10 de octubre del 2023

PGR-C-189-2023

 

Señora

Nayuribe Guadamuz Rosales

Ministra de Cultura y Juventud

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio MCJ-DM-0354-2023 del 13 de marzo de 2023, mediante el cual solicita que nos refiramos a “si, de conformidad con las leyes 6377 y 7606, el Museo Histórico Cultural Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, órgano desconcentrado de esta Cartera Ministerial, podría: 1. ¿Desarrollar actividades que no se encuentran definidas en el artículo 3 de la Ley 7606, como por ejemplo concesión de espacios, o facilitar mecanismos de alianzas público-privadas para el desarrollo a terceras personas (entidades privadas con o sin fines de lucro), a efecto de cumplir con los fines públicos encargados por su ley de creación? 2. Siendo que la Fundación Amigos del Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia forma parte de la estructura del Consejo Directivo del Museo, ¿podría la institución otorgar permiso de uso de espacios para el desarrollo de actividades que permitan la recaudación de fondos en pro de las actividades y necesidades propias del Museo? ¿Existe algún conflicto de intereses en relación con esta posibilidad?”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio legal emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud.

 

I.         SOBRE LOS FINES AUTORIZADOS AL MUSEO DR. RAFAEL ANGEL CALDERÓN GUARDIA

 

La primera interrogante que se plantea es sobre la posibilidad del Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia de desarrollar actividades que no se encuentran definidas en el artículo 3 de la Ley N.° 7606 del 24 de mayo de 1996. Específicamente, se consulta si las autoridades del museo podrían concesionar espacios o facilitar mecanismos de alianzas público-privadas con entidades privadas con o sin fines de lucro.

 

En primer lugar, debemos señalar que el Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia fue creado originalmente mediante el Decreto Ejecutivo N.°20499-C del 5 de junio de 1991. Posteriormente, a raíz de una reforma reglamentaria operada mediante el Decreto Ejecutivo 23376-C del 25 de mayo de 1994, que causó cierto descontento por la forma en que quedaba integrado el Consejo Directivo, el legislador decidió darle rango de ley a su creación y funcionamiento para resguardar su integración (folios 4 y 5 de la exposición de motivos del proyecto de ley 11.975). 

 

Fue así que se emitió la Ley N.° 7606 del 24 de mayo de 1996, mediante la cual se creó dicho museo como órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Cultura y Juventud y se le reconoció personalidad jurídica instrumental. Señala el artículo 1°:

 

“ARTICULO 1º.- Creación

Se crea el Museo Dr. Rafael Angel Calderón Guardia como órgano de desconcentración máxima, con personalidad jurídica instrumental, adscrito al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes.”

En cuanto a la sede del museo, el artículo 2° de la ley dejó establecido que se utilizaría el inmueble declarado monumento nacional según la Ley N.° 6377 del 5 de setiembre de 1979 (antigua casa de habitación del expresidente Rafael Ángel Calderón Guardia, ubicada en Barrio Escalante de San José), lugar que “se destinará exclusivamente al Museo”.

 

Nótese que el legislador restringió en ese artículo, el uso que podía dársele a las instalaciones, pues lo limitó exclusivamente a la actividad del propio museo.

 

Adicionalmente, en el artículo 3° de la referida ley de creación, se establecieron sus objetivos, disponiendo:

 

“El Museo tendrá los siguientes objetivos:

 

a) Recuperar, conservar y divulgar los hechos destacados de la vida del ex Presidente de la República y Benemérito de la Patria Dr. Rafael Angel Calderón Guardia.

 

b) Resaltar y reconocer la importancia de su obra social en beneficio de la sociedad costarricense.

 

c) Difundir los principios del humanismo cristiano, con el objetivo de procurar el desarrollo cultural y la promoción humana, a la luz del pensamiento reformador del Dr. Rafael Angel Calderón Guardia.

 

d) Desarrollar y apoyar actividades tendientes a fortalecer la cultura nacional.

 

e) Proyectar el Museo en los ámbitos nacional e internacional.”

 

 

Como se observa, la ley estableció objetivos muy específicos relacionados, en su mayoría, con la divulgación de la vida y la obra del Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, lo cual se desprende de la exposición de motivos del proyecto que sirvió de base a la Ley N.° 7606, al señalar:

 

“La importancia de la entidad creada, trasciende cualquier interés político partidista, ya que los fines que persigue se insertan en las mejores tradiciones del costarricense y en la necesidad  de que las generaciones actuales y las futuras, que no vivieron la rica e intensa obra social y económica, desarrollada a través de la visionaria y patriótica acción del Benemérito Dr. Rafael Angel Calderón Guardia, en favor de las grandes mayorías, sean informadas de sus obras y de la profunda inspiración social cristiana de su gestión.”  (Folio 2 del proyecto de ley)

 

 

Sin perjuicio de ese fin específico que le fue asignado, el Museo también cuenta con objetivos más generales como desarrollar y apoyar actividades que fortalezcan la cultura nacional y proyectarse en el ámbito nacional e internacional.

 

Para cumplir con los anteriores objetivos el Museo podrá, de acuerdo al artículo 4° de la citada ley, realizar actividades de difusión cultural y artística, intercambio y formación académicos, así como investigación y divulgación.

 

En el artículo 5 de la ley de creación del Museo se indica que será administrado por un Consejo Directivo, el cual tendrá las funciones que establece el artículo 6, que son:

 

ARTICULO 6º.- Funciones del Consejo Directivo

El Consejo Directivo desempeñará las siguientes funciones:

a) Velar por la buena administración y el funcionamiento del Museo Dr. Rafael Angel Calderón Guardia.

b) Recomendar el nombramiento del Director y del Subdirector del Museo; así como del personal.

c) Proponer el anteproyecto de presupuesto del Museo al Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.

d) Administrar el Museo dictando las disposiciones necesarias para conservar, guardar y adquirir objetos y mantener el equipo y mobiliario  del inmueble.

e) Aprobar la programación de las actividades del Museo.

f) Presentar anualmente, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, un informe de las actividades del Museo.

g) Recomendar, al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, la celebración de convenios que contribuyan a los fines de esta ley.

(El resaltado no es del original).

 

Como puede observarse, las funciones encomendadas al Consejo Directivo del museo son específicas, algunas de ellas en lo fundamental son competencias decisorias o deliberativas que vienen a materializar la desconcentración de las atribuciones fijadas en el artículo 3 ya comentado y que permiten llevar a cabalidad la buena administración del museo. Pero, además, se le otorga al Consejo Directivo la posibilidad de recomendar al Ministerio de Cultura la realización de convenios que contribuyan a alcanzar los fines de la ley.

 

Las autoridades del Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia tienen total autonomía de decisión en las materias concernientes a la vigilancia para la buena administración y funcionamiento del Museo, sobre el dictado de disposiciones para la conservación, guarda y adquisición y mantenimiento de equipo y mobiliario, en la programación de las actividades, así como en la presentación del informe de sus actividades al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes. El despliegue de estas tareas debe estar ligado a los fines autorizados en la Ley 7606, por lo que deberá manifestarse en la recuperación, conservación y divulgación de los hechos destacados de la vida del ex Presidente Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, así como resaltar y reconocer la importancia de su obra social, difundiendo los principios del humanismo cristiano, además, desarrollando y apoyando actividades tendientes a fortalecer la cultura nacional y finalmente proyectar al museo en los ámbitos nacional e internacional.

 

Las atribuciones antes descritas, son las que manifiestan efectivamente el poder de decisión y la desconcentración máxima del Museo, las que deben ser llevadas a cabo por el Consejo Directivo y ejecutadas por el Director y Subdirector, sin injerencia alguna del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, salvo en lo que se refiere a la suscripción de convenios, pues el legislador le otorgó a las autoridades del museo únicamente la posibilidad de “recomendar” al Ministerio en esta materia.

 

Es precisamente esa autorización legal que tiene el Museo de recomendar al Ministerio la realización de convenios, lo que lleva a la posibilidad de que la norma legal sea reglamentada por el Poder Ejecutivo, para regular qué tipo de convenios podrían realizarse. Sería en una eventual norma reglamentaria donde pueda determinarse, como sucede con otros museos nacionales, si existe la posibilidad de realizar convenios con terceros y, específicamente con particulares o en alianzas público-privadas, siempre y cuando se garantice el cumplimiento de los fines expresamente autorizados por el legislador y que el inmueble no se desnaturalice del fin que fue creado, sea la actividad de museo, tal como lo autorizan los artículos legales ya mencionados.

 

Partiendo de ese marco normativo, debemos señalar que la consulta que se plantea no es clara en cuanto refiere a la posibilidad de “concesión de espacios, o facilitar mecanismos de alianzas público-privadas para el desarrollo a terceras personas”, sin embargo, de manera general, debemos señalar que, a través de una norma reglamentaria del Poder Ejecutivo, podrían regularse los supuestos en que podrían realizarse convenios con terceros, en los términos autorizados legalmente.

                                   

Debe recordarse que el principio de legalidad de la Administración consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y desarrollado también en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, sujeta toda la actuación de la Administración a la existencia de una norma jurídica previa que le autorice su accionar. Señalan las normas en comentario, en lo que interesa, lo siguiente:

“Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella…”

 

“Artículo 11.- 1. La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico y sólo podrá realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes. 2. Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita, al menos en cuanto a motivo o contenido, aunque sea en forma imprecisa.”

 

Consecuentemente, a partir del principio de legalidad, tendría que reglamentarse la autorización dada en el artículo 6 inciso g) de la Ley, para que se determine bajo qué circunstancias podría el Museo proponer y el Ministerio autorizar la realización de convenios con terceros.

 

Adicionalmente, debe considerarse que mediante la Ley N.°6377 del 5 de setiembre de 1979, se otorgó al inmueble que ocupa el Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia valor histórico arquitectónico. Con ello, además, el inmueble quedó también sometido a las limitaciones que establece la Ley N.° 7555 del 4 de octubre de 1995, de Patrimonio Histórico Arquitectónico de Costa Rica y su reglamento y, en caso de que se considere alterar, modificar o construir en el inmueble, debe consultarse al Centro de Investigación y Conservación del Ministerio de Cultura y Juventud. De ahí que la reglamentación que se emita para la suscripción de los convenios, también queda sometida a las limitaciones dispuestas para el régimen de patrimonio histórico arquitectónico.

 

 

 

II.      SOBRE LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO AUTORIZADAS AL MUSEO DR. RAFAEL ANGEL CALDERÓN GUARDIA

 

La segunda interrogante que se plantea en la presente consulta, tiene relación con la posibilidad del Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia de autorizar actividades que permitan recaudar fondos en pro de las actividades y necesidades propias del museo.

 

Sobre el particular, debemos señalar que la Ley N.° 7606, además de la desconcentración máxima reconocida al Museo, le concedió autonomía presupuestaria, la que se desprende no sólo del artículo 1° que le otorga personalidad jurídica instrumental, sino también de los artículos 8° y 9° que señalan:

 

ARTICULO 8º.- Financiamiento

 

El Poder Ejecutivo tomará las previsiones presupuestarias requeridas para el desarrollo normal del Museo y el cumplimiento de sus objetivos.

 

ARTICULO 9º.- Autorización

 

A fin de cumplir con esta ley, se autoriza a las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y los demás entes estatales para prestar colaboración económica y técnica al Museo Dr. Rafael Angel Calderón Guardia.

 

La normativa mencionada evidencia que el Museo cuenta con absoluta independencia para administrar y disponer su presupuesto, aunque las fuentes principales de financiamiento previstas por el legislador, son las provenientes del presupuesto nacional y las colaboraciones económicas que puedan darle las instituciones autónomas, semiautónomas, las municipalidades y los demás entes estatales.

 

Eso queda reforzado en el artículo 6 inciso c) de su ley de creación que señala como función del Consejo Directivo:

 

“Proponer el anteproyecto de presupuesto del Museo al Ministro de Cultura, Juventud y Deportes.”

 

           

            Como se observa, la fuente de financiamiento principal del Museo es el presupuesto nacional, sin perjuicio de los aportes institucionales que puedan realizarse por otras entidades públicas, lo cual quedó evidenciado también en el trámite legislativo.

 

Si analizamos las actas del proyecto de ley 11.975, que sirvió de antesala a la Ley 7606, se desprende la discusión generada a partir de la intervención de la diputada Valverde Acosta sobre el tema del financiamiento del Museo. La señora diputada indicó:

 

   “(…)

   Sin embargo, no sé cómo explicarlo, no es que yo quiera hablar en contra, voy a votar el proyecto a favor, pero el hecho de que el Estado se obligue a financiarlo, no estoy completamente segura. Quiero que me expliquen más sobre este tema.

Los museos normalmente tienen o no tienen nombre o están dedicados a una situación general. No me queda claro de la lectura del proyecto, en qué términos está la situación actual y cómo sería que eso se consolida. “ (folio 99 del proyecto de ley)

 

Ante esa duda, el diputado Fernández Alvarado señaló:

 

“La impresión que tengo al estar en la Comisión dictaminadora, Diputada Acosta, es que se crea un ente con capacidad jurídica instrumental. Se deja la puerta abierta por si ocupa algún tipo de donación. No es realmente una obligación. Es una autorización para que se le puede prestar colaboración económica y técnica, porque hacer un ente, con una entidad jurídica instrumental, requiere que esa autorización quede previa y expresa para que se pueda aplicar.

Incluso en la Comisión, inicialmente, hubo que hacer correcciones sugeridas por el señor Letrado. Las modificaciones se hicieron para ajustarla y que se pudiera dar que los entes quedaran autorizados, no obligados, porque también está adscrito al Ministerio de Cultura, por lo que va a haber una intercomunicación de ayudas y como se creó una persona jurídica, había que dejar la autorización y no en sí la obligación para la colaboración (folio 100 del proyecto de ley, la negrita no es del original)

 

            En la misma línea, el diputado Chaves Olivares indicó:

 

“En este momento, el Museo está incluido en el presupuesto del Ministerio de Cultura. Creo que algún personal del Ministerio trabaja en el Museo.

En el proyecto de ley lo que se deja claro es que conserva lo que el Ministerio le está aportando al Museo Calderón Guardia. Se deja contemplado, que “el Poder Ejecutivo hará las previsiones presupuestarias necesarias, para el normal desenvolvimiento”, porque hay un guarda o personas que son del Ministerio, que trabajan -no sé si existirán actualmente, pero si ha habido- y también, algún renglón presupuestario que siempre se le ha dado a ese Museo.” (idem)

 

            Ante dichas aclaraciones, la diputada Valverde Acosta cerró la discusión indicando:

 

“Gracias Diputado Chaves. Creo que esa era la pregunta exactamente, porque entiendo, diputado Fernández que lo que se hace es crear una persona jurídica funcional y que se faculte a las instituciones autónomas.

En lo que no estaba completamente segura, era precisamente en el artículo 8 que dice que: “el Poder Ejecutivo, hará las previsiones” o sea, el Estado se obliga a mantener el Museo. Lo que el Diputado Chaves me responde que se consolida lo que ya está”. (idem)

 

            Como se observa, el legislador quería dotar al Museo de personalidad jurídica instrumental para que administrara su propio presupuesto, pensando en que siguiera recibiendo la partida presupuestaria que ya obtenía del Ministerio de Cultura a la fecha de aprobación de la ley. Además, dejó autorizadas las donaciones, pero por parte de las instituciones públicas mencionadas en la norma.

 

            La Ley no señala expresamente otras fuentes de financiamiento, sin embargo, el legislador sí autorizó de manera amplia la realización de convenios, tal como hemos venido señalando. Esa autorización genérica establecida en el numeral 6 inciso g) que comentamos, no se limita a la realización de determinados convenios, sino que es una autorización general que puede ser reglamentada.

 

            Es por ello, que la recaudación de fondos a través de convenios que permitan el uso de espacios, en pro de las necesidades y actividades propias del museo, podría ser reglamentada por el Poder Ejecutivo siempre que se respeten los fines legales autorizados por el legislador. Es precisamente en dicha reglamentación donde eventualmente deben regularse los eventuales conflictos de interés que puedan surgir.

 

 

 

III.        CONCLUSIÓN

 

De lo dispuesto en las Leyes 7606 y 6377, debemos concluir lo siguiente:

 

a)      La finalidad del Museo Rafael Ángel Calderón Guardia está ligada a la recuperación, conservación y divulgación de los hechos destacados de la vida del ex Presidente Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia, así como resaltar y reconocer la importancia de su obra social, difundiendo los principios del humanismo cristiano, además, desarrollando y apoyando actividades tendientes a fortalecer la cultura nacional y finalmente proyectar al museo en los ámbitos nacional e internacional;

b)      El artículo 6 inciso g) de la Ley 7606 autoriza al Consejo Directivo del Museo Rafael Ángel Calderón Guardia la posibilidad de recomendar al Ministerio de Cultura la realización de convenios que contribuyan a alcanzar los fines de la ley;

c)      Dado lo anterior, el Poder Ejecutivo podría reglamentar lo dispuesto en dicha disposición legal para que se determine bajo qué circunstancias podría el Museo proponer y el Ministerio autorizar la realización de convenios con terceros, incluyendo la utilización de espacios para el cumplimiento de los fines legales autorizados por el legislador. De igual forma, podría reglamentarse la posibilidad de recaudación de fondos a través de convenios que permitan el uso de esos espacios, en pro de las necesidades y actividades propias del museo;

d)      Lo anterior, siempre y cuando no se desnaturalice la actividad del museo, los fines autorizados en la ley y se respeten las limitaciones dispuestas en cuanto a las edificaciones declaradas patrimonio histórico cultural.

 

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora

 

SPC/cpb

 

 

C. Consejo Directivo Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia

 

Director Museo Dr. Rafael Ángel Calderón Guardia