24 de marzo del 2023

PGR-OJ-033-2023

Señora

Cinthya Díaz Briceño

Jefe de Área, Comisiones Legislativas IV

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero al oficio AL-CES-23116-2023 de fecha 10 de marzo del 2023, por medio del cual se solicita criterio técnico jurídico a la Procuraduría General en relación con el texto base del proyecto “LEY DE CREACIÓN DEL CANTON DE TUCURRIQUE, CANTÓN IX DE LA PROVINCIA DE CARTAGO”, el cual se encuentra bajo el expediente legislativo N°23.116.

De previo a dar respuesta a la consulta planteada, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4° de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N°6825 de 27 de setiembre de 1982, y sus reformas), sólo los órganos de la Administración Pública por medio de sus jerarcas, pueden requerir el criterio técnico jurídico de la Procuraduría General de la República, condición que es ajena a la Asamblea Legislativa.      

No obstante, en un afán de colaboración con los señores Diputados, esta Procuraduría tramitará la consulta presentada, con la advertencia de que el criterio que se emite carece de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

Por otro lado, al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone.

I.-SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO EN NUESTRA CONSIDERACIÓN.

Formalmente el texto del proyecto de ley puesto en nuestro conocimiento se encuentra compuesto de 4 artículos y cinco normas transitorias. Con el texto propuesto se pretende crear el cantón IX de la provincia de Cartago, con el nombre de Tucurrique.

En la exposición de motivos se realiza un estudio histórico del cómo se fueron desarrollando los territorios del eventual cantón desde la Colonia hasta que se constituyó el Concejo Municipal de Distrito de Tucurrique en 1969. Se describen aspectos económicos, sociales, administrativos y de desarrollo humano a fin de justificar la creación del cantón como medio para el desarrollo de la zona en cuestión.

Así las cosas, en el artículo 1° se crea el cantón IX de la provincia de Cartago, denominado como Tucurrique; en el numeral 2 se disponen los distritos (Tucurrique, Las Vueltas y Sabanillas) y la cabecera del cantón; en el artículo 3 se señalan los límites, y en el artículo 4 el traslado de los fondos por parte de la Municipalidad de Jiménez.

II.-SOBRE EL FONDO DE LA PROPUESTA LEGAL.

Es importante comenzar señalando que el artículo 168 de la Constitución Política dispone el ordenamiento territorial de la república, disponiendo lo siguiente:

“Artículo 168.- Para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La Ley podrá establecer distribuciones especiales”.

Por su parte, la Ley N° 4366 de 19 de agosto de 1969, Ley sobre División Territorial Administrativa, indica, en relación con la creación de distritos, lo siguiente:

"Artículo 14. - Los cantones se dividen en distritos.

(…)
Los interesados en solicitar la creación de nuevos distritos, demostrarán que el territorio del distrito en proyecto, tiene una población mínima del diez por ciento de la población total del respectivo cantón y que el distrito o distritos que se desean desmembrar, también conservarán ese mismo porcentaje de población siempre que no sea menor de dos mil habitantes.

El Poder Ejecutivo declarará, por acuerdo, la creación de los distritos, indicando su cabecera, los poblados que los forman y sus límites detallados. Esos límites deberán seguir accidentes naturales del terreno, preferentemente, ríos, quebradas, caminos, divisorias de aguas, etc."

"Artículo 15. - Aunque el factor población, sea básico para la creación de provincias, cantones y distritos, la Comisión Nacional de División Administrativa podrá considerar otros factores de tipo geográfico, económico y sociológico, para la formación de la división territorial…”

Ahora bien, tal y como se ha sostenido esta Procuraduría (véase por ejemplo OJ-058-2007 de 27 de junio de 2007), el artículo 168 de la Constitución Política dispone que la creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total de sus miembros, lo cual impone la votación calificada en este tipo de iniciativas.

No podemos pasar por alto que la Ley sobre División Territorial Administrativa, dispone una serie de requisitos para poder válidamente constituir un nuevo cantón, mismos que deberán de ser de observancia obligatoria para quienes propongan la creación de un nuevo cantón. La Sala Constitucional, sobre la posibilidad constitucional y legal de la creación de un nuevo cantón, ha señalado:

“V.- LEY SOBRE DIVISIÓN TERRITORIAL ADMINISTRATIVA (No. 4366 de 19 de agosto de 1969). - Es esta ley, precisamente, la que ha emitido el Poder Legislativo para regular la creación de los nuevos cantones. Es necesario señalar que al fijar la Constitución Política en el párrafo final del artículo 168, que se requiere el voto afirmativo de por lo menos dos tercios de la totalidad de los miembros de la Asamblea Legislativa para la creación de un cantón, da una clara idea de la importancia que el constituyente originario le ha dado a la integridad territorial y a toda la materia relacionada con la subdivisión territorial de las Provincias. A juicio de la Sala, el principio general de Derecho que establece que las normas jurídicas obligan incluso a la autoridad que las ha dictado y, dentro de su competencia, a su superior, implica que la ley que disciplina el funcionamiento de la Asamblea Legislativa para el ejercicio de una competencia también constitucional, la vincula en los casos concretos en ó haya de ejercerla, lo cual no es más que aplicación del principio general de la inderogabilidad singular de la norma para el caso concreto; principio general de rango constitucional, como que es aplicable a la totalidad del ordenamiento jurídico, como derivación y a la vez condición del Estado de Derecho en su integridad. Todo lo cual significa, en relación con el presente asunto, que para la creación de un nuevo ente territorial municipal la Asamblea Legislativa debe observar la ley que ha dictado con tal propósito, desde luego, sin perjuicio de su potestad de derogarla o reformarla previamente a su ejercicio.

VI ).- LEY SOBRE DIVISIÓN TERRITORIAL ADMINISTRATIVA BIS.- Dicho lo anterior, a juicio de la Sala no se puede crear un nuevo cantón, sin cumplir el procedimiento administrativo contenido en el Ley No. 4366, amén de que del examen del expediente se desprenden serios incumplimientos formales, que conducen todos a que la competencia constitucional de la Asamblea Legislativa sea sustituida por organismos y dependencias públicas o viciada por omisión de requisitos esenciales, lo tramitado resulta en violación del procedimiento legislativo y en consecuencia, contrario a la misma Constitución Política. En los Considerandos siguientes, se detallan esos incumplimientos.” (Voto No. 2009-1995 de las 10 horas 30 minutos de 21 de abril de 1995).

Así las cosas, un aspecto de suma importancia a considerar dentro de la presente iniciativa es lo relativo a lo dispuesto en el artículo 9° de la Ley sobre División Territorial Administrativa, el cual indica que no se erigirá en cantón ningún territorio que no cuente al menos con el uno por ciento de la población total del país, ni se desmembrará cantón alguno de los existentes, si hecha la desmembración no queda al menos una población mínima del porcentaje expresado.

Nótese que la norma señala que -excepcionalmente-, podría crearse un cantón nuevo, cuando se trate de lugares muy apartados y de difícil comunicación con sus centros administrativos (cantón de Jiménez), siempre que la Comisión Nacional de División Territorial lo recomiende, previo los estudios del caso. En ese sentido el artículo 13 de la Ley sobre División Territorial Administrativa, establece que los interesados en la creación de un nuevo cantón deben presentar a la Asamblea Legislativa prueba de que el territorio que ha de constituirse se ajusta a lo que indica el artículo 9º y que el resto del cantón por desmembrar, reúne también esas condiciones, y exige, además, la indicación precisa del perímetro del cantón y la presentación del mapa respectivo.

            Por otra parte, el artículo 10 de la ley sobre División Territorial Administrativa señala que al crearse un nuevo cantón deberá determinarse “con toda minuciosidad en la misma ley de creación los límites que habrán de separarlo de los cantones confinantes”, con lo cual no queda duda que no solo se debe pormenorizar los límites del cantón a crear, si no que esta pormenorización debe estar incluida en la ley de creación del cantón.

En el caso de la propuesta legal, el artículo 4 de texto únicamente define los cantones colindantes de acuerdo con los puntos cardinales, dejando la facultad al Instituto Geográfico Nacional para que interprete los límites antes señalados y se declare oficial el mapa que el mismo establezca.

            Tal remisión legal al Instituto Geográfico Nacional podría considerarse como ilegal, puesto que tal y como se señaló anteriormente, la ley de creación de un nuevo cantón -necesariamente- debe contener los límites del mismo minuciosamente establecidos por el legislador en una norma legal que crea el cantón, ya que expresamente así lo dispone la normativa aplicable.

Por último, desde el punto de vista de la técnica legislativa, es conveniente que, dentro del articulado del proyecto de ley, se incluya una reforma al artículo 8 de la ley N° 4366 del 19 de agosto del 1969, a fin de que incluya al cantón creado (Tucurrique) dentro del listado de cantones de la provincia de Cartago.

III.-CONCLUSIÓN.

Con fundamento en lo expuesto, y conforme a lo señalado respecto de los requisitos contenido en la ley N° 4366 del 19 de agosto del 1969, a juicio de la Procuraduría General de la República, el proyecto de Ley sometido a nuestra consideración presenta problemas de legalidad, por lo que se recomienda apegar el proyecto de ley a lo dispuesto en la normativa citada. Salvo lo anterior, es resorte exclusivo de los señores Diputados aprobar o no el proyecto denominado “Ley de Creación del cantón Tucurrique, Cantón IX de la provincia de Cartago” el cual se tramita el expediente legislativo N°23.116

Atentamente;

Esteban Alvarado Quesada

Procurador

EAQ/SPM