04 de diciembre del 2023.

PGR-OJ-130-2023

 

Señora

Laura Hernández Brenes.

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

      Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero al oficio número AL-CPGOB-0689-2023 de 12 de octubre de 2023, mediante el cual solicita criterio respecto a proyecto de ley denominado “LEY PARA SIMPLIFICAR EL TRÁMITE ADMINISTRATIVO PARA LA OBTENCIÓN DE LA LICENCIA DE CONDUCIR", el cual, se tramita en expediente legislativo número 23.242.

 

I.- SOBRE LA NATURALEZA DEL CRITERIO QUE SE EMITE.

 

Previo a rendir el análisis peticionado valga aclarar que este no constituye un dictamen vinculante, ya que, lo cuestionado no refiere a actividad de carácter administrativo desplegada por la Asamblea Legislativa, por el contrario, se relaciona con la función que le endilga la Constitución Política -emisión de leyes-.

 

En consecuencia, tomando en consideración la competencia de la Procuraduría, naturaleza del órgano consultante y la materia sometida a nuestro conocimiento, lo vertido se circunscribe a una opinión jurídica, la cual, se emite como colaboración institucional en la difícil labor de legislar.

 

Para efectos de la consulta, el proyecto se analiza y se comentan de él únicamente aquellos artículos o contenidos que lo requieren, desde una perspectiva estrictamente jurídica.

 

Aunado a lo anterior y como ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone”.

 

 

II.- SOBRE LA PROPUESTA SOMETIDA A CRITERIO DE ESTE ÓRGANO TÉCNICO ASESOR.

 

Los diputados(as) promoventes del proyecto que nos ocupa, en la exposición de motivos indicaron lo siguiente:

 

“...Esta iniciativa busca dar mayor oportunidad a los habitantes de nuestro país para que puedan tener varias opciones para obtener su licencia de conducir.  Es evidente que este se ha constituido en un trámite burocrático, lento y que ha generado mucha corrupción en sus procedimientos actuales...”

 

La propuesta se compone de un único artículo que reforma los ordinales 80 y 219 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, número 9078 de 4 de octubre de 2012, el primero, en tanto, autoriza “entidades públicas y privadas” para efectuar la prueba práctica de manejo para optar por la licencia de conducir, posibilitando, además al Ministerio de Obras Públicas y Transportes a crear un Fideicomiso de Administración para el empleo de fondos provenientes de la realización del examen dicho. Por su parte el segundo permite a las Municipalidades impartir el “Curso Básico de Educación Vial y el Curso para Infractores”. 

 

Veamos:

 

Artículo 80:

 

Texto vigente

Texto propuesto

ARTÍCULO 80.- Especificidad del examen práctico.   El examen práctico al que se refiere el inciso e) del artículo 84 de esta ley debe realizarse en los vehículos que presenten las características propias del tipo de licencia a la que el conductor aspira; podrá realizarse con un vehículo de transmisión manual, automática o acorde con otra tecnología.   En el caso de las licencias clase A y B, los vehículos que se utilicen para realizar el examen práctico deberán superar los límites máximos de peso y potencia requeridos para la obtención del tipo de licencia inmediata inferior a la solicitada.   Cuando se trate de vehículos articulados, la realización del examen requerirá el manejo del vehículo completo (cabezal y remolque).   Las personas con discapacidad podrán realizar el examen práctico en un vehículo adaptado a su condición.

“Artículo 80- Especificidad del examen práctico   El examen práctico al que se refiere el inciso e) del artículo 84 de esta ley debe realizarse en los vehículos que presenten las características propias del tipo de licencia a la que el conductor aspira; podrá realizarse con un vehículo de transmisión manual, automática o acorde con otra tecnología.   En el caso de las licencias clase A y B, los vehículos que se utilicen para realizar el examen práctico deberán superar los límites máximos de peso y potencia requeridos para la obtención del tipo de licencia inmediata inferior a la solicitada.   Cuando se trate de vehículos articulados, la realización del examen requerirá el manejo del vehículo completo (cabezal y remolque).   Las personas con discapacidad podrán realizar el examen práctico en un vehículo adaptado a su  condición.   (*) El MOPT, mediante la Dirección General de Educación Vial autorizará mediante concesión o permiso, para que el examen práctico pueda ser realizado por entidades públicas y privadas, siempre y cuando sean empresas relacionadas con materia de educación vial.   Las tarifas por concepto de exámenes prácticos serán establecidas por el MOPT, por medio de la Dirección General de Educación Vial, en concordancia con los artículos 232 de la Ley 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial.   Para un adecuado funcionamiento, control y fiscalización del servicio, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes podrá constituir un fideicomiso de administración y fiscalización, cuyos fondos provendrán de lo recaudado por las pruebas de las   pruebas prácticas.   El sujeto administrador del fideicomiso podrá administrar los recursos para establecer mejoras en la prestación del servicio y el control de fiscalización, buscando garantizar un funcionamiento eficiente, transparente y ético.   De igual manera, el fideicomiso procurará un uso intensivo de tecnología que facilite la asignación de citas y brinde los insumos para el control y fiscalización del funcionamiento del sistema. Los recursos en administración no podrán ser invertidos en favor de sujetos de derecho privado que realicen las funciones autorizadas, salvo cuando se trate del pago de servicios."

 

Artículo 219.-

 

Texto vigente

Texto propuesto aprobado

ARTÍCULO 219.- Autorización de cursos.   El MOPT, por medio de la Dirección General de Educación Vial y mediante el procedimiento de concesión, puede autorizar a los centros educativos públicos y privados para que impartan el Curso Básico de Educación Vial y el Curso para Infractores.   La Dirección General de Educación Vial podrá coordinar con dichos centros la aplicación de la prueba teórico-práctica.

ARTÍCULO 219.- Autorización de cursos.   El MOPT, por medio de la Dirección General de Educación Vial y mediante el procedimiento de concesión (*) o                permiso, puede autorizar los centros educativos públicos, privados (*) y municipalidades para que impartan el Curso Básico de Educación Vial y el Curso para Infractores.   La Dirección General de Educación Vial podrá coordinar con dichos centros la aplicación (*) del Curso Básico de Educación Vial y del Curso para Infractores.

 

 

Analizada que fuera la propuesta sometida a conocimiento de este órgano técnico asesor, consideramos oportuno establecer que, tal y como lo hicimos notar mediante Opinión Jurídica número PGR-OJ-043-2023 del 26 de abril de 2023, estudiada con detalle la exposición de motivos del proyecto, no logran extraerse de esta los argumentos que sustenten a cabalidad cómo la variación normativa planteada lograra que el trámite para obtener la Licencia de Conducir sea más expedito y transparente. Incluso no se expone fundamento alguno que permita concluir que la eventual creación de un fideicomiso tendrá esa virtud.

 

Ciertamente, la exposición en desarrollo explica que el fin último del proyecto radica en ampliar oportunidades para tramitar la Licencia de Conducir, permitiendo a empresas públicas y privadas realizar la prueba teórica-práctica requerida al efecto, empero, tal posibilidad ya se encuentra regulada en los numerales cuya variación se pretende.

 

Señala, además que, la citas para realizar el examen supra mencionado se asignan en un escaso lapso temporal, propiciando que, en algunos casos, los interesados sean objeto de estafa mediante el ofrecimiento de citas cuyo origen es ilegal.  

 

Conjuntamente, acude a la noticia publicada en el medio electrónico CRhoy.com, el 15 de noviembre del 2021, en la que se reseña el informe DFOE-CIU-IF-00005-2021, la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE), emitido por la Contraloría General de la República, a través del cual, según se indica, el órgano contralor “…advirtió al Consejo  de Seguridad Vial (COSEVI) y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), por las severas deficiencias que arrastran los sistemas de asignación de citas para las pruebas prácticas y las teóricas de licencia…” 

 

Sin embargo, se insiste, la justificación del proyecto de ley no se basta a sí misma para determinar que la modificación legal realmente cumplirá el fin propuesto, explicando cómo paleará la problemática que pretende solventar.

 

 

En esta línea se decantó este órgano técnico asesor, al establecer lo siguiente:

 

 “Respecto del análisis concreto del presente proyecto de ley, es relevante indicar que de la lectura de la exposición de motivos del proyecto de ley N° 23.242 no encuentra este órgano consultivo argumentos que respalden que la reforma propuesta a los artículos antes mencionados será útil para brindar mayor celeridad y transparencia al proceso administrativo de otorgamiento de licencias de conducir.

 

Lo anterior implica un yerro de técnica legislativa, ya que en anteriores pronunciamientos esta Procuraduría ha reiterado la relevancia de que haya congruencia entre la motivación del proyecto y su contenido, siendo que en la opinión jurídica N° OJ-054-2022 del 30 de marzo de 2022 se mencionó que “estos problemas de técnica legislativa, son graves, afectando el procedimiento legislativo como la decisión que ha de tomar el legislador

 

Es por ello que es necesario citar la opinión jurídica N° PGR-OJ-044-2022 del 15 de marzo de 2022, la cual indica que,

 

“El problema aquí apuntado radica en que se transgrede el límite de la estructura formal del proyecto de ley. La exposición de motivos explica el acto legislativo en un sentido, partiendo de una realidad que se piensa es oportuno y/o necesario abordar, y por ello, como dice la doctrina especializada, es necesario “[…] asegurar la congruencia entre la motivación o razones que fundamentan la propuesta y su contenido […].”, sosteniendo el vínculo entre la parte justificativa (exposición de motivos) y la parte dispositiva que es de naturaleza normativa (contenido) (HABA, Pedro y MUÑOZ, Hugo. Elementos de la Técnica Legislativa, 1996. Pág. 71, 79, 86 a 92)”. [1]

 

Del análisis de lo transcrito, tenemos que, a la sazón, se indicó que la falencia expuesta respecto de la exposición de motivos constituía un problema de técnica legislativa, sin embargo, en este caso en particular podría conllevar, además, que eventualmente el proyecto de ley resulte contrario al derecho a la Constitución.  

 

Téngase en cuenta que, la propuesta legislativa establece la posibilidad de constituir un “Fideicomiso de administración y fiscalización cuyos fondos provendrán de lo recaudado por las pruebas de las pruebas prácticas”, siendo su fin último la mejora constante del servicio que brinda citas para realizar el examen práctico tantas veces mencionado y procurando por su medio “un funcionamiento eficiente, transparente y ético” a través de medios tecnológicos que faciliten la asignación de aquellas. 

 

No obstante, en la exposición de motivos no se sustenta, a través de los informes técnicos correspondientes, que la posible creación del Fideicomiso de Administración sea la medida necesaria, idónea y proporcional para resolver la problemática que en asignación de citas para realizar la prueba práctica de manejo existe. Lo cual, podría violentar los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad.

 

Véase que no se establecen expresamente las eventuales mejoras que, la administración del patrimonio público mediante un Fideicomiso, traería para la asignación de citas de la prueba práctica de manejo.

 

Tampoco se sustenta técnicamente el por qué constituir un instrumento comercial que impone el pago de comisión al fiduciario con fondos estatales privilegia el servicio público en detrimento de una figura que no conlleve tal erogación.

 

Aunado a lo anterior, no se realiza un análisis pormenorizado del funcionamiento del Fondo de Seguridad Vial, instituido en la Ley de Administración Vial, número 6324 del 25 de mayo de 1979 y sus reformas, así como, la posibilidad de fortalecerlo o modernizarlo en contraposición de instituir un Fidecomiso de Administración, ponderando cuál posición impacta en menor grado el erario.

 

Véase que, el órgano dicho, según los numerales 9 inciso e) y 10 de la norma recién citada, es administrado por el Consejo de Seguridad Vial, se financia, entre otros, a través de fondos provenientes de la realización de pruebas teórico- prácticas de manejo y dentro de sus competencias se encuentra “…asignar las sumas necesarias para los programas, proyectos, tareas, operaciones, apoyo logístico y todo lo relacionado con el fortalecimiento de la seguridad vial y la disminución de la contaminación ambiental…”.  Por lo que, resulta fundamental definir cuál es el medio idóneo para cumplir el fin público que se pretende tutelar a través del proyecto de ley.

 

En este punto, importa acudir a lo sostenido por la Sala Constitucional mediante voto número 3564-2015 de nueve horas veinte minutos del trece de marzo de dos mil quince, el que, tocante al principio de razonabilidad y proporcionalidad, expuso:

 

“…PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD.

 

“(…) Como la ha señalado esta Sala, para que una medida se estime razonable debe satisfacer los siguientes elementos: a) la legitimidad, en el sentido de que la medida no violente de manera evidente algún mandato legal jerárquicamente superior; b) la adecuabilidad , en tanto la medida sirva efectivamente para alcanzar el fin pretendido; c) la necesidad implica que entre varias medidas adecuadas, se debe escoger la menos lesiva; y d) la denominada “ proporcionalidad en sentido estricto”, que obliga a que desde ninguna circunstancia se vea afectado el contenido esencial de un derecho constitucional en un proceso de ponderación normativa. Debe decirse que, para el sector doctrinario mayoritario, el elemento legitimidad es concebido más bien como un presupuesto. Este protocolo se aplica por fases, de manera que, si el examen de una primera fase es insatisfactorio, resulta innecesario proseguir con el estudio del resto de aspectos, aunque, en algunos casos, para mayor contundencia del fallo se puede ahondar en ello...”

 

Como claramente se sigue de la transcripción realizada para que la norma logre superar el examen de constitucionalidad, concretamente, respecto de los principios de razonabilidad y proporcionalidad debe, entre otros, demostrar que optó por la medida óptima y menos gravosa para cumplir el fin público que por su medio se pretende tutelar, aspectos que, según estimamos se echan de menos en la exposición de motivos del presente proyecto de ley y, eventualmente podrían generar roces de constitucionalidad, por lo que, se recomienda su revisión.   

 

A partir de lo expuesto y, por paridad de razón, podría resultar inconstitucional la reforma propuesta al numeral 80 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, número 9078 de 4 de octubre de 2012, en tanto, materializa la posibilidad de acudir a un Fideicomiso de Administración para utilizar fondos públicos sin contar con los estudios técnicos pertinentes que determinen que es la medida necesaria, idónea y proporcional para cumplir el fin público que por su medio se pretende privilegiar.

 

Conjuntamente, cabe destacar que, el artículo recién citado establece que el fiduciario “… podrá administrar los recursos para establecer mejoras en la prestación del servicio y el control de fiscalización, buscando garantizar un funcionamiento eficiente, transparente y ético.” (El énfasis nos pertenece)

 

La utilización del verbo “podrá ” abre la posibilidad al administrador del Fideicomiso para que decida si va o no a disponer los fondos para perfeccionar el servicio público que se brinda mediante el otorgamiento de citas para realizar la prueba práctica de manejo, al otorgarle al sujeto la liberalidad de elegir. Viabilidad que, eventualmente podría contravenir el principio constitucional del buen manejo de los fondos públicos, el cual, deriva del numeral 11 de la Constitución Política y ha sido considerado incluso como un interés difuso cuya defensa puede ser materializada por cualquier ciudadano.

 

Sobre el tópico en análisis la Sala Constitucional mediante voto número 12747 – 2019 de doce horas con doce minutos del diez de julio de dos mil diecinueve, dispuso:

 

“… De este modo, en los supuestos del párrafo segundo y tercero, del artículo 75, de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se pretende reprimir un vicio de constitucionalidad para satisfacer un interés que supera al individuo mismo, el planteamiento ante el Tribunal es una discusión de puro derecho, en el que se empodera al ciudadano y a ciertos órganos para controlar la constitucionalidad de la legislación, como ocurre en el caso que nos ocupa por el interés difuso, en el buen manejo de los fondos públicos…”

 

De manera más reciente, el más alto tribunal a través de voto numerado 2023 - 18253 de nueve horas treinta minutos del veintiséis de julio de dos mil veintitrés, sostuvo:

 

“…El buen manejo del gasto público, entendido como el resguardo del erario público; el correcto uso y disposición de los fondos que son patrimonio público, ha sido reconocido por este Tribunal como un interés que resulta difuso, en tanto su titularidad no le corresponde individualmente a ninguna persona ni se lo puede atribuir un determinado grupo organizado, pero a la vez involucra derechos que finalmente cubren a todos los ciudadanos…”

 

Tocante a la técnica jurídica, estimamos procedente señalar que el párrafo sexto de la reforma que se pretende realizar al numeral 80 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, número 9078, regula el tema de fijación tarifaria respecto a los exámenes prácticos tantas veces mencionados, empero, tal tópico ya se encuentra definido por el numeral 232 de ese mismo cuerpo normativo, por lo que, en aras de evitar duplicidad en el ordenamiento jurídico se recomienda eliminarlo.

 

En esta línea y siempre inmerso en la modificación propuesta al cardinal 80 supra citado, puntualmente, en el párrafo sétimo, se indica que los fondos del “Fideicomiso de administración y fiscalización … provendrán de lo recaudado por las pruebas de las pruebas prácticas”, denotándose que, posiblemente producto de un error material, se repite la frase “las pruebas”, por lo que, se recomienda su eliminación, así como, de la preposición que resultaría sobrante en el texto, ya sea, “por” o “de”.   

 

 

 

 III.-    CONCLUSIÓN

 

En los términos planteados se observa la existencia de posibles roces de constitucionalidad y se recomienda revisar la técnica jurídica. No obstante, la aprobación final del proyecto analizado resulta resorte exclusivo de los señores (as) diputados (as).

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

                                                         

                                                         Laura Araya Rojas

                                                         Procuradora

                                                         Área Derecho Público

 

 

LAR/vhv