16 de setiembre del 2023

PGR-OJ-101-2023

Señora

Renelda Rodríguez Mena

Comisión Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

rrodriguez@asamblea.go.cr

 

Estimada señora:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su Oficio AL-CEPAMB-1840-2023, transmitido por correo electrónico, en el que, con instrucciones del Presidente de esa Comisión, nos consulta el proyecto de “Ley de Creación del Parque Natural Urbano Lorne Ross como Motor para el Desarrollo Social y Económico Sostenible para Santa Ana”, expediente N° 23645.

 

I.- ALCANCE DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

 

            Al ser el ejercicio de la función legislativa insustituible por la Procuraduría a través de un dictamen de acatamiento obligatorio, el criterio acerca del proyecto consultado lo es como opinión jurídica, no vinculante, en afán de colaborar con ese Poder de la República en el desempeño de sus funciones.

 

Se reitera que el plazo de contestación establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa es aplicable a las consultas preceptivas que, conforme a la Constitución Política, deben formularse a ciertos órganos o entidades estatales, y no a las consultas facultativas.

 

            II.-PRECEDENTE LEGISLATIVO SIMILAR

 

            Se hace ver que este Proyecto tiene ciertas similitudes con el que se presentó a la corriente legislativa bajo el expediente número 16.954, para la “Creación del Monumento Natural Santa Ana”, a cuyo articulado se le introducen variantes, siendo la más notoria el cambio de categoría de manejo. A la fecha está archivado.

 

 

            III.- OBJETO DE LA PROPUESTA LEGAL

 

De acuerdo con su motivación, el Proyecto consultado tiende a transformar el Centro de Conservación de Santa Ana en el Parque Natural Urbano Lorne Ross y darlo en administración de la Municipalidad de Santa Ana, para rescatar el legado de la familia Ross. Una parte de la Finca Lornessa fue donada con el fin de preservar el patrimonio natural y cultural. (En el Decreto 37747-MINAE/2013, considerando XX, se dice que el Centro de Conservación Santa Ana lo constituye una finca que, en parte, fue donada por el señor Lorne Ross al Estado costarricense en 1975. El resto de la propiedad se adquirió al año siguiente, y está bajo administración del MINAE. Es “un sitio con fines de conservación y protección que posee parches de bosque tropical seco, senderos, un Museo Histórico Agrícola, una cancha de fútbol, área de picnic, especies de fauna silvestre y domésticas y un vivero de especies forestales”).

 

La iniciativa de ley establece la obligación de la Municipalidad de Santa Ana de formular un Plan de Manejo del sitio en zonas que se destinarán a la conservación, restauración, educación y recreación, para recuperar  y conservar los diversos ecosistemas, lagunas, áreas boscosas y comunidad vegetal asociada a los márgenes del río y pastizales; promover el rescate cultural, educativo y recreativo, la preservación de inmuebles que conformaron la antigua Hacienda Ross: casonas, trapiche, patios de beneficio; potenciar la autogeneración de recursos derivados de actividades de interés turístico para la autogestión del parque y autorizar la alianza técnica con centros de estudios superiores e instituciones especializados en la materia.

 

La visión comunal para la sostenibilidad del parque comprende una serie de actividades integradas: área de comidas locales frente a un lago escénico, veredas, áreas de juegos infantiles, parqueo para visitantes, anfiteatro, planta solar de generación eléctrica fotovoltaica, poza de piscina con balneario natural y jardín botánico.

 

La urgencia de la presente iniciativa de ley, se afirma, responde a que el MINAE notificó a Fundazoo no tener interés en renovar el contrato de administración de los Zoológicos de Simón Bolívar y de Santa Ana a su vencimiento en 2024, instalaciones que utilizará para otros fines y trasladará los animales a centros de manejo de la vida silvestre. Además, se añade, como en la corriente legislativa el expediente 20.123 pretende convertir el zoológico Simón Bolívar en un parque botánico, este proyecto resolvería en forma armónica la situación del zoológico de Santa Ana.

 

 

IV.-PARQUES NATURALES URBANOS: NUEVA CATEGORÍA DE ÁREA SILVESTRE PROTEGIDA (ASP)

 

El Decreto 42742 del 24 de febrero de 2021 creó una nueva categoría de manejo de Área Silvestre Protegida denominada Parques Naturales Urbanos (PANU), que permitan la protección, conservación, restauración y disfrute de espacios naturales urbanos y periurbanos, cercanos a áreas de alta densidad poblacional, donde las personas puedan aprovechar los múltiples beneficios que brindan los espacios verdes en las ciudades o comunidades para la salud física y mental, haciéndolas más resilientes ante la crisis climática (cons. XXII). Son “áreas geográficas ubicadas dentro de zonas urbanas, que poseen ecosistemas terrestres y costeros de valor escénico, biológico, recreativo y ecoturístico, cuya importancia radica en la necesidad de proteger y conservar su biodiversidad”. Para ello, modificó, en el artículo 11, el 70 del Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, agregando un inciso j, que adiciona la nueva categoría de manejo a las nueve ya existentes, con su respectivo criterio técnico. Los Parques Naturales Urbanos tienen como objetivos principales: “a) preservación de ecosistemas naturales remanentes, especialmente aquellos poco representados en otras categorías de manejo; b) captura de carbono; c) recreación y ecoturismo; d) propiciar conectividad biológica con el tramo verde de la ciudad así como con ríos urbanos; e) restauración, conservación y mantenimiento de los servicios ecosistémicos para el disfrute de habitantes y visitantes; f) investigación científica de la biodiversidad y ecosistemas premontanos; g) investigación científica para la adaptación de las ciudades a los efectos del cambio climático; h) prevención del riesgo de desastres naturales en zonas urbanas; i) dinamizar la economía local mediante la promoción de actividades productivas de bajo impacto, enmarcadas dentro de la economía verde, que promuevan la conservación, la primacía de la biodiversidad y el desarrollo local". 

 

El Decreto 42742 sigue, entre otros lineamientos, los principios de la Nueva Agenda Urbana, adoptada en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Vivienda y Desarrollo Urbano Sostenible, Hábitat III, en octubre de 2016, en lo relativo al uso sostenible de los recursos naturales en el desarrollo urbano, y el concepto de ciudad verde, o “ciudad accesible e inclusiva que se gestiona con participación de sus habitantes donde abundan los espacios naturales y la biodiversidad, que impactan de manera directa en su capacidad de resiliencia. Su fin último es maximizar el bienestar humano, resultando en bajos niveles de contaminación, mejora en la apropiación del espacio urbano, propicias interacciones positivas para la recreación, salud física y mental, con un enfoque ecosistémico."

 

El Plan General de Manejo del PANU y la zonificación deben asegurar el cumplimiento de los objetivos de conservación indicados en ese Decreto (art. 1°), en el instrumento de creación de cada PANU y definir las actividades permitidas y no permitidas. Cuando se trate de Patrimonio Natural del Estado, deberán respetarse los usos del artículo 18 de la Ley Forestal, sus reformas y en las leyes especiales vigentes (arts.  5 y 7).

 

Para la implementación y promoción de la nueva categoría de manejo, se creó el Programa Nacional de Parques Naturales Urbanos, con atribuciones propias, cuyo Coordinador designa el SINAC. El régimen de propiedad de los Parques Naturales Urbanos puede ser pública, privada o mixta. (Decreto 42742, arts. 3 a 5)

 

 

V.-HABILITACIÓN DEL PODER EJECUTIVO PARA CREAR NUEVAS ASP

 

A tenor de la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente, artículo 32, “El Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, podrá establecer áreas silvestres protegidas, en cualquiera de las categorías de manejo que se establezcan y en las que se señalan a continuación: (…). Esas categorías de manejo y las que se creen en el futuro, serán administradas por el Ministerio del Ambiente y Energía, salvo las establecidas en el artículo 33 de esta ley. Las municipalidades deben colaborar en la preservación de estas áreas”. (Otras habilitaciones, expresas o implícitas, hacen a ese fin los artículos 37 ibid, 3 inc i de la Ley 7575, 82 de la Ley 7317, etc.)

 

“Las Áreas Silvestres Protegidas declaradas por el Poder Ejecutivo, son bienes sujetos al régimen del Patrimonio Natural del Estado, por tener un alto valor para los ecosistemas, especies amenazadas o desde el punto de vista científico son delimitadas por el Poder Ejecutivo. A partir de su declaratoria, se pretende dotar a estas zonas geográficas de una vocación conservacionista y proteccionista necesarias para cumplir su función”. (Sala Constitucional, sentencias 21258-2010, 16938-2011, 15548-2020; Tribunal Contencioso Administrativo, Sección IV, sentencia 24-2015).

 

La declaratoria de área silvestre protegida la hace el Poder Ejecutivo, a través del MINAE, o el Poder Legislativo “tomando en consideración sus parámetros geográficos, bióticos, sociales y económicos que justifiquen el interés público”. (Ley 7575, art. 3 inc i; Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres Prioritarias de América Central, aprobado por Ley 7433/1994, art 9 y Sala Constitucional, sentencia 17783-2021). “Por ello cuando se trate de un bien demanial resulta ilógico pensar que el Estado esté limitado o imposibilitado en su actuación en resguardo de la flora y la fauna de nuestras tierras”. (Sala Constitucional, sentencias 5399-1993, 5204-2004, 5975-2006, 11155-2007, 1056-2009, 1056-2009, 16938-2011, 2678-2012 y 16793-2019. Tribunal Contencioso Administrativo, Sección I, sentencia 2-2016)

 

VI.-OBSERVACIONES SOBRE EL ARTICULADO

 

            VI.1) INMUEBLES DONDE SE UBICARÁ EL PANU

           

En el Proyecto, el Parque Natural Lorne Ross se crea en el área que se conoce como Centro de Conservación Santa Ana o Zoológico de Santa Ana y estará ubicado en los inmuebles inscritos a nombre del Estado, sistema de folio real, matrículas números 1 -252974-000, 1-252976-000, 1-252978-000, reunión de fincas descritas en el plano catastrado SJ-280318-1995, con un área de 304.104,30 metros cuadrados , y en el 1-252970-000, plano SJ-280319-1995, con cabida de 199.579,00 metros cuadrados; los cuatro soportan servidumbre. Su administración, manejo y desarrollo estará a cargo de la Municipalidad de Santa Ana.

 

En la inscripción registral la naturaleza de la finca 252970-000 es potrero, montaña, monte, lago, canal y camino; la 252976-000 es terreno con una casa y lago artificial. La 252974-000 y 252978-000 son terrenos destinados a la creación del parque zoológico y botánico nacional; la 252974-000  está afecta a patrimonio histórico-arquitectónico, a solicitud del Ministro de Cultura, hecha el 27 de octubre de 2004 al Registro Público, con fundamento en la Ley 7555, artículo 12, y el dictamen C-206-2002 de la Procuraduría, para que se inscribiera la condición de bien de interés histórico-arquitectónico que mantiene la casa de adobes y trapiche por Decreto 19640-C, Gaceta 97 de 23 de mayo de 1990. Esa declaratoria prohíbe la demolición del inmueble y su remodelación, parcial o total, sin autorización previa del Departamento de Patrimonio Histórico del Ministerio de Cultura. En concordancia con lo anterior, en su administración la Municipalidad de Santa no podrá modificar el uso del suelo; deberá respetar el uso y conservación de la Casona, el Trapiche y los Patios del Beneficio (Proyecto, arts. 4° y 7°).

 

            En la finca 252976-000 el Estado es dueño de la nuda propiedad, y dos particulares son dueños del usufructo conjunto. Si estos hubieren fallecido, lo procedente es instar por parte del MINAE la cancelación del usufructo, con arreglo al principio de rogación notarial (Código Civil, arts. 358, inciso 1° y 365. Código Notarial, art. 36). De estar vivos, ha de valorarse la compatibilidad del usufructo con los nuevos fines a que se dedicará el inmueble, así como lo concerniente a las servidumbres, que se mantendrían al estar constituidas antes del área silvestre protegida. (dictamen de la Procuraduría C-172-2017).

VI.2) FALTA DE ESTUDIOS TECNICOS QUE RESPALDEN LA CREACIÓN DEL PARQUE

 

Para la creación de un área silvestre protegida “la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, estableció el cumplimiento de unos requisitos específicos, a fin de determinar si la afectación en cuestión es justificada”. (Sala Constitucional, sentencias 7294-1998, 14772-2010, 1963-2012, 2375-2017, 673-2019, 12745-2019, 16793-2019, 13836-2020 y 21308-2020)

En el caso, al ser el Parque Natural Urbano un área silvestre protegida, se echa de menos la justificación técnica que exige el artículo 36 de la Ley 7554/1995, Orgánica del Ambiente:

 

“Requisitos para crear nuevas áreas. Para crear áreas silvestres protegidas propiedad del Estado, cualquiera sea la categoría de manejo que él establezca, deberá cumplirse previamente con lo siguiente:

a) Estudios preliminares fisiogeográficos, de diversidad biológica y socioeconómicos, que la justifiquen.

b) Definición de objetivos y ubicación del área.

c) Estudio de factibilidad técnica y tenencia de la tierra.

d) Financiamiento mínimo para adquirir el área, protegerla y manejarla. e) Confección de planos.

f) Emisión de la ley o el decreto respectivo.”

 

Norma que se complementa con el artículo 58, párrafo final, de la Ley 7788, de Biodiversidad:

 

“Durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse. (…).

 

Esa exigencia técnica para la creación de un área silvestre protegida igual la prevé el Reglamento a la Ley de Biodiversidad, Decreto 34433/2008, con detalle de los aspectos que ha de contemplar y trámite: “Para la declaratoria, modificación o cambio de categoría de manejo de ASP (áreas silvestres protegidas), deberá elaborarse un informe técnico, que estará coordinado por la instancia respectiva de SINAC” (artículo 71).

 

“Artículo 72.-Sobre el informe técnico. El informe técnico para los efectos del artículo anterior, deberá contener los objetivos de creación del área propuesta y recomendaciones sobre la categoría de manejo más adecuada, con las justificaciones técnicas correspondientes. Dentro de los criterios utilizados para elaborar este informe, definir los objetivos y emitir tales recomendaciones, se considerarán al menos los siguientes:

 

a) Relevancia y fragilidad de los ecosistemas, poblaciones silvestres, atributos geológicos o geomorfológicos que incluye el área propuesta.

b) Dimensiones estimadas de los ecosistemas más relevantes, atributos geológicos o geomorfológicos que contiene el área propuesta.

c) Estado de conservación de dichos ecosistemas, poblaciones silvestres más relevantes, atributos geológicos o geomorfológicos y potencial comprobado para la recuperación ecológica de sitios degradados dentro del área propuesta.

d) Relevancia y naturaleza de los bienes y servicios ambientales que suministra el área propuesta para las comunidades locales circunvecinas.

e) Potencial comprobado del área propuesta para aquellos usos que sean compatibles con la categoría de manejo recomendada.

f) Régimen de tenencia de la tierra (estatal, privada o mixta) en el área propuesta.

g) Existencia de recursos financieros suficientes para adquirir los terrenos del área propuesta y asegurar su adecuada protección y manejo en el largo plazo.

h) Consulta obligatoria a poblaciones indígenas o comunidades locales que puedan ser afectadas, impactadas con la creación o modificación de áreas silvestres protegidas.

 

Dicho informe con los documentos pertinentes deberán ser remitidos al CORAC (Consejo Regional de Área de Conservación), para su consideración y de ser procedente, remitirlo al CONAC (Consejo Nacional de Áreas de Conservación) para lo que corresponda. (…)”

 

El Reglamento de creación de la categoría de manejo Parques Naciones Urbanos (PANU), Decreto 42742, refuerza la necesidad de ese informe en su parte considerativa:

 

“X. Que el artículo 58 de la Ley de Biodiversidad Nº 7788, también indica que durante el proceso de cumplimiento de requisitos para establecer áreas silvestres protegidas estatales, los informes técnicos respectivos deberán incluir las recomendaciones y justificaciones pertinentes para determinar la categoría de manejo más apropiada a que el área propuesta debe someterse (…)”

 

El cumplimiento de requisitos que especifican las Leyes 7554 y 7788 es vinculante “inclusive para la Asamblea Legislativa, cotitular, junto con el Poder Ejecutivo, de la competencia para crear áreas silvestres protegidas.” (Art. 7, pfo 1°, de la Ley 139-1941. Sala Constitucional, sentencias 7294-1998, 2375-2017 y 92243-2022. Pronunciamientos de la Procuraduría: OJ-139-2001, OJ-20-2001, OJ-123-2003, OJ-27-2005, OJ32-2007, OJ-98-2009, OJ-117-2009, OJ-20-2012, OJ-40-2012, OJ47-2014, OJ-135-2015 y PGR-OJ-157-2022, PGR-C-253-2021). Las normas jurídicas obligan también a la autoridad que las ha dictado en el ejercicio de su competencia, “la vincula en los casos concretos en que haya de ejercerla, lo cual no es más que la aplicación del principio general de inderogabilidad singular de la norma”, de rango constitucional. (Sala Constitucional, sentencias 7294-1998, 13367-2012, 2375-2017 y 23743-2020. Opinión Jurídica PGR-OJ-109-2022).

 

Con ajuste al inciso f, artículo 36, de la Ley 7554, la Procuraduría ha sostenido que los requisitos técnicos son “exigibles tanto para los casos en los que las áreas silvestres protegidas sean creadas por decreto ejecutivo, como para aquellos en los que la creación se efectúe mediante ley”. La decisión del Poder Legislativo de establecer un área silvestre protegida ha de tener fundamento en estudios técnicos del SINAC-MINAE que justifiquen la necesidad de crearla y determinen cuál es la categoría de manejo más idónea. (Opiniones Jurídicas O.J.-100-2007, O.J-69-2008, O.J.-135-2015, O.J.-109-2022 y O.J.-157-2022). La falta de esa información desatiende las reglas de la ciencia y la técnica, así como el principio de razonabilidad y apareja eventuales vicios de inconstitucionalidad. (Opinión Jurídica O.J.-135-2015).

 

VI.2.1) POSTERGACIÓN DE LOS ESTUDIOS TÉCNICOS

 

La expresión que utilizan los artículos 36 de la Ley 7554 y 58 de la Ley 7788: “para” crear o establecer cualquier área silvestre protegida, evidencia que los informes o estudios técnicos requeridos deben existir al adoptar la decisión y respaldarla. El Transitorio II del Proyecto, en tanto posterga su realización por el MINAE a la previa entrada en vigor de la Ley, contradice el principio de objetivación de la tutela ambiental: “necesidad de acreditar con estudios técnicos la toma de decisiones” de esa índole, “de donde se deriva la exigencia de la vinculación a la ciencia y a la técnica” (Sala Constitucional, sentencias 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.), que “condiciona la discrecionalidad no sólo de la Administración, sino del propio legislador”. (Sala Constitucional, sentencias 13836-2020, 13827-2020, 21308-2020 y 634-2021). Por su parte, el principio de razonabilidad, en conexión con el derecho fundamental al ambiente, “obliga a que las normas que se dicten con respecto a esta materia estén debidamente motivadas en estudios técnicos serios”. (Sala Constitucional, sentencias 13837-2020, 21308-2020, 634-2021, 17109-2023)

   

Sin estudios técnicos no sería viable la elaboración del plan general de manejo, instrumento de planificación que orienta la gestión del área silvestre protegida hacia el cumplimiento de sus objetivos de conservación a largo plazo (Decreto 34433, art. 3 inc p). Lo adecuado, tanto jurídica como lógicamente, es que esos estudios antecedan la creación del área silvestre protegida y después se emita el plan de manejo.

 

VI.3) ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL

 

El Proyecto autoriza al MINAE a suscribir un convenio, por el plazo de diez años renovables, con la Municipalidad de Santa Ana para la administración, manejo y desarrollo del Parque Natural Urbano Lorne Ross, la que deberá establecer y ejecutar un Plan de Manejo, con el visto bueno del MINAE, para proteger los recursos naturales, culturales y restaurar los ecosistemas de humedales (arts. 3, 5 y 6)

 

De conformidad con la Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, las áreas silvestres protegidas del Patrimonio Natural del Estado existentes a ese momento y las que se crearan en el futuro, son administradas por el Ministerio de Ambiente y Energía, a través del Sistema Nacional de Áreas de Conservación (SINAC), salvo los monumentos naturales. Norma que está en armonía con la Ley Forestal, artículo 13, pfo. 2°; Ley 7152, art. 6°, y Ley 7317, art. 7 inciso b. (El SINAC es un órgano desconcentrado con personalidad jurídica instrumental, que integra las competencias a nivel nacional en materia de áreas silvestres protegidas, forestal y vida silvestre. Está constituido por unidades territoriales denominadas Áreas de Conservación, bajo supervisión del MINAE, por medio del Consejo Nacional de Áreas de Conservación, CONAC, y ejerce la administración de éstas a través de un Consejo Regional, CORAC. Ley 7788, arts. 22 y 28 a 32).

 

El MINAE es “órgano rector en lo que se refiere a la tutela de los recursos naturales y del ambiente, que comprende la biodiversidad ecológica tanto en la flora como en la fauna, ecosistemas, bosques, recurso forestal, vida silvestre”. (Sala Constitucional, sentencias 2410-2007 y 13837-2020). En la jurisprudencia constitucional el concepto de ambiente “no debe asociarse sólo con la naturaleza, pues ésta es únicamente parte del ambiente. La política de protección a la naturaleza se vierte también sobre otros aspectos como la protección de la caza, de los bosques, de los parques naturales y de los recursos naturales”. (Sala Constitucional, sentencias 17552-2007, 14396-22021, 28063-2021, 7512-2022, 14177-2022, 21634-2022, 3659-2023, 7571-2023, etc)

 

El traslado de la administración y planificación de un área silvestre protegida estatal a la municipalidad riñe con los cánones concernientes a la competencia y funciones rectoras que tiene el MINAE, como órgano técnico y especializado del Gobierno de la República que el legislador diseñó al efecto dentro del bloque de legalidad para desarrollar el 50 constitucional. (Sala Constitucional, sentencias 1963-2012 y 13837-2020). En tal carácter, le corresponde la administración, manejo, y planificación de los bosques, terrenos forestales y áreas silvestres protegidas propiedad del Estado. (Ley 7152/1990, arts. 2° incs a, c, e y 6°; Ley 7575, art 5). “En este sentido, el control y fiscalización de la materia y actividad ambiental se constituye en una función esencial del Estado, según lo dispuesto por el artículo 50 de la Constitución”. (Sala Constitucional, sentencias 7998-2006, 601-2009, 6922-2010, 13837-2020 y 20047-2021). “El Patrimonio Natural del Estado es un bien de dominio público cuya su conservación y administración están encomendadas, por la ley, al Ministerio del Ambiente y Energía, mediante el Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Ley Forestal, arts. 6 inc. a y 13 pfo.2°, y 14; Ley Orgánica del Ambiente, artículo 32, pfo. 2°). Lo integran dos importantes componentes: a) Las Áreas Silvestres Protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, declaradas por Ley o Decreto Ejecutivo: reservas forestales, zonas protectoras, parques nacionales, reservas biológicas, refugios nacionales de vida silvestre, humedales y monumentos naturales (Ley Forestal 7575, arts. 1°, pfo. 2°, 3° inciso i; Ley Orgánica del Ambiente 7554, artículo 32; Ley de Biodiversidad N° 7788, arts. 22 y sigts. y 58; Ley del Servicio de Parques Nacionales N° 6084, artículo 3° incs. d y f, en relación con la Ley Orgánica del MINAE N° 7152 y su Reglamento; Ley de Conservación de la Vida Silvestre N° 7317, artículo 82, inciso a). b) Los demás bosques y terrenos forestales o de aptitud forestal del Estado e instituciones públicas (artículo 13 de la Ley Forestal), que tienen una afectación legal inmediata”. (Sala Constitucional, sentencias 17650-2008, 17659-2008, 16975-2008, 16938-2011, 7934-2013, 12973-2013, 16362-2015, 17397-2019 y 17109-2023. Procuraduría, dictámenes C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-016-2002, C-321-2003, C-297-2004, C-351-2006, C-176-2013 y C-293-2013). (Sobre la autorización de labores en el Patrimonio Natural del Estado, vid art 18 Ley 7575 y de la Sala Constitucional, sentencias 17397-2019 y 17783-2021)

 

Con apego a la jurisprudencia constitucional, el MINAE-SINAC está obligado a administrar “cualquier terreno o zona de titularidad pública (de dominio público o bienes de la nación), que conforme con la ley corresponda al patrimonio natural del Estado (véase el voto No. 2008-016975 arriba citado). Esto también ha sido resuelto de la misma forma en otras oportunidades: “Como la administración de las áreas silvestres protegidas es indelegable, el estado a través del MINAE (…) mantiene las competencias de ley de administración del área silvestre y los recursos de la misma, asimismo tiene el deber de controlar y monitorear las actividades que se estén realizando y suspender aquellas que atenten contra los ecosistemas del área” (ver sentencia No. 7500-97 de las dieciséis horas tres minutos del once de noviembre de mil novecientos noventa y siete).  (Sala Constitucional, sentencias 16938-2011 y 2678–2012).

Es acorde con los principios de razonabilidad e idoneidad, ha sostenido la Procuraduría, que los órganos técnicos encargados del manejo y planificación de un área silvestre protegida sean los que la administran. Por ende, si se sustrae del Ministerio de Ambiente y Energía la administración de las áreas silvestres protegidas de propiedad estatal se podría contravenir el artículo 50 constitucional. (Opiniones Jurídicas OJ-038-2006 y OJ-135-2015). Así, ha objetado el otorgamiento de competencias al MAG en una iniciativa de ley para la protección y conservación de bienes ambientales bajo la órbita del MINAE en diversa normativa. (Opinión Jurídica OJ-054-2020). Como la transferencia de administración y planificación al municipio lo es de un área silvestre protegida específica atentaría, a la vez, contra el principio constitucional de inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto.

VI.4) VIGENCIA DE LA LEY

Es discorde y ambiguo disponer al final del Proyecto que la ley, sean todas sus normas, regirá a partir de su publicación, y en el Transitorio I que sus artículos 1° a 9° entrarán en vigencia el 7 de marzo de 2024 o, en su defecto, cuando el contrato de concesión del Centro de Conservación de Santa Ana suscrito entre el MINAE y la Fundación Pro Zoológico (Fundazoo) se dé por terminado vía finiquito.  Aspecto que se sugiere aclarar.

(Sobre ese contrato y la naturaleza pública de los terrenos, vid.  Ley 7369, arts. 1° y 2°, su Reglamento, Decreto 37747, arts. 1° y 2°, Sala Constitucional sentencia 7988-2006; Sala Primera de la Corte, sentencias 295-F-S1-2016 y 1327-F-S1-2016, Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VII, sentencia 21-2014 y Sección VI, sentencia 158-2014).

 

VI.5) REFORMAS

 

El artículo 10 del Proyecto reforma el 1° y 2° de la Ley 7369, y circunscribe al Zoológico Simón Bolívar la autorización al MINAE para suscribir convenios tendentes a su administración, manejo y desarrollo, por diez años prorrogables, con ciertas entidades estatales y organismos sin fines de lucro que tengan experiencia en el apoyo y manejo de zoológicos.

 

VII.- CONCLUSIÓN:

 

En los términos expuestos, con carácter no vinculante, se deja evacuada la consulta, recomendando valorar las observaciones hechas y, en particular, los eventuales roces de constitucionalidad anotados. La aprobación o no de un Proyecto de Ley, se sabe, es competencia exclusiva de ese Poder de la República.

 

De usted, atentamente,

 

 

 

José J. Barahona Vargas

Procurador

 

JBV/gas