C-044-88

San José, 24 de febrero de 1988

Señor

Ottón Solís Fallas

Ministro de Planificación Nacional y Política Económica

Su Despacho

Estimado señor Ministro:

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto a.i., damos respuesta a su oficio No. M-292-87-AJ de 30 de noviembre de 1987, mediante el cual consulta en este Despacho sobre "...si el beneficio establecido por Convención Colectiva en el Instituto Costarricense de Electricidad, mediante el cual dicha institución reconoce a sus servidores un porcentaje de la cesantía que los mismos tengan acumulada en caso de retiro voluntario, puede ser impedimento para el nombramiento de dichos funcionarios en un nuevo puesto en el sector público, al tenor de lo contemplado en el artículo 579, inciso b) del Código de Trabajo".

            Al respecto nos permitimos informarle lo siguiente:

I. SOBRE LA RESTRICCION CONTENIDA EN EL ARTICULO 579, INCISO B) DEL CODIGO DE TRABAJO

            En primer término es menester indicar que el citado artículo 579 considerado en su totalidad es, por así decirlo, una derivación normativa lógica de lo enunciado en el precepto anterior del mismo cuerpo legal.

            En efecto, el artículo 578 del Código Laboral se encarga básicamente de definir con ciertas características y supuestos específicos que debe entenderse por trabajador del Estado o de sus instituciones; luego, el numeral 579 delimita a quiénes enmarca o cubre la definición del artículo 578, para los efectos del pago de las indemnizaciones económicas laborales (comúnmente llamadas prestaciones legales), previstas en los artículos 28, 29 y 31 de mismo Código de Trabajo. Particularmente en lo que a este estudio interesa, sólo nos referiremos a la contenida en el artículo 29, ésta es el auxilio de cesantía, que consiste en una suma o importe indemnizatorio, proporcional al tiempo de duración de la relación de empleo, a la que eventualmente tiene derecho el trabajador si el contrato por tiempo indeterminado "...concluye por razón de despido injustificado, por alguna de las causas previstas en el artículo 83, y otra ajena a la voluntad del trabajador..."

            Sobre esta indemnización el artículo 579 en su inciso b), del Código de Trabajo, señala que aquellos trabajadores del Estado o de sus instituciones que la perciban (se entiende, en general referido a todo servidor público), "...no podrán ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado durante un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía. Si dentro de ese lapso llegaren a aceptarlo, quedarán obligados a reintegrar al Tesoro Público las sumas percibidas por ese concepto deduciendo aquéllas que representen los salarios que habían devengado durante el término que ha señalado esta Procuraduría (vid dictamen No. C-225-82 de 13 de setiembre de 1982), prever "...una de las tantas formas en que se puede lo que la doctrina ha denominado enriquecimiento sin causa...", es decir, el trabajador que habiendo cesado obtiene una suma de dinero por indemnización como auxilio de cesantía, y vuelve a trabajar (desnaturaliza el sentido de socorro económico que tiene la indemnización), al reingresar al servicio del Estado o alguna de sus instituciones comete incluso un fraude a la ley, pues simultáneamente está percibiendo salarios e indemnizaciones de un mismo patrono. Por ello incluso se regula la posibilidad jurídica procesal de que sean cobradas las sumas y se restituyan al Tesoro Público (repetición de lo pagado), pues en sí la Administración Pública ha sufrido un perjuicio patrimonial. Por otra parte, es necesario dejar claro, en lo que atañe a la consulta, que la indemnización por auxilio de cesantía, en términos objetivos, es originada por un acto, conducta o comportamiento ajeno a la voluntad del trabajador, es decir, con ocasión de un hecho que da por terminada la relación de empleo, que necesariamente no puede ser atribuida al trabajador. Casualmente ese es el postulado esencial del artículo 29 del Código de Trabajo, cuando cita los supuestos de terminación, y enumera un primer término al despido injustificado, donde la voluntad de terminación queda dentro de la esfera de acción jurídica del empleador; luego señala el mismo numeral 29 las causales de terminación que facultan al trabajador para dar por concluido su contrato de trabajo, y se incluyen, entre ellas, graves incumplimientos del patrono. De modo que todas ellas no son causas atribuibles a la conducta del servidor, sino del empleador, lo cual como veremos no ocurre en el beneficio contenido en el artículo 37 inciso 3) del Estatuto de Personal del Instituto Costarricense de Electricidad, pues allí lo que se regula es una situación jurídica diversa.

II SOBRE EL BENEFICIO O PRIVILEGIO ESPECIAL CONTENIDO EN EL INCISO 3º DEL ARTÍCULO 37 DEL ESTATUTO DE PERSONAL DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ELECTRICIDAD Y SU NATURALEZA

            Haciendo uso del ejemplar que contiene las reformas hechas al  Estatuto de Personal del Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), suministrado por ustedes al formular la consulta, nos permitimos citar el numeral 37-3 de ese cuerpo normativo especial; reza el precepto en cuestión: "...El empleado que renuncie a la institución acogiéndose al retiro voluntario, tendrá derecho a recibir un porcentaje de la cesantía que haya acumulado, de acuerdo con la siguiente tabla: ...".

            La primera visión de este precepto nos da ya una diferencia significativa, pues el sólo leerla indica algo novedoso, o por lo menos distinto de lo que usualmente ocurre con la renuncia al empleo, pues como acto imputable sólo al trabajador ésta involucra siempre una pérdida de la posibilidad de percibir auxilio de cesantía según nuestra legislación laboral, en efecto, por tratarse de una de las causas atribuibles a la voluntad del trabajador, no puede pensarse que se le deba indemnizar por cesantía, ya que él mismo ha querido ese estado de desempleo pues no lo ha provocado el empleador. Así, vemos como el precepto recién citado rompe con ese principio y permite o facilita la renuncia del empleo por "...retiro voluntario...", con derecho a recibir, un "...porcentaje de la cesantía que haya acumulado...", estableciendo algo distinto de la indemnización por cesantía. Y es aquí donde podemos desde ya afirmar que lo contenido en la referida norma estatutaria no es en sentido estricto la indemnización por auxilio de cesantía regulada por el artículo 29 del Código de Trabajo, sino más bien un beneficio o privilegio diverso, liberalmente otorgado por los Representantes Patronales del Instituto Costarricense de Electricidad, como tantos otros curiosos beneficios existentes.

            Lo anterior es así, debido a que como sabemos el auxilio de cesantía es una indemnización eventual o incierta, nunca un derecho o beneficio adquirido o que se vaya acumulando en forma cierta o absoluta con el devenir de la relación de empleo, en este caso pública. al contrario, sólo es procedente cuando en forma definitiva se demuestra que la terminación no sólo no obedece a la conducta del trabajador, sino que se desprende, ya sea de un actuar consciente del patrono o empleador (que destituyó por reorganización o por imponer una sanción injusta), o en su caso, termina la relación de trabajo por motivos ajenos a las dos partes, verbigracia la muerte del trabajador, la fuerza mayor, el caso fortuito, la insolvencia, concurso o quiebra o liquidación judicial o extrajudicial, incapacidad o muerte del patrono, etc. (vid. artículo 85 del Código de Trabajo). Tales son en conjunto algunas de las causas que en el plano subjetivo (voluntad del patrono), u objetivo (ajenas a las dos partes) pueden dar lugar a la procedencia jurídica de la indemnización, de manera que, usualmente, la renuncia que es una causal imputable al trabajador no genera derecho a indemnización por cesantía. En el caso que nos ocupa, de modo excepcional si genera un derecho, pero distinto a la cesantía del artículo 29 del Código de Trabajo, pues el trabajador tiene derecho a percibir "...un porcentaje de la cesantía que haya acumulado...". O sea que siguiendo las reglas contenidas en el artículo 29 del Código de Trabajo sobre cesantía, y según el tiempo servido, luego de los diez años de labores, ya se adquiere un derecho porcentual a una suma establecida proporcionalmente como si se tratase de la cesantía; pero adviértase que como la causa de la terminación, es la renuncia, no es una suma indemnizatoria, sino un beneficio de carácter especial y distinto de la cesantía. Cabe señalar, que aun cuando en su forma de ser calculado sea igual a la cesantía, en su esencia es diverso, pues es un derecho que se adquiere y se va incrementando paulatinamente con el paso de los años, y a la hora de la terminación por renuncia "...acogiéndose al retiro voluntario...", no puede negársele al servidor en modo alguno, sea, que no es percibido con carácter indemnizatorio, sino que es percibido por ser un derecho adquirido con el transcurso de la relación de empleo.

            Ahora bien -según se expuso- el artículo 579 del Código de Trabajo, en su inciso b) regula la indemnización contenida en el artículo 29, que para el caso que nos ocupa, es el auxilio de cesantía, que se da cuando la terminación de la relación de trabajo obedece a una causal imputable al patrono, o bien a ninguna de las partes, pero nunca cuando se refiere a una actuación del trabajador, en ese supuesto, debe el trabajador abstenerse de reingresar al servicio del Estado o de sus instituciones por un tiempo igual al representado por la suma percibida por auxilio de cesantía o devolver ese importe. En consecuencia, siendo que, como se dijo anteriormente, el beneficio contenido en el inciso 3º del numeral 37-3 del Estatuto de Personal del Instituto Costarricense de Electricidad es distinto (pues tiene como fundamento una renuncia, o sea un acto o comportamiento atribuible al trabajador, y por tanto, en buena tesis jurídica, incapaz de generar responsabilidad patronal indemnizatoria por cesantía), y debiéndose sólo a una cuestionable liberalidad por parte de los representantes patronales (que han consentido en retribuir un especial beneficio similar al auxilio de cesantía cuando se "retira voluntariamente" el trabajador por renuncia), es forzoso concluir que no es de aplicación en este caso el artículo 579 del Código de Trabajo, en tanto limita al servidor a abstenerse de laborar por un tiempo igual al representado por la suma percibida, o a reintegrar lo obtenido.

            Finalmente, ha de expresarse que por ser un derecho que se acumula con base en el tiempo servido, y que lo otorga el patrono al acaecer el retiro, no hay fraude en perjuicio del Estado, pues ha sido éste, a través de los representantes patronales del ICE, el que ha permitido la existencia de ese beneficio especial y desde todo punto de vista diverso del auxilio de cesantía, diverso o distinto, pues -según se expuso- la cesantía como indemnización por daños y perjuicios se prevé para terminaciones de la relación no atribuibles al trabajador y no para renuncias; además de que no es un derecho indiscutible como el beneficio del numeral 37-3 del Estatuto de Personal del ICE, sino una expectativa de derecho.

III CONCLUSION

            Con fundamento en lo expuesto, estima este Despacho que no resulta aplicable el numeral 579 inciso b), del Código de Trabajo en aquellos casos de servidores del Instituto Costarricense de Electricidad que se hayan acogido a lo establecido por el artículo 37 inciso 3º del Estatuto de Personal del Instituto indicado.

Lo saludan, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez                                                                                           Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO (SECCION II)                            ABOGADO

RVV-JJSC/macri.

pcm.