (¢3.290.000.000) en el sector agropecuario, lo que provocó la debacle de la actividad económica del café y la palma, generando un atraso en los compromisos de pago adquiridos por los productores.

Según se indica, otro factor que es importante de tomar en cuenta especialmente para ciertas cooperativas, es que el grupo de personas productoras de café deudoras está conformado en su mayoría por personas adultas mayores, resultando preocupante pues sus condiciones de salud, financieras y posibilidad de acceso a oportunidades para generar ingresos económicos distan significativamente de su realidad actual en comparación con el momento en que fueron beneficiarios del programa.

Se explica la existencia de un desfase productivo, ya que, mediante el programa de renovación de cafetales, la obtención de una producción eficiente y ganancias nunca fue una realidad. Todo lo anterior –según se alega– desencadena irremediablemente en una pérdida total o parcial de la producción proyectada para poder cumplir con sus obligaciones crediticias e inclusive influyendo directamente en la economía familiar y calidad de vida pues, a partir de las pérdidas de sus plantaciones no poseen otros medios para subsistir dignamente, no hay manera de obtener resultados operativos eficientes para cumplir con gastos administrativos, financieros y de producción y mucho menos ser sujetos para un nuevo financiamiento, por lo que la mayoría de proyectos o personas beneficiadas para el momento en que se otorga el crédito, al día de hoy se vieron obligados al abandono de la actividad.

Se menciona que los productores de café de la zona de Coto Brus y Biolley, beneficiados con el programa, nunca llegaron a generar excedentes adecuados, permanentes y mucho menos sostenibles en el tiempo para así generar su propio desarrollo y, por supuesto, cumplir con las obligaciones pactadas, lo que socava irremediablemente la factibilidad y viabilidad de un proyecto ya en ejecución que no contempló situaciones como las mencionadas, dejando en un estado de indefensión a esos productores que no pudieron prever lo que se avecinaba.

Se indica que dichas situaciones han dejado en estado crítico aproximadamente a 172 personas beneficiadas, familias conformadas en su gran mayoría por personas adultas mayores, que además no cuentan con otras fuentes de ingresos o actividad económica, que al día de hoy se ven prácticamente en un estado de indefensión por cuanto se formaliza un proceso de cobro.

Adicionalmente, se afirma que muchos productores otorgaron como garantía terrenos en que se encuentran sus casas de habitación y propiedades, por lo que hoy sus hogares y propiedades, siendo lo único que poseen, podrían estar sujetas al remate por parte de JUDESUR, quien es el actual acreedor.

Se afirma en la motivación que es importante mencionar que JUDESUR cuenta con los recursos económicos necesarios para conciliar con las personas deudoras.

Por otra parte, se argumenta que hay un desfase temporal entre la concepción, presentación del proyecto, aprobación de los recursos y retraso en los desembolsos. En el trámite de las operaciones de crédito, la suscripción de estas, el plazo para presentar requisitos y las fechas en que se llevaron a cabo los desembolsos, los tiempos excedieron la razonabilidad –según se afirma–, lo que impidió el acceso a los recursos en forma oportuna para hacer frente a las inversiones que se requería, razón por la cual, la planificación no pudo ser la más adecuada, lo que representa una gran incongruencia en las condiciones productivas y financieras en las que se basó inicialmente el planteamiento de la iniciativa y sus proyecciones.

En otro orden, se explica la afectación de las plantaciones por síndrome de la flecha seca y el precio internacional del aceite palma. La crisis de la palma aceitera en Costa Rica es un fenómeno que viene oprimiendo a los productores desde el año 2013, algo conocido en el sector como el “síndrome de la flecha seca” fue el responsable de reducir la productividad en un 80% de las fincas, manifestándose directamente en la caída en el precio internacional desencadenando una terrible crisis sin precedentes, aun cuando, desde 1988, hizo su aparición un primer brote que afectó al Pacífico Central.

Por otra parte, se hace referencia a la crisis productiva provocada por la pandemia del Covid-19, señalando que ha causado un impacto negativo en el desarrollo de las actividades productivas financiadas por JUDESUR, dado que la crisis mundial causada por la pandemia y que ha repercutido a nivel nacional ha provocado una fuerte caída en la producción de las actividades como el café y la palma.

Se refiere que existe poca o nula capacidad de la institución para rematar las propiedades por la vía judicial. Se alude a una crisis financiera de JUDESUR, lo cual podría provocar que las propiedades queden al garete, pues la entidad no está en condiciones de brindarles mantenimiento, pagar servicios de seguridad, ni darle seguimiento a la venta de las propiedades de forma adecuada.

En cuanto a las deudas contraídas por estudiantes de educación superior en la línea de becas por créditos reembolsables, se indica que el 100% de estas operaciones tienen atrasos muy significativos, pues van de un rango que oscila entre los 516 días a los 5751 días.

 

II.-       SOBRE LA CONDONACIÓN DE DEUDAS CON INSTITUCIONES PÚBLICAS

 

Resulta importante hacer notar que esta Procuraduría se ha pronunciado en reiteradas ocasiones sobre el tema de la condonación de deudas con instituciones públicas y sus parámetros de constitucionalidad (ver, entre otras, las opiniones jurídicas números OJ-80-2014 de 8 de agosto de 2014, OJ-89-2016 del 5 de agosto de 2016, OJ-117-2018 del 3 de diciembre del 2018, OJ-097-2019 del 9 de setiembre de 2019, OJ-105-2020 del 16 de julio de 2020, OJ-073-2021 del 18 de marzo de 2021 y OJ-188-2021 del 30 de noviembre del 2021).

 

Sobre el tema, en primer término cabe recordar que la condonación es una forma de extinción de las obligaciones, que parte de la existencia de una deuda cierta y determinada –no de un derecho controvertido–, de la cual el acreedor dispone mediante un acto unilateral de voluntad, renunciando a su derecho de cobro y perdonando la deuda sin recibir contraprestación alguna por ello (dictamen C-388-2008 de 28 de octubre de 2008, reiterado en la opinión jurídica OJ-104-2010 del 13 de diciembre de 2010, entre otras).

 

Ahora bien, en el supuesto específico de créditos a favor de una institución pública, no puede perderse de vista que forman parte de la Hacienda Pública, de tal suerte que se encuentran sometidos al Principio de Legalidad Financiera, el cual obliga, salvo norma en contrario o criterios de “utilización óptima” de recursos públicos, a que la Administración gestione y realice el cobro de todos los créditos que existan a su favor (ver dictámenes C-174-2000 de 4 de agosto del 2002 y C-240-2008 de 11 de julio de 2008, entre otros).

 

Bajo ese entendido, en el caso de las Administraciones Públicas es imperativo que exista una norma de rango legal que autorice la condonación de deudas, conforme el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública y también 11 de la Carta Fundamental (véanse, entre otros, nuestros dictámenes C-177-98 de 21 de agosto de 1998, C-059-2003 de 28 de febrero de 2003, C-367-2005 de 26 de octubre de 2005, OJ-148-2007 de 20 de diciembre de 2007).

 

En efecto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 821 del Código Civil, toda condonación de deudas constituye una suerte de liberalidad. Por ello, tratándose de deudas contraídas con una entidad pública, nótese que tal liberalidad pasa a constituirse en una forma de auxilio o subsidio, que –por provenir de fondos públicos– se encuentra sometida al principio constitucional de igualdad y, de forma muy estricta, a criterios de razonabilidad y proporcionalidad debidamente comprobados.

 

Bajo esa óptica, hemos destacado que la condonación de obligaciones en el Derecho Administrativo procede solamente en casos excepcionales, pues deberá existir un fin público legítimo, un motivo objetivo real y razonable y siempre a condición de que la remisión tenga un alcance general, es decir, la condonación no debe favorecer a un grupo específico de deudores, sino que debe tener carácter razonablemente general.

 

           

II.-       PRINCIPIOS DE RAZONABILIDAD, PROPORCIONALIDAD Y SANA ADMINISTRACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA

 

Es claro que una decisión legislativa que persiga otorgar determinado beneficio a un sector de la población –en este caso, a un grupo de productores que mantienen deudas con JUDESUR– constituye una decisión que fundamentalmente obedece a criterios de oportunidad, conveniencia, justicia, así como al manejo de políticas públicas, en este caso en el área socioeconómica.

 

Esas consideraciones no son estrictamente de tipo técnico-jurídico, sino de carácter político-social, de ahí que se trata de una decisión discrecional del legislador sobre la cual a esta Procuraduría no le corresponde rendir una opinión que estaría desbordando nuestra competencia técnico-jurídica.

 

            No obstante, lo que sí atañe a un aspecto jurídico es el alcance y aplicación de los principios de razonabilidad y proporcionalidad, que –como parámetros constitucionales–, cobran sensible importancia ante una disposición de fondos públicos como la pretendida por el proyecto en cuestión (al respecto, puede verse nuestra opinión jurídica N° PGR-OJ-135-2022 del 12 de octubre de 2022). Sobre el particular, permítasenos traer a colación la siguiente cita jurisprudencial:

 

 

“Fue en la sentencia número 01739-92, de las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de mil novecientos noventa y dos, donde por primera vez se intentó definir este principio, de la siguiente manera:

"La razonabilidad como parámetro de interpretación constitucional. Pero aún se dio un paso más en la tradición jurisprudencial anglo–norteamericana, al extenderse el concepto del debido proceso a lo que en esa tradición se conoce como debido sustantivo o sustancial –substantive due process of law–, que, en realidad, aunque no se refiere a ninguna materia procesal, constituyó un ingenioso mecanismo ideado por la Corte Suprema de los Estados Unidos para afirmar su jurisdicción sobre los Estados federados, al hilo de la Enmienda XIV a la Constitución Federal, pero que entre nosotros, sobre todo a falta de esa necesidad, equivaldría sencillamente al principio de razonabilidad de las leyes y otras normas o actos públicos, o incluso privados, como requisito de su propia validez constitucional, en el sentido de que deben ajustarse, no sólo a las normas o preceptos concretos de la Constitución, sino también al sentido de justicia contenido en ella, el cual implica, a su vez, el cumplimiento de exigencias fundamentales de equidad, proporcionalidad y razonabilidad, entendidas éstas como idoneidad para realizar los fines propuestos, los principios supuestos y los valores presupuestos en el Derecho de la Constitución.

 

De allí que las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad."

La doctrina alemana hizo un aporte importante al tema de la "razonabilidad" al lograr identificar, de una manera muy clara, sus componentes: legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto, ideas que desarrolla afirmando que ya han sido reconocidas por nuestra jurisprudencia constitucional:

"... La legitimidad se refiere a que el objetivo pretendido con el acto o disposición impugnado no debe estar, al menos, legalmente prohibido; la idoneidad indica que la medida estatal cuestionada deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido; la necesidad significa que entre varias medidas igualmente aptas para alcanzar tal objetivo, debe la autoridad competente elegir aquella que afecte lo menos posible la esfera jurídica de la persona; y la proporcionalidad en sentido estricto dispone que aparte del requisito de que la norma sea apta y necesaria, lo ordenado por ella no debe estar fuera de proporción con respecto al objetivo pretendido, o sea, no le sea "exigible" al individuo ... (Sentencia de esta Sala número 03933-98, de las nueve horas cincuenta y nueve minutos del doce de junio de mil novecientos noventa y ocho).”

 

 

            Las consideraciones expuestas en dicha sentencia brindan útiles elementos para llevar a cabo un análisis de las normas propuestas, sobre las cuales estimamos que conviene hacer algunos señalamientos importantes.

 

Tenemos, en primer término, que la razonabilidad técnica impone que exista una adecuada proporcionalidad entre el medio escogido y el fin buscado. Particular relevancia adquiere la consideración de que la norma debe estar razonablemente fundada y justificada conforme a la ideología constitucional, de ahí que no puede ser irracional, arbitraria o caprichosa, además de que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto.

 

Igualmente, resulta de suyo importante retomar la idea de que la idoneidad indica que la medida estatal que se pretenda imponer deber ser apta para alcanzar efectivamente el objetivo pretendido.

 

A la luz de tan importantes parámetros, estimamos que las medidas que se están proponiendo en esta iniciativa de ley, si bien están inspiradas –según lo defiende la exposición de motivos– en un fin loable, deben contar en todo momento con un respaldo técnico que sustente la condonación en la forma propuesta.

 

Ahora bien, la modificación sufrida por el artículo 1° durante la tramitación del proyecto es de suma relevancia, dado que el texto original otorgaba indiscriminadamente una condonación total las deudas, lo cual desde luego rompe con los principios de razonabilidad y proporcionalidad ya mencionados.

 

Así, el actual texto, al disponer que “Se autoriza a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (Judesur), para que condone, por única vez, el pago de la deuda total o parcial de acuerdo al análisis socioeconómico que determine la capacidad de pago actual de cada uno de los productores financiados”, apareja un cambio apropiado y por demás necesario, a fin de determinar no solo la procedencia de conceder el perdón de la deuda, sino la proporción en que se debe brindar ese beneficio, de modo tal que siempre se encuentre debidamente justificado según las comprobadas condiciones socioeconómicas del deudor, así como la acreditación de todos los elementos que, según exponga, causaron su situación de insolvencia y la verdadera imposibilidad justificada de honrar las deudas.

 

En esta materia, no puede perderse de vista lo expresado por la Sala Constitucional en su sentencia N°14870-22 del 29 de junio de 2022, en la cual –analizando este tipo de disposiciones legales que conceden beneficios de esta naturaleza–, resolvió lo siguiente:

 

“Por mayoría, se declara con lugar la acción únicamente por otorgar y extender beneficios injustificados, irrazonables y desproporcionados, en detrimento del uso eficiente de los recursos públicos, la transparencia y la rendición de cuentas. En consecuencia, se anulan el artículo 2 y el transitorio Único de la ley n.º 9966 de 26 de marzo de 2021 "Apoyo a beneficiarios del Sistema Banca para el Desarrollo para la reactivación de unidades productivas en la coyuntura de la situación económica del país." (…) Los magistrados Salazar Alvarado y Araya García salvan parcialmente el voto y estiman que el artículo 2, de la Ley N° 9966 de 26 de marzo de 2021, es constitucional, siempre y cuando se interprete que su aplicación va dirigida a los micros, pequeños y medianos productores debidamente identificados, quienes por su condición de vulnerabilidad y como consecuencia del agravamiento acaecido con ocasión de los efectos de la pandemia, cumplan estrictamente con los requisitos técnicos establecidos para su calificación por parte de los órganos técnicos y económicos competentes, todo en aplicación de los objetivos específicos y fundamentos orientadores del Sistema de Banca para el Desarrollo, y que a su vez, encuentra el debido amparo en el Estado Social de Derecho.” (énfasis suplido)

 

Asimismo, ya que uno de los aspectos que se invocan en la motivación del proyecto es la emergencia nacional causada por el Covid-19, es importante apuntar que en el pasado, a raíz de esta pandemia, el Estado adoptó una serie de medidas paliativas a nivel económico para que los deudores pudieran hacerle frente y/o adecuar sus compromisos crediticios, situación que parece no haberse considerado al concebir este proyecto, a fin de establecer algún tipo de control para que ninguna persona se beneficie de manera “doble” o abusiva de este tipo de liberalidades.

 

Ahora bien, llaman mucho la atención varias aseveraciones contenidas en la motivación del proyecto, en orden a las condiciones en que se ha manejado esta cartera de crédito de JUDESUR. En efecto, se afirma que muchos créditos se concedieron a personas mayores de 55 años, lo cual ha causado que ahora no cuenten con condiciones de salud y de productividad que les permitan enfrentar las obligaciones crediticias. También que se ha producido un desfase productivo que ha afectado a los deudores, en donde la proyección de ganancias nunca fue una realidad. En efecto, se hace alusión a una serie de condiciones que han venido a socavar “irremediablemente la factibilidad y viabilidad de un proyecto ya en ejecución que no contempló situaciones como las mencionadas”.

 

Asimismo, se reconoce que hay un desfase temporal entre la concepción, presentación del proyecto, aprobación de los recursos y retraso en los desembolsos, y que  los tiempos excedieron la razonabilidad, lo que impidió el acceso a los recursos en forma oportuna para hacer frente a las inversiones que se requerían, razón por la cual la planificación no pudo ser la más adecuada, lo que representa una gran incongruencia en las condiciones productivas y financieras en las que se basó inicialmente el planteamiento de la iniciativa y sus proyecciones.

Además, se afirma que existe poca o nula capacidad de la institución para rematar las propiedades por la vía judicial, aludiéndose a una crisis financiera de JUDESUR, lo cual podría provocar que las propiedades queden al garete, pues la entidad no está en condiciones de brindarles mantenimiento, pagar servicios de seguridad, ni darle seguimiento a la venta de las propiedades de forma adecuada.

Tales afirmaciones devienen preocupantes, pues se supone que si una institución tiene un programa de otorgamiento de créditos, es porque existen bases financieras y técnicas que articulan esa cartera, y que está prevista para ser recuperada en forma correcta y ordinaria, precisamente para mantener la estabilidad y solidez financiera de la entidad, a fin de que pueda seguir operando con normalidad y recuperar los fondos que puedan ser reinvertidos en este tipo de financiamientos con fines sociales y de desarrollo.

 

Así las cosas, pareciera que al momento de brindar esos financiamientos no se hizo un adecuado análisis de crédito, no se giraron los recursos en forma oportuna ni eficiente (sin medir los riesgos que eso aparejaba) y a la postre tampoco se contaba con una verdadera estructura institucional preparada para atender la eventual morosidad en la cartera, aspecto que es básico para cualquier entidad que otorgue este tipo de créditos.

 

A nuestro modo de ver, esa falta de buena administración de una cartera crediticia riñe con los principios constitucionales de la Hacienda Pública y con los principios del buen servicio público, la consecución de fines públicos, así como la técnica, la lógica y la justicia (inteligencia de los artículos 4 Y 16 de la Ley General de la Administración Pública, que recogen principios básicos de aplicación general).

 

Incluso, si buena parte de la esa falta de pago de los créditos otorgados obedecen a situaciones que fueron propiciadas por la propia entidad, no luce justo ni razonable que posteriormente, mediante ley, se opte por condonar las deudas que desde su origen fueron mal adquiridas, pues habría negligencia y responsabilidad de la propia entidad pública, aun cuando ello sea concurrente con las condiciones externas que han afectado a los productores.

 

Nótese que, en orden a las deudas contraídas por estudiantes de educación superior en la línea de becas por créditos reembolsables, se indica que el 100% de estas operaciones tienen atrasos muy significativos, pues van de un rango que oscila entre los 516 días a los 5751 días. Tales datos resultan absolutamente alarmantes, pues el que la totalidad de operaciones no hayan sido debidamente cubiertas por los deudores, arroja serias dudas sobre las condiciones en que pudieron haber sido otorgadas, pues es evidente que el análisis de riesgo fue deficiente.

Así, pérdidas como estas incluso podrían eventualmente poner en riesgo la estabilidad y la salud financiera de la institución. En esa medida, debe constatarse que la misma JUDESUR acredite, de manera fundamentada, que las medidas propuestas en este proyecto no afectarán en forma sensible su estabilidad a nivel económico ni la continuidad o eficiencia en el cumplimiento de los fines públicos que por ley está llamada a cumplir.

 

Al respecto, se advierte que, por una parte, la motivación indica que JUDESUR cuenta con los recursos económicos necesarios para conciliar con las personas deudoras. Pero a la vez, afirma que esa entidad se encuentra atravesando una crisis financiera. Si esto último es así, no pareciera razonable optar por condonar cientos de millones de su cartera crediticia, lo que eventualmente puede implicar dilapidar fondos públicos de un modo improcedente.

Estimamos que los alcances de esta iniciativa deben ser cuidadosamente valorados, pues no debe propiciarse que fondos públicos, que deben cumplir correctamente una serie de finalidades de interés general, se disipen a través del otorgamiento de condonaciones sin una verdadera justificación.

 

Así, el texto normativo debe exigir y garantizar que realmente se concedan este tipo de condonaciones únicamente bajo circunstancias que verdaderamente lo ameriten, y con sustento en prueba adecuada. Es por ello que causa preocupación el hecho de que, según el artículo 1° del proyecto “El análisis socioeconómico estará a cargo de Judesur considerando para este estudio un análisis completo de la situación socioeconómica el deudor y podrá coordinar con diferentes instituciones del Estado y el acompañamiento de los entes ejecutores.”  La preocupación nace del hecho de que, si la entidad no hizo un correcto ni pertinente análisis al momento de otorgar los créditos, ese riesgo puede replicarse al momento de otorgar las condonaciones. Es un punto que vale la pena reflexionar, vista la situación tan crítica de su cartera crediticia.

 

En todo caso, estimamos fundamental lo establecido en el inciso c) del artículo 3° del proyecto, cuando señala:

 

“ARTÍCULO 3.- Condiciones para optar por la condonación

 

Las siguientes condiciones deberán cumplirse para obtener la condición de sujeto de condonación de conformidad con la presente ley:

 

a)       Que se trate de personas físicas o entes ejecutores que tuvieran operaciones de crédito en condición de mora al momento de entrada en vigencia de esta ley. Lo anterior se deberá demostrar con la certificación que al respecto emita los entes ejecutores a la Administración de Judesur.

 

b)       Que su producción haya sido afectada por un desastre natural, plagas y enfermedades o asuntos de fuerza mayor, por condiciones adversas del mercado o la pandemia por covid-19.  Esta condición se acreditará mediante declaración jurada de la persona afectada amparada en esta ley.

 

c) Presentar certificación emitida por el Ministerio de Agricultura y Ganadería o institución competente, donde se indique que la región fue afectada por las condiciones establecidas en el inciso b) del artículo 3 de esta ley.”

 

            Consideramos que el supuesto de “fuerza mayor” puede dar cabida a interpretaciones que generen discusión y podría llegar a convertirse en un portillo inconveniente, supuesto que por demás parece no resultar necesario agregarlo, dado que la norma ya incluiría las eventualidades de un desastre natural, una plaga u otras enfermedades. Estimamos que a estas últimas hipótesis debería reducirse el beneficio.

 

En efecto, las “condiciones adversas de mercado” no parecen ser una circunstancia suficientemente justificada para dejar de recuperar los fondos públicos, toda vez que ello es parte de la ecuación de cualquier tipo de financiamiento para actividades que dependen del mercado, de ahí que esto pueda llegar a resultar abusivo, situación que debe evitarse en resguardo de la Hacienda Pública.

 

En todo caso, estimamos que el requisito del citado inciso c) debe establecerse expresamente como indispensable dentro del texto del proyecto, a fin de evitar cualquier incumplimiento o evasión de los documentos probatorios pertinentes que justifiquen el otorgamiento de este tipo de condonación.

 

Por su parte, una disposición que nos parece contraria a los sanos principios de la Hacienda Pública es el transitorio II, cuyo texto dispone que “Judesur contará con un plazo máximo de 18 meses para elaborar el estudio socioeconómico, previsto en esta ley, una vez que reciba las solicitudes de los productores. Una vez vencido dicho plazo, y si Judesur no ha emitido un criterio, se tendrán por tramitadas las solicitudes presentadas y se procederá con el trámite correspondiente para la condonación de las deudas.”  

 

Una norma en tales términos sin duda apareja el riesgo de que, ante el atraso institucional en la tramitación de las solicitudes, se consolide una especie de silencio positivo y se produzca la condonación, con el gravísimo riesgo de que puede tratarse de una solicitud que no cumpla con los requisitos que la ley exigiría para acceder a tal beneficio. Tal cosa, desde luego, debe evitarse, por lo que, respetuosamente, sugerimos la eliminación de tal disposición normativa.

 

 

Iii.                  CONCLUSIÓN

 

En la forma expuesta se deja rendido el criterio sobre el proyecto de ley consultado, cuya aprobación es de resorte exclusivo de dicho Parlamento, al tratarse de materia que está sometida a su discrecionalidad.

 

Lo anterior, sin perjuicio de las observaciones que hemos dejado señaladas.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann 

Procuradora    

 

ACG/nmm