27 de julio de 2023

PGR-OJ-075-2023

Señora

Nancy Vílchez Obando

Jefa de Área

Área de Comisiones Legislativas V

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-CPOECO-1117-2023 de 26 de enero de 2023, por medio del cual se nos comunicó que la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Económicos requirió nuestro criterio sobre el proyecto de Ley Expediente no. 23502, denominado “APROBACIÓN DE LOS CONTRATOS DE PRÉSTAMO SUSCRITOS ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Y LA AGENCIA FRANCESA DE DESARROLLO PARA FINANCIAR EL PROGRAMA HACIA UNA ECONOMÍA VERDE: APOYO AL PLAN DE DESCARBONIZACIÓN DE COSTA RICA II.”

            I. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.

            De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los criterios legales que le solicite la Administración Pública.

            Para esos efectos, la Asamblea Legislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el ejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de interés para el ejercicio de la función legislativa.

            Pese a lo anterior y dado que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha acostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán de colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les atribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con aspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan estimarse de interés general.

            En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.

            Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días allí dispuesto.

II. SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO.

El proyecto de ley tiene como fin aprobar dos contratos de préstamo, suscritos con el Banco Interamericano de Desarrollo y la Agencia Francesa de Desarrollo, para financiar el programa denominado “Hacia una Economía Verde: Apoyo al Plan de Descarbonización de Costa Rica II.”

Pese a que el título del proyecto de ley y la denominación de los contratos podría hacer pensar que se trata de operaciones destinadas a financiar directamente medidas concretas del plan de descarbonización, lo cierto es que, de la exposición de motivos del proyecto y de las cláusulas de los contratos se desprende que los fondos que se giren no se encuentran destinados a un fin o programa específico, sino que pueden ser utilizados como una fuente de financiamiento del presupuesto nacional. Aunque en los contratos se establecen ciertas condiciones y medidas relacionadas con la descarbonización y la incorporación de igualdad de género en esos programas, que deben ser cumplidas de previo a que los prestamistas realicen los desembolsos, una vez que se giren los montos correspondientes, éstos pueden ser utilizados para cubrir los gastos del Presupuesto Ordinario, incluyendo los rubros del servicio de la deuda, tal y como lo prevé el artículo 4° del proyecto.

La Sala Constitucional ha señalado que la Asamblea Legislativa, a través del ejercicio de la competencia establecida en el artículo 121 inciso 15) de la Constitución Política de aprobar o improbar los empréstitos o convenios similares que se relacionen con el crédito público, celebrados por el Poder Ejecutivo, ejerce una función tutelar y de control político sobre el endeudamiento del Estado (voto no. 1027-90 de las 17 horas 30 minutos de 29 de agosto de 1990). Y, por tanto, es competencia exclusiva de la Asamblea valorar la oportunidad y conveniencia del endeudamiento público.

            En ese sentido, es preciso valorar lo señalado en la exposición de motivos del proyecto en cuanto a las ventajas de utilizar este tipo de créditos de organismos externos, con condiciones más favorables, para financiar el presupuesto nacional, en sustitución de otras fuentes de financiamiento, y las repercusiones que esas fuentes de financiamiento externo puedan tener sobre la deuda.

            Los contratos que se pretenden aprobar forman parte de una serie de operaciones externas que ya han sido aprobadas y otras que se encuentran en proceso, por lo cual, debe realizarse una valoración global de los efectos de esas operaciones.

            Concomitantemente, debe tenerse en cuenta la importancia de que existan condiciones propicias para generar continuidad en la ejecución de las medidas relacionadas con el plan de descarbonización, cuyo cumplimiento es una condición previa para que los entes prestatarios realicen los desembolsos. Aunque en los contratos suscritos los fondos no se limitan a financiar ese tipo de medidas, el Estado no debería desatender los compromisos en virtud de los cuales, precisamente, se le ha otorgado el financiamiento, pues, además, se trata de medidas que tienden a cumplir con los compromisos adquiridos por el Estado al suscribir convenios internacionales relacionados con la mitigación del cambio climático.

            Además, los contratos de préstamo establecen cláusulas de evaluación ex post que sujetan al prestatario a “cooperar directamente, o por intermedio del Organismo Ejecutor, en la evaluación del Programa que lleve a cabo el Banco posteriormente a su ejecución, con el fin de identificar en qué medida se cumplieron los objetivos del mismo y a suministrar al Banco la información, datos y documentos que éste llegara a solicitar para los efectos de la realización de dicha evaluación.” (Cláusula 3.03 de los Contratos de Préstamo nos. 5562/OC-CR y 5563/KI-CR).

Por otra parte, en el los contratos se establece que:  “En el supuesto de que el Prestatario acordase en establecer algún gravamen específico sobre todo o parte de sus bienes o rentas como garantía de una deuda externa, habrá de constituir al mismo tiempo un gravamen que garantice al Banco, en un pie de igualdad y proporcionalmente, el cumplimiento de las obligaciones pecuniarias derivadas de este Contrato, indicando que esa disposición no se aplicará a: (a) a los gravámenes constituidos sobre bienes, para asegurar el pago del saldo insoluto de su precio de adquisición; y (b) a los constituidos con motivo de operaciones bancarias para garantizar el pago de obligaciones cuyos vencimientos no excedan de un año de plazo. En caso de que el Prestatario sea un país miembro, la expresión “bienes o rentas” se refiere a toda clase de bienes o rentas que pertenezcan al Prestatario o a cualquiera de sus dependencias que no sean entidades autónomas con patrimonio propio.” (Cláusulas 8.01 y 7.01 de los contratos).

Como en otras ocasiones hemos indicado (Opiniones jurídicas nos. OJ-102-2013 de 19 de diciembre de 2013 y OJ-035-2017 de 24 de marzo de 2017) debe entenderse que de ese tipo de cláusulas quedan exceptuados los bienes de dominio público, ante las limitaciones constitucionales de inembargabilidad e inalienabilidad que impiden que ese tipo de bienes sean objeto de ejecución (al respecto, véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 2306-1991 de las 14 horas 45 minutos de 6 de noviembre de 1991 y 10466-2000 de las 10 horas 17 minutos de 24 de noviembre de 2000). 

Lo anterior, además, en virtud de que en este tipo de empréstitos "la desaplicación o excepción de la legislación común tiene como límites, no solamente la Constitución, lo cual es de principio, sino también aquellas normas o principios que correspondan al orden público, en su sentido específico". (Sala Constitucional, voto no. 1027-1990 citado).

III. CONCLUSIÓN.

A pesar de que la aprobación del proyecto de Ley no. 23502, denominado “APROBACIÓN DE LOS CONTRATOS DE PRÉSTAMO SUSCRITOS ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO Y LA AGENCIA FRANCESA DE DESARROLLO PARA FINANCIAR EL PROGRAMA HACIA UNA ECONOMÍA VERDE: APOYO AL PLAN DE DESCARBONIZACIÓN DE COSTA RICA II”, es un asunto de estricta política legislativa, se recomienda valorar la pertinencia de las observaciones expuestas.

De usted, atentamente,

                                                                        Elizabeth León Rodríguez

                                                            Procuradora

ELR/EHM/ysb

Cód. 606-2023