07 de febrero del 2023

PGR-OJ-009-2023

 

Señora

Yahaira Orozco Calderón

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

  Con la aprobación de la Procuradora General Adjunta de la República, damos respuesta al oficio N.º AL-CE21612-0015-2023 de fecha 11 de enero de 2023.

 

En el oficio N.º AL-CE21612-0015-2023 se nos comunica que la Comisión Especial de la Asamblea Legislativa acordó someter a consulta ante la Procuraduría General de la República el proyecto de ley tramitado bajo expediente legislativo N.º 21.612 denominado “Reforma constitucional para la elección y reelección de magistrados propietarios y suplentes de la Corte Suprema de Justicia de la República de Costa Rica”.

 

En razón del objeto de consulta, se considera oportuno abordar: A) El período de nombramiento de los magistrados y la reelección automática como garantía de la independencia del Poder Judicial, y B) El proyecto de ley eliminaría la reelección automática de los magistrados.

 

 

A.                EL PERÍODO DE NOMBRAMIENTO DE LOS MAGISTRADOS Y LA REELECCIÓN AUTOMÁTICA COMO GARANTÍA DE LA INDEPENDENCIA DEL PODER JUDICIAL.

 

La Constitución Política ha establecido el nombramiento por 8 años de los magistrados y su reelección automática como una garantía de independencia judicial.

 

En la Asamblea Constituyente se discutió ampliamente sobre la duración de la magistratura y particularmente se debatió, con profundidad, el instituto de su reelección automática.

 

Bajo la Constitución de 1871, los magistrados eran nombrados por un plazo de 4 años y existía la posibilidad de su reelección sucesiva e indefinida. La relección debía ser votada favorablemente por la Asamblea Legislativa, como disponía el artículo 130 de la Constitución Política de 1871.

 

El sistema previsto en el artículo 130 de la Constitución de 1871 fue calificado de inconveniente por haber dado notorios malos resultados. La brevedad del plazo de la magistratura más el hecho de que la reelección del magistrado debía someterse, de forma periódica, a la Asamblea Legislativa, había minado la independencia de los magistrados y por tanto del Poder Judicial. Su reelección y continuidad dependía de los avatares políticos coyunturales. La posibilidad de la reelección quedaba sometida al favor político, lo cual iba en perjuicio de su independencia para resolver los asuntos sometidos a su conocimiento (Véase la intervención del diputado constituyente Ortiz en la sesión N.º 141 de 31 de agosto de 1949).

 

Un sistema, como aquel previsto en la Constitución de 1871, que hacía depender la reelección de los magistrados, del criterio político de los diputados, falseaba la independencia del Poder Judicial (Ver carta del entonces Presidente de la Corte Suprema de Justicia, Gerardo Guzmán Quirós, leída en la sesión N.° 141 de 31 de agosto de 1949)

 

Durante las discusiones de la Asamblea Constituyente se buscó una nueva fórmula para la duración del cargo de magistrado que procurara el ideal de la independencia del Poder Judicial. La propuesta de la denominada Fracción Socialdemócrata no encontró acogida en la mayoría de la Asamblea Constituyente. La Fracción Socialdemócrata abogó por consagrar la inamovilidad de los magistrados. Una inamovilidad relativa condicionada a que las actuaciones del magistrado no implicaran una falta grave. Siguiendo la línea argumentativa del diputado constituyente Baudrit  - defensor original del régimen de inamovilidad- se debía prever la posibilidad de sancionar a los Magistrados que no incumplieran con sus deberes y obligaciones. (Ver intervención del diputado constituyente Baudrit en las sesiones N.° 141 de 31 de agosto de 1949 y N.° 142 de 1 de setiembre de 1949)

 

La Asamblea Constituyente se inclinó, más bien, por una fórmula conciliatoria, que garantizara la independencia del Poder Judicial y de los magistrados, sin necesidad de acudir a la solución extrema de la inamovilidad judicial.

 

La Asamblea Constituyente vio en la magistratura una de las formas más excelentes en que se coronaba la larga carrera de un abogado sirviendo a la justicia, por tanto, buscó una fórmula conciliatoria o intermedia que garantizara la continuidad de aquellos juristas elegidos como magistrados y que asegurara así su independencia. Esta fórmula debía facilitar a los altos jueces desarrollar su carrera judicial en la magistratura sin convertirlos, sin embargo, en vitalicios. (Ver intervención del diputado constituyente Arroyo en la sesión N.° 141 de 31 de agosto de 1949)

 

En el debate constituyente, sin embargo, se enfatizó también la necesidad de que la fórmula conciliatoria a consagrar en la Constitución permitiera, pese a garantizar la continuidad de los magistrados, la renovación eventual de la Corte Suprema de Justicia dando oportunidad a los funcionarios judiciales que se hayan destacado en un tribunal o juzgado, prestando eficientes servicios, para que en un momento dado puedan ser ascendidos a la magistratura. Igual oportunidad tendrá abogados destacados por su carrera forense. El diputado constituyente Arroyo argumentó que dicha renovación no es dable, con facilidad, en un sistema que consagre la inamovilidad de los magistrados. (Ver intervención del diputado constituyente Arroyo en la sesión N.° 142 de 1 de setiembre de 1949)

 

El artículo 158 constitucional, en su versión original, y aprobada en 1949, estableció que los magistrados fueran nombrados por 8 años y que fueran reelegidos automáticamente salvo que la Asamblea Legislativa dispusiere expresamente su no reelección, mediante votación calificada de por lo menos dos tercios del total de sus miembros. Esta es la fórmula conciliatoria, versión original, adoptada por la Asamblea Constituyente de 1949.

 

La reelección automática protege la independencia judicial. En la sesión de la Asamblea Constituyente N.º 142 de 1 de setiembre de 1949, el diputado constituyente Arroyo, proponente de la respectiva moción, argumentó que un plazo de nombramiento por 8 años y la reelección automática aseguraría la independencia absoluta del Poder Judicial, pues el requisito de los dos tercios que se exige para que un magistrado no sea confirmado en su cargo por otro período de ocho años, es una verdadera garantía. La intención del diputado constituyente fue alejar la política partidaria del nombramiento y la reelección de los magistrados. La tesis del constituyente Arroyo fue apoyada por los también diputados constituyentes Baudrit, Esquivel y Volio Sancho.

 

La duración de 8 años en el cargo, fue concebida como una garantía más de continuidad. El plazo de nombramiento de 8 años, prorrogable por las eventuales reelecciones automáticas sucesivas, asegura una continuidad y duración del cargo del magistrado que le habilita para desarrollar su carrera judicial – corona de su profesión forense – con independencia de criterio. (Ver intervención del diputado constituyente Fournier en el acta N.° 143 del 2 de setiembre de 1949)

 

 

La jurisprudencia constitucional ha explicado la forma en que funciona el instituto de la reelección automática de los magistrados y su relevancia para la protección de la independencia judicial.

 

En el voto N.º 2621-1995 de las 15:33 horas de 23 de mayo de 1995, la Sala Constitucional indicó que, al cumplirse el período de cada Magistrado, su reelección se produce automáticamente, de pleno derecho, por virtud de la propia Constitución, no de la voluntad legislativa. La competencia legislativa en la materia está circunscrita, a decidir la “no reelección”. Para esto, se necesita una mayoría no calificada. Si al vencer el período de nombramiento de un particular magistrado, la Asamblea no ha resuelto la no reelección, el Magistrado queda reelecto, lo mismo que si, al resolver expresamente, la tesis de la “no reelección” no alcanza la mayoría calificada.

 

En el voto N.º 13419-2004 de las 14:04 horas del 26 de noviembre de 2004, el Tribunal Constitucional indicó que la Constitución dispone la “reelección” automática de los Magistrados, sin necesidad de que el Plenario de la Asamblea Legislativa la tenga que estar votando. Salvo, como lo indica la norma constitucional, que alguno o algunos de los Diputados considere improcedente la “reelección” en cuyo caso debe presentar la moción correspondiente y alcanzar las dos terceras partes –38 votos-  (Ver también voto N.º 13425-2004 de las 14:10 horas del 26 de noviembre de 2004).

 

En el voto de la Sala Constitucional N.º 6247-2013 de las 14:15 horas del 9 de mayo de 2013, en relación con la reelección de los magistrados, se advirtió:

 

“En otras palabras, la definición constitucional respecto de la reelección de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, implica que la reelección opera de manera automática si al vencimiento del período por el cual fue electo, el Plenario no encuentra razones ni votos para obtener la mayoría calificada para su no reelección, de manera que ante esa situación, se entiende la reelección automática tal como lo considera la Constitución Política y fue el espíritu del Constituyente originario, según se aprecia en las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente en los términos dichos.”

 

 

El período de nombramiento de 8 años y la reelección automática habilitan que un magistrado pueda permanecer ejerciendo sus altas funciones de una forma independiente y protegida de las injerencias políticas, sea del Poder Legislativo como del Poder Ejecutivo.

 

La reelección automática favorece la continuidad del magistrado y otorga, sin embargo, una competencia negativa de la Asamblea Legislativa. Esta puede impedir la reelección de un magistrado y por tanto removerlo de la Corte Suprema de Justicia, si una mayoría calificada de diputados vota por la no reelección antes de vencido el plazo de nombramiento del magistrado. Este mecanismo evita los peligros que tendría una inamovilidad absoluta. (Ver intervención del diputado constituyente Arias Bonilla en la sesión N.° 141 de 31 de agosto de 1949)

 

La competencia negativa que tiene la Asamblea Legislativa que le habilita para impedir la reelección automática de un magistrado, no debe confundirse con el régimen disciplinario de los magistrados. Los magistrados tienen el derecho a permanecer en sus cargos mientras su conducta sea proba y puede ser destituidos, antes de que venza el plazo de su nombramiento, si han incurrido en falta grave.

 

El artículo 165 constitucional establece las bases del régimen disciplinario de los magistrados. La norma constitucional ha encargado al legislador ordinario con la tarea de desarrollar el régimen disciplinario de los magistrados, incluyendo las causales bajo las cuales puede ser destituido antes de cumplirse el plazo de su nombramiento. Este tema fue examinado en la sentencia constitucional N.° 883-2014 de las 9:20 horas del 24 de enero de 2014.

 

Existía en el seno de la Constituyente una clara consciencia de garantizar la presencia y permanencia en el cargo de personas que contribuyeran a mantener la dignidad de este, la de los servicios que ofrece la Administración de Justicia, y la de la persona usuaria. La intención de incorporar en el texto constitucional causales de remoción, cese o destitución del Magistrado (a), antes de cumplirse el plazo de nombramiento, fue descartada por razones metodológicas: las normas constitucionales poseen una mayor abstracción o generalidad que las que corresponde a algunas disposiciones más particularizadas. Las normas que sobre la materia contenía el Proyecto, se calificaron como impropias de residenciarse en la Carta Magna, debiendo estar en la ley, por tratarse de temas reglamentarios. Para resolver el punto, el Constituyente optó por establecer que en lo no previsto en la Constitución “la ley señalará la jurisdicción, el número y la duración de los tribunales, así como sus atribuciones, los principios a los cuales deben ajustar sus actos y la manera de exigirles responsabilidad” (artículo 166. El subrayado no está en el original). Esta cláusula abierta constituye la base para que el legislador ordinario desarrollara el régimen. De modo que cuando, por ejemplo, la Ley Orgánica del Poder Judicial, señala la forma de exigir responsabilidad a un Magistrado (a), lo que hace es desarrollar el mandato constitucional. Es, de alguna forma, una norma análoga a la prevista en el artículo 192 que sirvió de inspiración.

 

La reforma parcial a la Constitución aprobada por Ley N.º 8365 del 15 de julio de 2003 reforzó la independencia judicial. Esta reforma modificó el artículo 158 para establecer que los magistrados deben ser elegidos por mayoría calificada de dos terceras partes de la totalidad de los diputados integrantes de la Asamblea Legislativa.  El requisito constitucional de una mayoría calificada asegura que cada magistrado sea electo a través de la formación de un amplio consenso legislativo. La misma reforma, estableció que, en el ejercicio de sus funciones, los magistrados deben actuar con eficiencia.

 

El proyecto de ley N.º 21.612 supone un cambio fundamental en relación con la reelección automática de los magistrados y su duración en el cargo.

 

 

B.                LA ELIMINACIÓN DE LA REELECCIÓN AUTOMÁTICA DE LOS MAGISTRADOS MINA LA INDEPENDENCIA JUDICIAL.

 

El proyecto de ley N.º 21.612 modificaría sustancialmente el régimen constitucional en relación con la reelección de los magistrados y su duración en el cargo. La iniciativa de Ley reformaría el artículo 158 para, de un lado, establecer que correspondería a la Asamblea Legislativa decidir sobre la relección de los magistrados y del otro extremo, prescribir que los magistrados solamente podrían reelegirse una única vez.

 

De acuerdo con la propuesta de Ley, la reelección de los magistrados dependería de la voluntad legislativa. El proyecto le otorgaría a la Asamblea Legislativa la competencia para decidir la reelección de los magistrados. Se necesitaría una mayoría calificada para su reelección.

 

El proyecto de Ley N.° 21.612 revertiría el diseño constitucional originario, sometiendo la reelección de los magistrados a una decisión de una mayoría legislativa coyuntural.

 

La iniciativa que se tramita en la propuesta legislativa N.º 21.612 va a contrapelo de los propósitos del Constituyente originario no solo en la letra, también en el espíritu. Mina el ideal de la independencia judicial que inspiró a la Constituyente originaria.

 

El Constituyente, en orden a fortalecer la independencia judicial, consideró necesario privar a la Asamblea Legislativa de la competencia para decidir la reelección de los magistrados, reservándole exclusivamente una atribución negativa para decidir sobre su no reelección en caso de que una mayoría calificada, un consenso significativo, llegue a considerar que existe motivo grave que justifica no reelegir al magistrado o magistrada.

 

La reforma planteada, por el contrario, supeditaría la reelección de los magistrados y magistradas a la voluntad legislativa. La reelección quedaría condicionada a que se reúna una mayoría calificada para tal efecto. Una mayoría inferior a la calificada, conduciría a la no reelección del magistrado.

 

La reforma propuesta implicaría, por consiguiente, que, a efectos de su reelección, el magistrado habría de contar con el beneplácito de una mayoría coyuntural de la Asamblea Legislativa, lo cual socavaría su independencia como alto juez. Indudablemente, con el sistema planteado por la reforma, el magistrado o magistrada que se plantee la posibilidad de postularse para una reelección, estará obligado a considerar, de antemano, que sus resoluciones y votos, además de otras decisiones que incidan directamente sobre la judicatura, podrían ser sometidos, eventualmente a un escrutinio por parte de los diputados integrantes de un cuatrienio específico. Esto como un criterio para efectos de decidir sobre su reelección.

 

Así, la reforma planteada podría eventualmente conducir a una situación en la que la reelección de un magistrado o magistrada, dependería de si una mayoría coyuntural de la Asamblea Legislativa censura o aplaude sus decisiones o votos.

 

La reforma planteada, asimismo, permitiría a una minoría legislativa, conformada por un poco más que una tercera parte de los diputados, inconforme con las decisiones o con la persona de un magistrado, bloquear fácilmente su reelección. La reforma podría desembocar, en efecto, en otra situación en la que un magistrado no sea reelecto por un interés de una minoría de un poco más de la tercera parte de los diputados de provocar una vacancia para intentar elegir a otro profesional de su preferencia, ya sea por un desacuerdo con las decisiones o con el mero propósito de tratar de reorientar la línea jurisprudencial de una de las salas que integran la Corte Suprema Judicial o de modificar las decisiones del gobierno judicial. Todo esto minaría la independencia judicial.

 

Al quedar eventualmente la reelección de los magistrados condicionada a la consecución de una mayoría legislativa, la propuesta de Ley también crearía un incentivo más para el cabildeo judicial con los diputados. Ya en el Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la independencia de los magistrados y abogados para Costa Rica, Informe de 12 de julio de 2019, se advirtió la práctica del cabildeo entre los candidatos a magistrado. Práctica que no está regulada, y por tanto carece de las necesarias garantías de transparencia, y que lleva usualmente a reuniones privadas con diputados para abogar por una candidatura, lo cual opaca dichos procedimientos de nombramientos.

 

La supeditación de la reelección a una decisión mayoritaria de la Asamblea Legislativa crearía un incentivo más al cabildeo judicial, motivando a los magistrados y magistradas a contactar y reunirse, privadamente, con diputados en busca de su reelección; lo cual opaca el procedimiento y mina la independencia judicial, pues eventualmente pueden existir presiones sobre la forma de decidir determinados asuntos pendientes de conocimiento en las salas de la Corte Suprema de Justicia.

 

 

El proyecto busca además limitar la posibilidad de la reelección de los magistrados a una única vez. El Constituyente originario no creó magistraturas vitalicias. Es válido que el Constituyente derivado limite el número de reelecciones, pero una limitación tan severa, como la propuesta por el actual proyecto de Ley, afectaría la continuidad y permanencia de los magistrados, condición necesaria para su independencia.

 

La permanencia y continuidad del cargo del magistrado es un ideal constituyente de antiguo cuño. En la tradición de los ”Federalist Papers”, Hamilton sostuvo que la permanencia en el cargo de la magistratura garantiza que no exista un sentido de dependencia respecto de quienes efectuaron esos nombramientos. Esto coadyuva a una administración de las leyes firme, recta e imparcial (Federalist Paper N.º 78).

 

La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha adoptado el principio de permanencia y continuidad de los jueces y magistrados en sus cargos como un elemento de la independencia judicial. En la sentencia dictada en el caso Reverón Trujillo vs. Venezuela de 30 de junio de 2009, la Corte advirtió que la permanencia en el cargo del magistrado es una garantía contra presiones externas, ya que si los jueces y magistrados no tienen la seguridad de permanencia serán vulnerables a presiones de diferentes sectores, principalmente de quienes tienen la facultad de decidir sobre destituciones o ascensos en el Poder Judicial (Ver parágrafo 117 de la sentencia CIDH de 30 de junio de 2009).

 

Si los magistrados no tienen la seguridad de permanencia también los hace vulnerable frente a presiones de personas o poderes que pudieran decidir sobre su futuro profesional después de concluida la magistratura.

 

El sistema vigente, creado por la fórmula conciliatoria de la Constitución de 1949, garantiza la continuidad y permanencia en el cargo del magistrado o magistrada. Esto mediante la reelección automática sucesiva. El actual artículo 158 blinda el ejercicio de la magistratura de cara a las presiones que pudieran venir de las mayorías calificadas que los nombraron como de otras mayorías legislativas subsecuentes inconformes con sus decisiones. También blinda la magistratura de otras presiones externas independientemente de su origen.

 

Limitar la reelección del cargo de magistrado a una única vez, deteriora el blindaje que protege al magistrado de presiones externas y por consecuencia, afecta negativamente la independencia judicial.

 

          No es que el Constituyente originario haya consagrado la inamovilidad. El ideal de la independencia judicial, que favorece la continuidad y la permanencia de los magistrados y magistradas, es compatible con una eventual limitación del número de veces en que un magistrado pueda reelegirse. Por demás, este tipo de limitaciones puede constituir un incentivo institucional para la renovación de las salas de la Corte Suprema de Justicia.

 

          Sin embargo, para proteger la independencia judicial, debe procurarse que las  limitaciones que eventualmente se impongan  a la reelección de los magistrados no sean tales que impidan que éstos puedan desarrollar su carrera judicial en la magistratura.   Por ejemplo, una reforma constitucional que limite la permanencia del magistrado a dos reelecciones sucesivas, garantizaría que el alto juez pueda permanecer 24 años seguidos en el cargo. Esto sería compatible con la posibilidad de un alto juez de desarrollar su carrera judicial en la magistratura y por tanto también con la independencia judicial.

 

          Sin embargo, limitar las posibilidades de reelección de los magistrados a una sola ocasión, sí podría afectar su independencia pues impediría al juez desarrollar su carrera judicial en la magistratura, exponiéndolo y haciéndolo vulnerable frente a presiones de personas o poderes que pudieran decidir sobre su futuro profesional después de concluida la magistratura.

 

En definitiva, la eliminación de la reelección automática y la limitación a una sola vez la reelección de los magistrados, previstas en la iniciativa de ley N.º 21.612, va a contrapelo del ideal constitucional que busca asegurar la independencia judicial y afectaría el funcionamiento del Poder Judicial de forma sustancial.

 

Finalmente, el proyecto de ley carece de una norma transitoria que, eventualmente, regule la forma en que se aplicará a los actuales magistrados y magistradas que integran la Corte Suprema de Justicia. El proyecto afectaría, dado el caso, la forma de la reelección y la duración en sus cargos. Sin embargo, la iniciativa carece de una disposición transitoria que regule su aplicación a los actuales magistrados. Esto crearía una distorsión grave en el funcionamiento del Poder Judicial y constituiría una severa inseguridad jurídica. La ausencia de esta norma transitoria es un defecto de técnica legislativa que aqueja al proyecto de Ley.

 

 

C.                CONCLUSIÓN.

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta formulada respecto del proyecto de ley N.º 21.612.

 

Cordialmente,

 

 

 

 

Jorge Andrés Oviedo Álvarez

                                                         Procurador Director

 

 

JAOA/RRS/bba

(Código 156-2023)