25 de junio del 2021

C-181-2021

 

Señor

Freddy Garro Arias

Alcalde Municipal

Municipalidad de Parrita

 

Estimado señor

 

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio DAM-977-2019 del 13 de diciembre del 2019, reasignado el 6 de enero del 2021, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con el destino que deben dar las municipalidades a los recursos originados en el impuesto a la exportación de cajas y envases de banano. 

 

            I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

            Las interrogantes concretas sobre las cuales se requiere nuestro criterio son las siguientes:

 

            “1.- ¿Los ingresos de la Ley N° 7313, Redistribuye Impuesto Exportación Cajas o Envases de Banano, de 29 de setiembre de 1992 y sus reformas, solo pueden ser para mejoramiento de la infraestructura vial y servicios directos al ciudadano?

            2.- ¿De no ser negativa la respuesta a la consulta anterior, se puede decir que los ingresos de la Ley N° 7313, Redistribuye Impuesto Exportación Cajas o Envases de Banano, de 29 de setiembre de 1992 y sus reformas, se podrían considerar recursos libres, con las   limitantes que la misma ley establece?

            3.- ¿De ser positiva la respuesta a la consulta anterior, puede la Municipalidad disponer de ese ingreso de la Ley N° 7313, Redistribuye Impuesto Exportación Cajas o Envases de Banano, de 29 de setiembre de 1992 y sus reformas, para mejorar la estructura funcional de la municipalidad con la adquisición de materiales y recursos indispensables para la consecución del interés público?”

 

            A la consulta se adjuntó copia del oficio DAM-GJ-061-2019 del 11 de diciembre del 2019, mediante el cual el Departamento Legal de la Municipalidad de Parrita se pronunció sobre los temas en consulta.  Ese estudio arribó a las siguientes conclusiones: 

 

            “1.- Que el destino específico que indican las entidades administradoras y fiscalizadoras del impuesto del banano, (ser utilizado únicamente en obras de infraestructura vial y servicios directos) desapareció con la derogatoria de la ley la Ley N° 6660, Redistribuye Impuesto Exportación Cajas o Envases de Banano, de 19 de octubre de 1981, reformada mediante artículo 1, de la Ley N° 6775, Reforma Impuesto Exportación cajas o Envases de Banano, de 26 de julio de 1982.

            2.- Que con la entrada en vigencia de la Ley N° 7313, Redistribuye Impuesto Exportación Cajas o Envases de Banano, de 29 de setiembre de 1992, su aplicación no contempla ningún destino específico sobre los ingresos del tributo. Lo que significa, que no expresa cómo o en qué forma ha de distribuirse o invertirse esos recursos producto de la transferencia del tributo.

            3.- Que la utilización de los recursos derivados del impuesto de exportación de cajas o envases de banano, se realizará con base en los principios de racionalidad, proporcionalidad, eficacia y las buenas prácticas administrativas que un ente estatal debe aplicar en la utilización de los fondos públicos para el ejercicio de sus funciones. Lo que constituye una realidad es que las municipalidades productoras de banano carecen de recursos financieros sanos, y al ser el impuesto del banano un ingreso significativo y sostenible, la administración podría cubrir sus necesidades básicas, bajo las limitantes establecidas por la misma ley como lo contempló el legislador”.

 

            Seguidamente nos referiremos al tema en consulta, no sin antes advertir que nuestro pronunciamiento se emite en términos generales, con el fin de que el consultante tenga una guía para tomar las decisiones que correspondan. 

 

 

            II.- SOBRE LAS REGLAS LEGALES PARA EL USO DE LOS RECURSOS ORIGINADOS EN EL IMPUESTO A LA EXPORTACIÓN DE BANANO

 

            El impuesto a la exportación de cajas o envases de banano fue creado por medio de la ley n.° 5515 de 19 de abril de 1974.  Esa ley establece la obligación de pagar un dólar por cada caja o envase de banano de cuarenta libras netas que llegue a exportarse.  Dispone además que, en cajas de mayor o menor peso, el impuesto debe aplicarse proporcionalmente.

 

            En cuanto al destino del impuesto, la ley n.° 5515 mencionada solamente estableció que “Una parte del producto de este impuesto podrá destinarse al productor de banano…”, y que la proporción sería determinada por el Ministerio de Hacienda, con base en un dictamen del Banco Central de Costa Rica.

 

            Posteriormente, la ley n.° 5538 de 18 de junio de 1974 interpretó auténticamente el artículo 1° de la ley n.° 5515 mencionada a efecto de establecer con precisión que el impuesto recaía sobre la compañía exportadora, entendida como la persona física o jurídica que compre banano en Costa Rica por sí o mediante representante, apoderado o agente comercial, para venderlo en el extranjero, a nombre suyo o de productores o de terceros; o bien, la persona física o jurídica que venda la fruta producida en fincas de su propiedad directamente al exterior.  También aclaró esa ley que el productor es la persona física o jurídica que produzca banano y lo venda a intermediarios, nacionales o extranjeros, para su exportación, aunque el productor aparezca como exportador para efectos del conocimiento de embarque, póliza de exportación, facturas o cualquier otro documento, o que esté registrado en el Banco Central como exportador, en virtud de contratos de venta CIF o FOB.

 

            Luego, la ley n.° 6660 de 19 de octubre de 1981 dispuso que, de los recursos percibidos por el Estado por el impuesto a la exportación de cajas o envases de banano, cuarenta millones de colones serían girados a las municipalidades de las zonas productoras de banano del país.  El artículo 3 de esa ley estableció que los recursos trasladados a las municipalidades únicamente podrían ser empleados “…en la realización de obras de infraestructura, principalmente en el impulso de programas de desarrollo vial, y en la construcción y mejoramiento de obras públicas en general” y agregó que “En ningún caso, estos recursos podrán utilizarse para el aumento del personal administrativo de las corporaciones municipales, beneficiadas con esta distribución”.

 

            Después, por medio de la ley n.° 6775 de 3 de julio de 1982, se reformó el artículo 3 de la ley n.° 6660 con el objetivo de habilitar a las municipalidades para emplear hasta un cincuenta por ciento de los recursos percibidos por el impuesto citado para “reajustar los salarios de sus servidores, con base en los compromisos legales adquiridos”. Esa misma ley dispuso que el restante cincuenta por ciento y cualquier otro remanente que existiere después de efectuado el aumento salarial, únicamente podría ser em­pleado por las municipalidades en la realización de obras de infraestructura, principalmente para el impulso de programas de desarrollo vial, y en la cons­trucción y mejoramiento de obras públicas en general.  Además, indicó que “En ningún caso estos recursos podrán utilizarse para crear nuevas plazas” y que “La suma que se utilice para el aumento de salarios, durante el año 1982, será la que se siga incorporando a los futuros presupuestos de estas municipa­lidades, sin que pueda excederse de esta suma, con el propósito de que en los años siguientes se cuente con los recursos necesarios para atender la obligación del aumento salarial.”

 

            Posteriormente, la ley n.° 6861 de 7 de abril de 1983 interpretó auténticamente la ley n.° 6660 en el sentido de que la obligación de girar a las municipalidades beneficiarias la suma de cuarenta millones de colones aplica por todo el tiempo de vigencia de la ley n.° 5515 mencionada.

 

            Luego, la ley n.° 7313 del 29 de setiembre de 1992, denominada “Redistribuye Impuesto Exportación Cajas o Envases de Banano” estableció, en su artículo primero, que del impuesto creado mediante la ley n.° 5515 citada se destinarán ocho centavos de dólar por caja para ser entregado a las municipalidades de los cantones productores de la fruta.  Por su parte, el artículo 3 de esa ley dispuso que “Esas municipalidades no podrán destinar los ingresos percibidos a servicios personales. En el caso contrario, el Ministerio de Hacienda, previa resolución de la Contraloría General de la República, retendrá los recursos hasta que el ente Contralor le comunique que la respectiva municipalidad ha realizado las modificaciones presupuestarias pertinentes.”

 

            Por último, la ley n.° 8535 del 20 de julio del 2006, denominada “Reforma del artículo 3 de la Ley N° 7313, Redistribución del Impuesto Bananero establecido en la Ley N° 5515 de 19 de abril de 1974”, modificó el artículo 3 transcrito en el párrafo anterior.  El nuevo texto de esa norma −que es el que se encuentra vigente− dispone:

            "Artículo 3º- El Ministerio de Hacienda girará, mensualmente, el monto correspondiente a cada una de las municipalidades de los cantones en que se ha producido la fruta.

            Esas municipalidades no podrán destinar los ingresos percibidos a remuneraciones, ni a consultorías.

            De esta prohibición se exceptúa la transferencia del tributo, hasta por un veinte por ciento (20%), que las municipalidades realicen a las federaciones municipales ya constituidas o a las que lleguen a constituirse conforme a sus estatutos y demás convenios intermunicipales, y que tengan como propósito facilitar y posibilitar, en forma mancomunada, el cumplimiento de los fines que persiguen las municipalidades o su misma administración. En el caso contrario, el Ministerio de Hacienda, previa resolución de la Contraloría General de la República, retendrá los recursos hasta que el ente contralor le comunique que la respectiva municipalidad ha realizado las modificaciones presupuestarias pertinentes.

            (Así reformado mediante el artículo único de la Ley N° 8535 del 20 de julio del 2006).”

 

            El anterior recuento normativo evidencia que el legislador ha cambiado varias veces las reglas relativas al destino que deben otorgar las municipalidades a los recursos que reciben como producto del impuesto a la exportación de cajas o envases de banano.  La duda específica que se nos plantea es si actualmente el destino que le había dado a esos recursos la ley n.° 6660, reformada por la ley n.° 6775, se mantiene vigente, o si las restricciones que aplican ahora son solamente las contenidas en la ley n.° 7313, reformada por la n.° 8535.

 

            Al respecto, considera esta Procuraduría que si bien la ley n.° 7313 no derogó expresamente la ley n.° 6660, ni ninguna otra anterior sobre el mismo tema, es evidente que una de sus finalidades era establecer nuevas reglas en cuanto a la forma en que las municipalidades deben usar los recursos que les sean girados como producto del impuesto a la exportación de cajas o envases de banano.  Ante ello, nos encontramos con lo que se conoce en doctrina como una derogación por nueva regulación integral de la materia.  Al respecto, DIEZ PICAZO ha sostenido que “… la característica decisiva de la derogación por nueva regulación integral de la materia que permite afirmar que en la misma hay una norma derogatoria implícita es precisamente la identificabilidad formal del objeto derogado.  (…) lo que es preciso constatar es si el ámbito de formación, cualquiera que sea el criterio utilizado para su delimitación, coincide en las dos regulaciones, de tal manera que carezca de sentido predicar la vigencia simultánea de ambas”. (DIEZ-PICAZO Luis María, La Derogación de las Leyes, Madrid, Editorial Civitas S.A., primera edición, 1990, p. 294).

 

            En este caso, la intención del legislador con la emisión de la ley n.° 7313 no fue dejar vigentes las condiciones establecidas en leyes anteriores (incluida la n.° 6660) en relación con el destino que deben darle las municipalidades a los recursos provenientes del impuesto sobre la exportación de cajas o envases de banano, sino regular integralmente ese tema, lo que supone la derogación implícita de las disposiciones anteriores relacionadas con el asunto.

 

            De la revisión del expediente legislativo de la ley n.° 7313 se deduce que la intención inicial del proyecto era derogar incluso la ley n.° 5515 ya citada, mediante la cual se creó el impuesto por la exportación de cajas o envases de banano; sin embargo, posteriormente se decidió mantenerla vigente, pero haciendo una redistribución del destino que debería dársele al impuesto.  Sobre el punto, el dictamen de mayoría afirmativo de la Comisión Permanente de Asuntos Económicos de la Asamblea Legislativa indicó:

 

“El proyecto pretendía, originalmente, derogar dos leyes sobre impuestos bananeros: la No. 5515 de 19 de abril de 1974 y la No. 2 del 4 de setiembre de 1930, creándose a la vez un nuevo impuesto a la exportación del banano, propósitos que en el transcurso de la discusión fueron modificados, transformándose así el proyecto en la redistribución del impuesto bananero establecido en la Ley No. 5515.” (Expediente legislativo 11234, Dictamen afirmativo de mayoría rendido por la Comisión de Asuntos Económicos, folio 228).

 

                  Partiendo de lo expuesto, debemos reiterar que las reglas para el uso de los recursos que se giren a las municipalidades como producto del impuesto sobre la exportación de cajas o envases de banano son las contempladas en el artículo 3 de la ley n.° 7313, reformado por el artículo único de la ley n.° 8535.  Por ello, las restricciones que pesan sobre el uso de esos fondos consisten en que no pueden destinarse al pago de remuneraciones ni de consultorías, con la excepción relativa a la posibilidad de trasladar hasta un veinte por ciento (20%) de esos recursos a las federaciones municipales que tengan como propósito facilitar y posibilitar, en forma mancomunada, el cumplimiento de los fines que persiguen las municipalidades o su misma administración.

 

                  Por otra parte, interesa indicar que a esta Procuraduría no le corresponde definir si los recursos del impuesto sobre la exportación de cajas o envases de banano pueden ser utilizados por la Municipalidad consultante “… para mejorar la estructura funcional de la municipalidad con la adquisición de materiales y recursos indispensables para la consecución del interés público”, pues esa es una decisión que compete a la Administración activa.  Para adoptarla deben realizarse consideraciones de oportunidad y conveniencia que son ajenas a la función asesora que nos ha sido encomendada.

 

                  Es importante señalar, adicionalmente, que el artículo 102 del Código Municipal dispone que las municipalidades no pueden utilizar más de un 40% de sus ingresos ordinarios en atender gastos generales de su administración y que dentro de los ingresos ordinarios se encuentran los percibidos con motivo del impuesto a la exportación de cajas y envases de banano, de manera tal que las municipalidades que reciben fondos por el impuesto establecido en la ley n.° 5515 tienen además esa otra restricción en materia de gasto.

 

                  Si bien es cierto, el artículo 5 de la ley n.° 9848 de 20 de mayo del 2020, denominada “Ley para apoyar al contribuyente local y reforzar la gestión Financiera de las Municipalidades, ante la Emergencia Nacional por la Pandemia del Covid-19”, autorizó que en los ejercicios presupuestarios 2020 y 2021 las municipalidades pudieran sobrepasar el límite dispuesto en el artículo 102 citado, y destinar hasta un 50% de sus ingresos ordinarios a atender gastos generales de administración, tal autorización es transitoria.

 

 

                  III.- CONCLUSIÓN 

 

                  Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

                  1.- Las reglas para el uso de los recursos que se giren a las municipalidades como producto del impuesto sobre la exportación de cajas o envases de banano son las contempladas en el artículo 3 de la ley n.° 7313, reformado por el artículo único de la ley n.° 8535. 

 

                  2.- Las restricciones que pesan sobre el uso de esos fondos consisten en que no pueden destinarse al pago de remuneraciones ni de consultorías, con la excepción relativa a la posibilidad de trasladar hasta un veinte por ciento (20%) de esos recursos a las federaciones municipales que tengan como propósito facilitar y posibilitar, en forma mancomunada, el cumplimiento de los fines que persiguen las municipalidades o su misma administración.

 

 

 

                  3.- A esta Procuraduría no le corresponde definir si los recursos del impuesto sobre la exportación de cajas o envases de banano pueden ser utilizados por la Municipalidad consultante “… para mejorar la estructura funcional de la municipalidad con la adquisición de materiales y recursos indispensables para la consecución del interés público”, pues esa es una decisión que compete a la Administración activa.  Para adoptarla deben realizarse consideraciones de oportunidad y conveniencia que son ajenas a la función asesora que nos ha sido encomendada.

 

                                                                 Cordialmente;

 

 

 

 

                                                                     Julio César Mesén Montoya

                                                                           Procurador                  

 

JCMM/mmg