01 de setiembre del 2023

PGR-OJ-082-2023

Señora

Grettel Cabrera Garita

Comisión Especial de la Provincia de Guanacaste

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CE23119-76-2023, del 27 de abril del año en curso, en cuya virtud se solicita nuestro criterio en relación con el proyecto de ley denominado: “DESAFECTACIÓN DE UN BIEN INMUEBLE PROPIEDAD DE LA MUNICIPALIDAD DE NANDAYURE Y AUTORIZACIÓN PARA QUE LO DONE A LA ASOCIACIÓN DE DESARROLLO INTEGRAL DE PUERTO THIEL DE NANDAYURE”, que se tramita bajo el expediente n.° 23.587.

A.                CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO

Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión jurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los dictámenes strictu sensu, al no tratarse de una consulta formulada por la Administración Pública en ejercicio de sus competencias, en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea Legislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.

En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en cuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el bloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad de su aprobación, como tampoco a juicios económicos o de otra índole técnica que no se circunscriban al ámbito indicado.

Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la que se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos OJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto de 2015, OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, OJ-108-2020, del 20 de julio de 2020, OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, OJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, PGR-OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-119-2022 del 8 de setiembre de 2022, PGR-OJ-186-2022 del 9 de diciembre de 2022 y PGR-OJ-073-2023 del 11 de julio de 2023).

De cualquier forma, la presente opinión jurídica se emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias asignadas legalmente.

B.                 ACERCA DEL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY CONSULTADO

Tal y como se desprende del nombre de la iniciativa legislativa consultada, esta tiene por objeto la desafectación del inmueble propiedad de la Municipalidad de Nandayure, del Partido de Guanacaste, n.° 209616-000, a efectos de poder donarlo a la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Thiel de Nandayure, Guanacaste, con el fin de destinarlo –conforme al artículo 2 del proyecto–“a facilidades de salón comunal, usos comunales varios y cualquier otra actividad que promueva el desarrollo de la comunidad”.

La exposición de motivos de la propuesta de ley toma en consideración la declaratoria de interés público que el artículo 14 de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad (DINADECO) –n.° 3859 del 7 de abril de 1967– hace en relación con la constitución y funcionamiento de las asociaciones de desarrollo integrales, al entender que la donación del referido inmueble viene a estimular la labor de desarrollo que desempeña la citada Asociación donataria, pues “sería un centro de convivencia social y desarrollo económico para la comunidad, donde se promueva el bienestar de los vecinos de la localidad”.

Por fin, la misma exposición de motivos precisa el acuerdo (sesión ordinaria n.°147 del Concejo Municipal, celebrada el 21 de febrero de 2023), en cuya virtud la corporación municipal donante acordó solicitar al Congreso, la desafectación y ulterior donación del inmueble indicado a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Thiel de Nandayure.

Bajo ese entendido, el proyecto de ley en cuestión se compone de 4 artículos. El primero, referido precisamente a la desafectación “del uso y dominio públicos” del terreno descrito de la Municipalidad de Nandayure, del partido de Guanacaste, matrícula de folio real n.°209616-000; desafectación que se justifica debido a que la naturaleza del inmueble se describe como “terreno para salón comunal de San Pablo de Nandayure”, cuyo número de plano catastrado es G-1523443-2011.

El artículo 2 contiene propiamente la autorización al mencionado ente territorial para que done el inmueble anteriormente desafectado a la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Thiel de Nandayure, para ser destinado al fin indicado líneas atrás (facilidades de salón comunal). En ese sentido, al terreno en cuestión no se le está variando realmente su naturaleza y destino original.

El artículo 3 establece una prohibición a la asociación donataria para cambiar el uso o destino del inmueble donado o impedir su uso y disfrute por los vecinos, que de incumplirla o bien, en caso de la disolución de la asociación, el bien volvería a manos de la municipalidad donante.

Por fin, el artículo 4, en coherencia con lo dispuesto en el artículo 3, letra c), de nuestra Ley Orgánica (ver el pronunciamiento PGR-OJ-073-2023, ya citado), autoriza a la Notaría del Estado para que confeccione la escritura de traspaso del inmueble y proceda a su inscripción en el Registro Nacional.  Asimismo, autoriza a la Procuraduría General de la República para que corrija los posibles defectos que se detecten durante su trámite de inscripción.

C.                OBSERVACIONES PUNTUALES AL TEXTO PROPUESTO 

Según se acaba de exponer, el objeto de esta iniciativa legislativa consiste en la desafectación de la finca del Partido de Guanacaste, n.° 209616-000, junto con la autorización a la Municipalidad de Nandayure para proceder a su donación a favor de la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Thiel de Nandayure, con el fin de destinarla “a facilidades de salón comunal, usos comunales varios y cualquier otra actividad que promueva el desarrollo de la comunidad”.

De ahí, que debamos recordar algunos aspectos jurídicamente relevantes sobre este tipo de leyes que se sintetizan en el pronunciamiento PGR-OJ-127-2022, del 28 de setiembre:

“Es importante advertir, en primer lugar, que dicha autorización específica de donación tiene como límite la naturaleza o el tipo de bien del que se quiera disponer, por lo que se requerirá de un estudio previo y casuístico para determinar el cumplimiento de requisitos legales adicionales previo a la donación o negocio jurídico correspondiente (Dictamen C-094-2019, de 03 de abril de 2019), toda vez que si se pretende donar un bien que está afecto a un fin público, no bastaría con dicha autorización legal genérica, sino que se necesitaría de un norma legal especial o específica que lo desafecte expresamente y autorice, además, su enajenación (Entre otros muchos, el pronunciamientos OJ-050-2020 de 10 de marzo de 2020 y OJ-098-2021, de 19 de mayo de 2021).

Recuérdese que, según lo ha determinado la propia Sala Constitucional: “la desafectación de bienes de dominio público debe ser específica y concreta, ya que nunca puede ser general…”  (Resolución No. 2408-2007 de las de las 16 horas 13 minutos de 21 de febrero de 2007). “(…) solamente por ley se les pueda privar o modificar el régimen especial que los regula, desafectándolos, lo que significa separarlos del fin público al que están vinculados. Requiere de un acto legislativo expreso y concreto, de manera tal que no quede duda alguna de la voluntad del legislador de sacar del demanio público un bien determinado e individualizado, sin que sea posible una desafectación genérica, y mucho menos implícita; es decir, en esta materia no puede existir un «tipo de desafectación abierto», que la Administración, mediante actos suyos discrecionales, complete. Debe asimismo hacerse la advertencia de que toda desafectación, como proviene de un acto legislativo, está sujeta a los controles jurisdiccionales corrientes." (Voto no. 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000. Reiterado en los votos nos. 15654-2011, 100-2018, 4039-2019, entre otros. Lo destacado es nuestro).

En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa…, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas… (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)-  y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado… Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros” (el subrayado no es del original).

Al analizar el articulado del texto legislativo propuesto a la luz de las consideraciones anteriores, no se observa que presente problema alguno de constitucionalidad o de otra índole jurídica, al ajustarse a los parámetros allí explicitados.

Adicionalmente, el proyecto de ley es congruente con la regulación del artículo 71 del Código Municipal (Ley n.°7794 del 30 de abril de 1998), en cuanto faculta a las corporaciones territoriales a disponer de los inmuebles de su patrimonio, bien a través de un acto de donación que implique la desafectación del uso o fin público al que está vinculado el bien, siempre y cuando así lo autorice expresamente una ley especial previa (en la especie, la iniciativa legislativa sujeta a nuestra consideración).

Mientras que el artículo 19 de la Ley de DINADECO, autoriza al Estado y demás entes públicos menores (incluidas las municipalidades) a donar bienes a las asociaciones de desarrollo integral “como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país”; a cuyo efecto, el legislador les confiere plena capacidad jurídica una vez registradas para adquirir toda clase de bienes y celebrar contratos de cualquier tipo, con tal de lograr la consecución de sus fines (artículos 23 y 28).

Cabe agregar, que del estudio registral que hizo la Procuraduría del inmueble en cuestión, tan solo se pudo constatar que este presenta “Reservas y Restricciones”, bajo las citas 387-05450-01-0900-001. Aun cuando se desconoce el detalle de la referida inscripción, sí es importante que se revise para prevenir que no sea un impedimento que obstaculice la formalización y ulterior registro de la escritura y, en definitiva, el fin que se busca alcanzar con esta iniciativa legislativa.

Por lo demás, el presente proyecto de ley se encuentra dentro del ámbito de discrecionalidad propio del legislador.

D.                CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el proyecto de ley para desafectar el inmueble del Partido de Guanacaste n.° 209616-000 y autorizar a la Municipalidad de Nandayure para que lo done a la Asociación de Desarrollo Integral de Puerto Thiel de Nandayure, con el fin de destinarlo “a facilidades de salón comunal, usos comunales varios y cualquier otra actividad que promueva el desarrollo de la comunidad”, no presenta problemas de constitucionalidad, ni inconvenientes jurídicos de otra índole.

Siendo su aprobación o no, parte del arbitrio que la Constitución Política le confirió en exclusiva a la Asamblea Legislativa como parte de sus atribuciones fundamentales.

Atentamente,

Alonso Arnesto Moya

Procurador

AAM/hsc