04 de setiembre de 2023

PGR-OJ-083-2023

 

Licenciada

Nancy Vílchez Obando

Jefe de Área

Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio AL-CPETUR-0180-2023 del 28 de abril de 2023, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre el proyecto de ley denominado “Reforma de los incisos a) y b) del artículo 91 de la ley n.° 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, y sus reformas”, el cual se tramita bajo el número de expediente 23.373, en la Comisión Permanente Especial de Turismo.

Previamente debemos señalar que, de conformidad con las atribuciones dispuestas en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, este órgano asesor únicamente está facultado para ejercer su función consultiva rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública. Consecuentemente, la Asamblea Legislativa sólo está legitimada para consultar cuando lo haga en ejercicio de potestades administrativas, pero no cuando se trata del ejercicio de su función legislativa.

A pesar de lo anterior, en un afán de colaboración con la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, hemos acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, advirtiendo que se trata de criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o en relación con la función de control político. Asimismo, debemos señalar que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma).

I.   OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

La Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N.° 9078, permite la homologación de las licencias de conducir expedidas en el extranjero bajo ciertos supuestos; concretamente, el numeral 91 establece:

“ARTÍCULO 91.- Homologación de las licencias expedidas en el extranjero

 

La homologación de licencias de conducir extranjeras se regirá por las siguientes disposiciones:

 

a) Los conductores acreditados con licencia de conducir en el extranjero, que se encuentren en el país en condición de turistas o en tránsito, quedan autorizados para conducir el mismo tipo de vehículo que le autoriza dicha licencia, por un plazo de tres meses.

 

Durante este período, los conductores, acreditados con una licencia de conducir equivalente a la licencia nacional tipo B-1 o superior, podrán conducir en carreteras no primarias vehículos tipo bicimoto y motocicleta de combustión interna, cuya cilindrada de motor no supere 125 centímetros cúbicos; en caso de que estos cuenten con motores eléctricos o híbridos, la potencia máxima no podrá superar 11 kilovatios. En los mismos términos, se autoriza a la conducción de motocicletas tipo triciclo y cuadraciclo, cuyo cilindraje de motor no supere los 500 centímetros cúbicos.

A estos conductores les serán aplicables la misma normativa que a los conductores acreditados con licencia de conducir nacional.

b) Los conductores acreditados con licencia de conducir en el extranjero, con permanencia ininterrumpida en el país superior a tres meses, podrán conducir siempre que obtengan la licencia de conducir costarricense, previo cumplimiento de los siguientes requisitos:

i. La licencia que se pretende homologar debe estar vigente.

 

ii. Cumplir lo dispuesto en esta ley para la clase y el tipo de licencia que se pretende homologar, excepto la obligación de atender el curso básico de educación vial y de realizar el examen práctico de manejo.

iii. Acreditar su permanencia legal en el país, al amparo de la legislación migratoria vigente.

 

c) Para el proceso de homologación de licencias de personas extranjeras con el fin de laborar como conductores profesionales de transporte remunerado de personas o de carga pesada, además de observar lo dispuesto en el inciso b), subincisos i), ii) y iii) del presente artículo, deberá atenderse lo siguiente:

 

i.               A los conductores con licencias equivalentes al tipo B-4 y clase C contemplados en esta ley, se les podrá homologar la experiencia según la licencia que se pretende convalidar.

ii.              Además de los requisitos exigidos por los artículos 85 y 86 de la presente ley, a quienes soliciten una licencia tipo B4 o clase C por primera vez, se les podrá homologar la experiencia previa a partir de la licencia extranjera equivalente que ostenten.

Para los conductores con licencias equivalentes al tipo B-4 y C contempladas en esta ley, se podrá homologar la experiencia según la licencia que se pretende convalidar, y deberán realizar el respectivo curso especialmente diseñado, fiscalizado y avalado por el ente competente y/o debidamente acreditado para el tipo de vehículo que pretende manejar.” Lo subrayado no es del original.” (El subrayado no pertenece al original)

Conforme se puede apreciar, dicha norma permite la homologación de licencias de conducir expedidas en el extranjero en tres supuestos diferentes, a saber:

a)          A los conductores acreditados con licencia de conducir en el extranjero, que se encuentren en el país en condición de turistas o en tránsito, quienes quedan autorizados para conducir el mismo tipo de vehículo que le autoriza dicha licencia, por un plazo de tres meses;

 

b)          A los conductores acreditados con licencia de conducir en el extranjero, que tienen una permanencia ininterrumpida en el país superior a tres meses, quienes podrán conducir siempre que obtengan la licencia de conducir costarricense.  Para tal efecto, la licencia que se pretende homologar debe estar vigente y el interesado debe acreditar su permanencia legal en el país. Téngase presente que los interesados deberán cumplir los requisitos establecidos en la Ley para la obtención de la clase y tipo de licencia que se pretende homologar, excepto la obligación de atender el curso básico de educación vial y de realizar el examen práctico de manejo;

 

c)          A los conductores con licencia de conducir en el extranjero que pretendan homologar sus licencias con el fin de laborar como conductores profesionales de transporte remunerado de personas o de carga pesada.

El presente proyecto de ley tiene como propósito reformar los incisos a) y b) del citado artículo 91, para efectos de extender el plazo de validez de la licencia de conducir extranjera y para suprimir el requisito de permanencia ininterrumpida en el país superior a tres meses para poder optar por la homologación.

En la exposición de motivos se señala que, con la aprobación del proyecto de ley, se evitará que los conductores extranjeros que estén en trámite de residencia ante la Dirección General de Migración y Extranjería deban salir e ingresar al país para sellar su pasaporte y así poder hacer uso nuevamente de la licencia de conducir extranjera durante otros tres meses, lo cual considera que es desproporcionado y oneroso.

Asimismo, señala que con esta iniciativa se estaría conciliando la legislación migratoria con la de tránsito, dado que, la legislación migratoria concede la permanencia regular en el país a los extranjeros que estén en trámite de residencia y la Ley de Tránsito les priva del uso de la licencia mientras dure dicho trámite. Aunado a que considera que permitir la homologación de licencias extranjeras es un instrumento fundamental para ejercer el derecho de movilidad y circulación de los extranjeros dentro del país.

II.              ANTECEDENTES LEGISLATIVOS SIMILARES 

Previo a referirnos sobre el fondo, resulta importante destacar que en la corriente legislativa se han tramitado varios proyectos de ley similares al que se analiza en esta oportunidad, relacionados con la homologación de las licencias de conducir extranjeras. A continuación, se describen:

 

1.    Expediente N.º 20.060. “REFORMA DEL INCISO B), DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY N.° 9078, LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, DE 4 DE OCTUBRE DE 2012”. Este proyecto se archivó el 13 de agosto de 2020 en virtud del vencimiento del plazo cuatrienal.

 

Cabe indicar que, este órgano asesor consultivo se pronunció sobre dicho proyecto de ley a través de la opinión jurídica OJ-147-2017 del 28 de noviembre de 2017.

 

2.    Expediente N.° 20.106. “REFORMA DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY N.º 9078, LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL, DE 4 DE OCTUBRE DE 2012, Y SUS REFORMAS”, sin embargo, fue archivado el 19 de noviembre de 2020 por vencimiento del plazo cuatrienal.                      

 

3.    Expediente N.º 21.596. “REFORMA PARCIAL DE LA LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL N.° 9078   DE 4 DE OCTUBRE DE 2012”. No obstante, este proyecto fue archivado el 25 de enero de 2022 en virtud del dictamen unánime negativo.

 

Adicionalmente, conviene advertir que, ante esta misma Comisión Permanente Especial de Turismo se tramita el proyecto de ley N.° 23.531, denominado “REFORMA DEL ARTÍCULO 91 DE LA LEY N° 9078, LEY DE TRÁNSITO POR VÍAS PÚBLICAS TERRESTRES Y SEGURIDAD VIAL”. De allí que, en la actualidad existen dos proyectos de ley en la corriente legislativa (23.531 y 23.373) que tienen un mismo objetivo, que es la reforma del artículo 91 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, N.° 9078.

 

Dado lo anterior, se recomienda a las señoras y señores diputados analizar ambas iniciativas en conjunto, en aras de no incurrir en regulaciones eventualmente contradictorias.

 

 

III.        OBSERVACIONES ESPECÍFICAS SOBRE EL PROYECTO DE LEY

 

Previo a analizar el articulado del proyecto de ley, debemos advertir que la competencia asesora reconocida legalmente a esta Procuraduría no nos faculta para pronunciarnos sobre la oportunidad y conveniencia del proyecto de ley, pues tal aspecto debe ser valorado por el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad. Por tanto, únicamente emitiremos observaciones generales, desde el punto de vista jurídico, de constitucionalidad o de técnica legislativa, sobre aquellos artículos que ameriten algún tipo de discusión.

 

a)     Análisis del título del proyecto de ley en relación con el articulado

 

La primera observación que debemos hacer es de técnica legislativa, en tanto, el título del proyecto de ley indica que se reformarían los “incisos a) y b) del artículo 91 de la ley n.° 9078, Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, y sus reformas”, sin embargo, el articulado (artículo 1 y 2) indica que la intención es reformar el “artículo 91 y el artículo 91 bis”.

 

 Al respecto, debemos indicar que la versión vigente de la Ley de Tránsito no posee un artículo 91 bis, el cual pueda ser objeto de reforma, de allí que, surge la duda si se trata de un error de redacción del proyecto de ley, o bien, si la intención más bien es adicionar un artículo 91 bis a dicha ley, en cuyo caso, entonces, no sería una modificación, sino una adición.

 

En ese sentido, como un aspecto de técnica legislativa, se sugiere precisar la redacción del proyecto de ley (título y articulado) conforme la verdadera intención del legislador, a efecto de evitar diversas interpretaciones del texto que se llegue a aprobar.

 

b)    Análisis de los artículos 1 y 2 del proyecto de ley 

 

El proyecto de ley analizado está conformado por dos artículos. El primero, como se dijo, pretende modificar el artículo 91 de la Ley de Tránsito. El segundo, señala que se “modifica el artículo 91 bis” (la Ley de Tránsito no tiene un artículo 91 bis).

 

Para una mayor comprensión, y dado la similitud de ambas propuestas con el actual artículo 91, de seguido se emite la siguiente comparación de textos:

 

 

Tal y como se observa, pareciera que la intención de la proponente del proyecto es consignar en el artículo 91 de la Ley de Tránsito únicamente la homologación prevista en el inciso a) del actual artículo 91, lo cual pasaría a llamarse “Conducción con licencias extranjeras” y no “homologación”.

 

Por otro lado, pareciera que las homologaciones dispuestas en los incisos b) y c) del actual artículo 91 de la Ley de Tránsito pasarían a formar parte de un artículo 91 bis.

No obstante, lo anterior no queda del todo claro en la redacción del título y del articulado del proyecto de ley, por lo que, tal y como se recomendó en el apartado anterior, dicho aspecto deberá ser aclarado, conforme la verdadera intención que tenga el legislador. 

 

Ahora bien, propiamente en cuanto al fondo, la primera observación que debemos hacer es que, pese a lo indicado en la exposición de motivos sobre la intención de extender el plazo de validez de la licencia de conducir extranjera, el artículo 1 del proyecto de ley lo mantiene igual (tres meses), además, llama la atención que se adiciona lo siguiente: “por el plazo que al efecto otorgue la Dirección General de Migración y Extranjería de tres meses”.

 

Esta última indicación genera dudas, dado que, si la norma establece expresamente que el plazo será de tres meses (igual a como está hoy), entonces surge la interrogante sobre cuál será el plazo que otorgaría la Dirección General de Migración y Extranjería.

 

Dicho aspecto deberá ser aclarado para evitar diversas interpretaciones del texto que se apruebe.

 

La segunda observación es que, este mismo artículo 1 del proyecto pretende adicionar un párrafo para autorizar la conducción a “las personas extranjeras cuya condición migratoria puede catalogarse con “regular” por encontrarse con un trámite de solicitud de cambio de categoría migratoria o prórroga, cuya resolución final está pendiente de resolver por parte de la Dirección General de Migración y Extranjería”.

 

Al respeto, surge la duda de cómo la autoridad encargada del control del tránsito en carretera (Policía de Tránsito) podrá verificar si la Dirección General de Migración y Extranjería tiene pendiente de resolver una solicitud de cambio de categoría migratoria o prórroga, sobretodo, tomando en consideración que para esta “habilitación” la persona extranjera no deberá gestionar ningún tipo de “permiso” u “homologación” ante la autoridad competente.

 

Es decir, la norma no prevé un parámetro objetivo para que el conductor extranjero pueda acreditar (en carretera) que ostenta una condición migratoria “regular”, o, en otras palabras, que está a la espera de que la Administración le resuelva su categoría migratoria. Lo anterior, además, le resta seguridad jurídica al usuario sobre la vigencia de la autorización de conducción en el país. 

 

Por lo tanto, este órgano técnico asesor recomienda de manera respetuosamente analizar la redacción de la reforma propuesta en el artículo 1 del proyecto conforme la verdadera intención del legislador, para efectos de evitar diversas interpretaciones del texto que finalmente se llegue a aprobar o bien, evitar su inaplicabilidad.

 

En lo que respecta al artículo 2 del proyecto de ley (el cual pareciera que pretende adicionar el artículo 91 bis a la Ley de Tránsito), este propone eliminar la permanencia ininterrumpida en el país superior a tres meses para que los conductores acreditados con licencia extranjera puedan optar por una licencia costarricense (previo cumplimiento de requisitos). En su lugar, propone que el extranjero ostente una permanencia legal en el país, condición que deberá acreditarse al amparo de la legislación migratoria vigente, tal y como lo prevé este mismo artículo 91 bis, inciso a.iii.

 

Lo anterior resulta conforme la intención del proyecto de ley, según lo descrito en la exposición de motivos, de allí que, su aprobación o no se encuentra dentro del ámbito discrecional del legislador.

 

c)     Consideración final 

 

Finalmente, tomando en cuenta que las reformas propuestas llevan relación con temas de seguridad vial y migración, se recomienda consultarlo al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a la Dirección General de Migración y Extranjería (si no se ha hecho) y valorar el criterio técnico.

 

IV.          CONCLUSIÓN

De lo expuesto podemos llegar a las siguientes conclusiones:

a)    El objeto del presente proyecto de ley es reformar el artículo 91 de Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres y Seguridad Vial, Ley N.° 9078, relacionado con la homologación de las licencias expedidas en el extranjero;

 

b)    La aprobación o no el proyecto se enmarca dentro del ámbito de discrecionalidad del legislador, sin embargo, se recomienda valorar las observaciones específicas de fondo y de técnica legislativa realizadas en cuanto al título y el articulado;

 

c)    El proyecto de ley que se tramita en el expediente legislativo N.° 23.531 tiene un objetivo similar al proyecto que ahora se consulta, por lo que se recomienda que se analicen en conjunto a fin de no incurrir en eventuales regulaciones contradictorias;

 

d)    Finalmente, se recomienda consultar el proyecto de ley al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a la Dirección General de Migración y Extranjería, si no se ha hecho, y valorar el criterio técnico.

 

Atentamente,

 

                        Yolanda Mora Madrigal

Procuradora adjunta

 

YMM/pcc