C-135-94

19 de agosto de 1994

Señor

Lic. Harry Muñoz Alpízar

Secretario General

Consejo de Gobierno

S. D.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato referirnos a su atento oficio Nº SGCG-0324- 94 del 1º de los corrientes, mediante el cual requiere el dictamen de esta Procuraduría a que se refiere el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, a efectos de que el Consejo de Gobierno eventualmente declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de "varios actos administrativos que contienen exoneraciones, siendo Almacén La Granja, S.A. la empresa importadora". Agrega la citada comunicación que tal petición se formula en acato de lo dispuesto por el Consejo de Gobierno en su sesión ordinaria Nº 14, celebrada el 1º de agosto de 1994.

   En relación con dicha solicitud, nos permitimos manifestarle lo siguiente:

I. NATURALEZA DEL PROCEDIMIENTO QUE SE TRAMITA ANTE EL CONSEJO DE GOBIERNO BAJO EL EXPEDIENTE Nº 19-94:

   De conformidad con las piezas documentales que acompañan al oficio del Lic. xxx, en el expediente Nº 19-94 del Consejo de Gobierno se tramita un procedimiento administrativo ordinario en el que figura como parte la compañía "Almacén La Granja S.A.". Según consta en su folio Nº 36, mediante artículo 2º de la sesión Nº 195 de ese órgano constitucional, celebrada el 22 de febrero de 1994, se acordó:

"Conocimiento de solicitud de declaratoria de nulidad absoluta de resoluciones del Ministerio de Hacienda, en relación a exoneración otorgada al Almacén La Granja S.A. El Consejo de Gobierno acuerda:

a) Tener por recibida la solicitud del señor José R. Brenes Vega, en su condición de Viceministro de Hacienda, a efecto de que se inicie el procedimiento ordinario para que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de las notas de exoneración número 5182 del 10 de febrero de 1992; 26577 del 30 de setiembre de 1991 y 30754 del 8 de octubre de 1992, gestionadas mediante pólizas de desalmacenaje números 27748 de 6 de julio de 1992, 27409 de 3 de julio de 1992 y 28189 del 8 de julio de 1992, siendo la empresa Almacén la Granja S.A., la importadora. b) Que se inicie el procedimiento ordinario que establece el artículo trescientos ocho de la Ley General de la Administración Pública, designando para ello, como órgano director del mismo, al señor Secretario General del Consejo de Gobierno".

   A las ocho horas del 5 de marzo de 1994, el órgano director procedió a la apertura del procedimiento (folio Nº 37); y a las catorce y treinta horas del 20 de junio de 1994 dispuso citar a la empresa "Almacén La Granja S.A.", a fin de que "comparezca por medio de su representante legal, a una audiencia oral y privada ante La Administración. Esta se celebrará el día jueves catorce de julio de mil novecientos noventa y cuatro, a las catorce horas, en la SECRETARIA GENERAL DEL CONSEJO DE GOBIERNO, en la CASA PRESIDENCIAL ..." (folio Nº 50).  Luego de celebrada dicha audiencia (véase el acta respectiva, que corre a los folios Nº 66 y siguientes), se señaló las nueve horas del 28 de julio de 1994 para recibir la prueba testimonial ofrecida por los personeros de "Almacén La Granja S.A." (folios Nº 72 a 74), la cual fue efectivamente evacuada en dicha fecha (véase el acta que aparece en folios Nº 79 a 82).

   Viene de lo expuesto que el objeto del procedimiento que analizamos, es determinar la posible existencia de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta en los actos administrativos, expresados en las indicadas notas de exoneración, que dispusieron ese beneficio tributario. De conformidad con lo preceptuado en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando la nulidad de actos creadores de derechos subjetivos sea de tal magnitud, puede la Administración declararla por sí misma --sin necesidad de recurrir al proceso de lesividad--. Sin embargo, tal potestad se encuentra sometida a un control preventivo de legalidad, consistente en el necesario dictamen favorable de la Procuraduría General de la República, como condición de validez del acto final del respectivo procedimiento administrativo (*). La petición del Consejo de Gobierno que ahora atendemos, responde a esta última exigencia del régimen de nulidades del ordenamiento jurídico administrativo.

   Ahora bien, confrontados los datos contenidos en las actuaciones reseñadas del Consejo de Gobierno con la documentación aportada en su momento por el Ministerio de Hacienda, que aparece en un legajo separado, se desprende que dicha información presenta incorrecciones tanto en la identificación de las notas de exoneración y las correspondientes pólizas de desalmacenaje, como de las empresas importadoras que resultaron beneficiadas con las exenciones fiscales que se pretende anular. Conviene tomar desde ahora en cuenta que los datos correctos son los siguientes:

a) La nota de exoneración Nº 5182, del 19 de febrero de 1992, que se acuerda en beneficio de "Sociedad Autotransportes Cartago S.A." (S.A.C.S.A.), corresponde a la póliza de desalmacenaje N.º 27748 del 6 de julio de 1992. En esta última figura como importadora la empresa S.A.C.S.A. (ver folios Nº 5, 26, 32, 37, 38, 40, 42, 190 y 191 del legajo indicado).

b) La nota de exoneración Nº 26577, del 3 de setiembre de 1991, que beneficia a "Auto Transportes San José San Carlos S.A.", corresponde a la póliza de desalmacenaje N.º 27409 del 3 de julio de 1992. En esta última aparece como importadora la citada compañía (consúltense folios Nº 194 a 196).

c) Nota de exoneración Nº 30754, del 8 de octubre de 1991, que se acuerda en beneficio de "Transportes Unidos Alajuelenses S.A." (T.U.A.S.A.), corresponde a la póliza de desalmacenaje N.º 28189 del 8 de julio de 1992. En esta última figura como importadora la empresa T.U.A.S.A. (ver folios Nº 90, 92, 98, 99, 106, 185, 186 y 187).

II. VICIOS DE ESE PROCEDIMIENTO Y LA CONSECUENTE NULIDAD DE LO ACTUADO:

   Como se colige de lo anteriormente expuesto, en el procedimiento que se desarrolla ante el Consejo de Gobierno, sólo se ha tenido como parte a la compañía "Almacén La Granja S.A.". Aunque dicha empresa tuvo alguna participación en la importación de las mercancías que fueran objeto de exoneración (esto último con fundamento en lo que disponía el artículo 48 de la Ley Nº 6963), lo cierto es que el sujeto pasivo de los tributos correspondientes lo eran las empresas de transporte público arriba citadas, que aparecen formalmente ante la Administración Tributaria como importadoras. De hecho, el beneficio fiscal fue solicitado por las mismas y a ellas finalmente concedido. Una eventual declaratoria de nulidad de los actos que les reconoció la exención tributaria, restituiría el vínculo obligacional en el que sólo tales empresas aparecerían como contribuyentes. Sea, es a S.A.C.S.A., "Auto Transportes San José San Carlos S.A." y T.U.A.S.A. a quienes depararía perjuicio una declaratoria de tal jaez.

   Es prudente recordar que, como corolario del principio del debido proceso, debe ser considerado como parte del procedimiento administrativo "todo el que tenga interés legítimo o un derecho subjetivo que pueda resultar directamente afectado, lesionado o satisfecho, en virtud del acto final ..." (artículo 275 de la Ley General de la Administración Pública).

   Al no habérseles tenido a dichas empresas como parte del procedimiento que nos ocupa --cuyo resultado es, según lo visto, una posible declaratoria de nulidad del acto administrativo que les reconociera la exoneración tributaria--, se ha omitido una formalidad esencial del mismo por tratarse de una circunstancia que indudablemente causa indefensión en perjuicio de las citadas empresas transportistas, como lógicas destinatarias del acto final de dicho procedimiento (artículo 223 iusibidem).

   En estas condiciones, el régimen procesal administrativo obliga a que el expediente se retrotraiga al momento en que el vicio fue cometido; lo cual, en la especie, significa la nulidad de todo el procedimiento, por cuanto dicho vicio se aprecia desde la resolución inicial del mismo (acuerdo adoptado en la sesión del Consejo de Gobierno del 22 de febrero de 1994, arriba transcrito).

III. CONCLUSION:

   No resulta procedente dar curso a la petición formulada por el Consejo de Gobierno, por cuanto en el procedimiento a que se hace referencia existen vicios que acarrean la nulidad de todo lo actuado hasta el momento.

   En consecuencia, deberá hacerse la correspondiente reposición, luego de declarada tal nulidad, como condición de admisibilidad de la petición de dictamen que en su momento se formule nuevamente ante esta Procuraduría.

-o0o-

   Del señor Secretario General del Consejo de Gobierno, atento se suscribe,

Dr. Luis Antonio Sobrado González

PROCURADOR ADJUNTO

LAS.e

Adj.: expediente administrativo

(*) Sobre este punto, en su oportunidad sosteníamos: "El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos. Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo --a tales efectos-- haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aun así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud". (dictamen C-080-94, del 17 de mayo de 1994).