C-071-86

San José, 7 de abril de 1986

Señor

Lic. Milton Ruiz Guzmán

Secretario General

Consejo de Gobierno

Presente

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio SGCG-845/86 de 31 de marzo pasado, mediante el cual –en cumplimiento de lo acordado por el Consejo de Gobierno en su Sesión Ordinaria No. 186, celebrada el mismo día (Acuerdo No. 1) -remite para ser objeto de nuestro análisis el oficio de 25 de marzo de 1986, suscrito por el Lic. xxx, Presidente de la Junta Directiva del Banco de Costa Rica, y el pronunciamiento de la Sección Legal de dicha institución, de 21 de marzo pasado, y que suscribe el Lic. xxx. Concretamente se solicita nuestra opinión en punto a “… determinar si la inhibición que oportunamente declara la Junta Directiva del Banco de Costa Rica para conocer lo pertinente al caso del Lic. xxx y del Agr. xxx, es procedente y vigente también con relación a los procedimientos tendientes a establecer si existe o no, la obligación de indemnizar por el hecho dañoso imputado a aquellas personas, en perjuicio de ese Banco…”. Sobre el particular, permítome informarle:

            I.- ANTECEDENTES DE IMPORTANCIA:

            De conformidad con la documentación que al efecto nos fuera remitida, como tales cabe señalar los siguientes:

a)      El 19 de noviembre de 1985, la Junta Directiva General del Banco de Costa Rica solicitó al Consejo de Gobierno nombrar una Junta Directiva ad-hoc, para que conociera acerca del informe 1616-85 de 11 de setiembre de 1985 de la Auditoría General de Bancos, en virtud de haberse abstenido del conocimiento del asunto cinco Directores. Posteriormente, el 25 de noviembre del mismo año se comunicó también al Consejo de Gobierno la abstención de otro integrante de la Junta Directiva General. Como consecuencia de ello, oportunamente el Consejo de Gobierno dispuso:

“ACUERDO NÚMERO UNO”

            Intégrase una Junta Directiva Ad- Hoc en el Banco de Costa Rica  para que, de conformidad con las recomendaciones contenidas en el Informe 1616-85 de la Auditoría General de Bancos, “Investigación y Análisis de Cuatro Préstamos concedidos por el Banco de Costa Rica para Financiar Parcialmente la compra de Diez Tractores Fiat Allis Modelo 11-B-1978” de fecha 11 de setiembre de 1985, atienda las diligencias pertinentes conforme a derecho, y dicte la resolución correspondiente que en forma definitiva concluya los procedimientos del caso administrativamente, en lo atinente al Lic. Rodolfo Ulloa Antillón, Gerente General, e Ing. Renán Francisco Morera Cordero, Perito, compuesta por las siguientes personas: Lic. Mario Seing Jiménez; Lic. Luis Bonimma Castro; Lic. Mario Gólcher Avendaño; Lic. Gastónm Guardia Uribe; lic. Rubén Hernández Valle; Lic. Octavio Torrealba Toruño y Lic. Rafael Valle Guzmán.

ACUERDO FIRME”.

b)      Con fecha 12 de marzo pasado, la Junta Directiva ad- hoc remitió a la Junta Directiva General la siguiente comunicación:

“La Junta Directiva Ad- Hoc dispuso hacer atenta excitativa a la Junta Directiva General del Banco para que si lo tiene a bien, considere la posibilidad de exigir responsabilidad Civil a los señores xxx y xxx, de conformidad con lo que al respecto ha indicado la Sección Legal de esta institución”.

c)      Mediante oficio de 25 de marzo del presente año, dirigido al Consejo de Gobierno, el Lic. xxx, Presidente de la Junta Directiva General, acusa recibo de la comunicación de 20 de marzo, por la cual el referido Consejo le hace saber que la Junta Directiva ad- hoc, “… ha concluido sus funciones…”

            Asimismo, y en torno a la nota que remitió la Junta Directiva ad- hoc, la cual se consigna en el aparte b) anterior, el señor xxx indica que con relación a la excitativa de mérito, de parte de los miembros de la Junta Directiva General “…subsisten las mismas razones y fundamentos que originaron su inhibitoria…” De este modo,  indica que la Junta que él preside dispuso por Acuerdo tomado en el artículo X de la Sesión celebrada el 24 de marzo pasado, “…dirigir con todo respeto, atenta comunicación al Consejo de Gobierno haciéndole saber lo antes expresado a fin de que ese alto organismo se sirva tomar las decisiones correspondientes…”

            II. ANÁLISIS DEL ASUNTO Y CONCLUSIÓN:

            En razón de la abstención dispuesta por la Junta Directiva General del Banco de Costa Rica, el Consejo de Gobierno procedió a la designación de una Junta Directiva ad-hoc para que conociese del informe de la Auditoría General de Bancos No. 1616-85 (doctrina de los artículos 230 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública en relación con el artículo 147.-4 de la Constitución Política).

            En el acuerdo respectivo se señaló por parte del Consejo, en forma expresa, la materia sobre la cual versaría la labor de la Junta ad- hoc, y sobre la cual tendría exclusiva competencia, dadas las abstenciones formuladas por los Directores titulares. Así, esta Junta fue constituida para que “atienda las diligencias pertinentes conforme a derecho y dicte la resolución correspondiente que en forma definitiva  concluya los procedimientos del caso administrativamente, en lo atinente al Lic. xxx, Gerente General e Ing. xxxo, Perito…”. Como puede observarse, el mandato –si bien determinado en orden a las personas afectadas es amplio en cuanto a su ámbito de aplicación y abarca todas las gestiones que en forma definitiva concluyan los procedimientos administrativos pertinentes de conformidad con el ordenamiento jurídico. Y ello así, en consideración a la circunstancia de que la Junta Directiva General –por motivo de su abstención- no puede conocer ni decidir en vía administrativa acerca del asunto relacionado con el informe de mérito. Obsérvese que el Consejo de Gobierno, al conocer de la abstención formulada, pretende que la Junta ad- hoc lleve hasta su conclusión definitiva todos los procedimientos administrativos que en derecho correspondan y que sean atinentes al asunto examinado por la Auditoría General de Bancos, con relación con los señores xxx y xxx. De modo alguno el acuerdo del Consejo de Gobierno se limita a señalar –exclusivamente- acerca de la posibilidad  de proceder a la destitución o remoción de las referidas personas: va más allá e implica el conocimiento de todas las incidencias administrativas que conduzcan a la conclusión definitiva del asunto en esta vía.

            Lo anterior se fundamenta en el hecho de que por razón de su abstención, la Junta Directiva General  deviene en incompetente –con las consecuencias legales que ello acarrea (doctrina del artículo 237 de la Ley General de la Administración Pública) para conocer y darle seguimiento al informe de la Auditoría General de Bancos. De este modo, y dentro de tal orden de ideas, los motivos de abstención para la adopción de una sanción disciplinaria, son los mismos que existen para iniciar en vía administrativa un procedimiento que pretenda determinar la existencia de una responsabilidad pecuniaria y para proceder a gestionar su cobro. A pari ratione debe aplicarse la misma solución. Los motivos de abstención se dan para inhibir en vía administrativa el conocimiento del asunto, y son aplicables a todos los procedimientos que puedan darse administrativamente. Donde hay la misma razón debe haber la misma disposición.

            En el caso que nos ocupa, el Consejo de Gobierno no podía saber previamente con exactitud, cuales procedimientos administrativos se originarían como consecuencia del informe de la Auditoría General  de Bancos. De ahí que la redacción del acuerdo, si bien concreto en cuanto a personas involucradas, es amplio en orden a la labor a realizar: se pretende que la Junta ad-hoc “atienda las diligencias pertinentes conforme a derecho” –(sin especificar cuáles)- “que en forma definitiva concluya los procedimientos del caso –(no limita los mismos)- administrativamente”. Siendo ello así, como en efecto lo es, tenemos que la labor a cargo de la Junta Directiva ad- hoc no puede limitarse a lo referente  a la imposición de sanciones. Es competente también   con exclusividad –debido a que los motivos de abstención subsisten en las personas de los Directores titulares- para proceder a incoar todos los procedimientos administrativos pertinentes conforme al ordenamiento jurídico (único límite que, precisamente, impuso el Consejo de Gobierno en el acuerdo de mérito).

            En definitiva, al abstenerse la Junta Directiva General para conocer del informe de la Auditoría General de Bancos supra citado, lo es para todos los procedimientos que aquél dé lugar, como se desprende del Acuerdo del Consejo de Gobierno, De no ser así, al subsistir los motivos de abstención, y para evitar consecuencias legales graves, sería necesario proceder al nombramiento de otra Junta Directiva ad-hoc para que inicie  el procedimiento administrativo  que tienda –en este caso- a establecer y exigir responsabilidades civiles. Y ello carecería  de procedencia y de lógica, amén de que atentaría contra las normas más elementales de la celeridad administrativa, dejando también de lado los principios básicos de buena administración.

            A mayor abundamiento, debemos observar que si bien la competencia de las dos Juntas Directivas es diferente (las atribuciones del órgano ad-hoc se circunscriben únicamente- a lo dispuesto por el acuerdo del Consejo de Gobierno que lo designó), se trata de órganos que en realidad ostentan el mismo rango, por lo cual no podemos estimar que la Junta Directiva General actuaría en cumplimiento de una orden emanada por su similar ad-hoc. Asimismo, y a fortiori, tampoco podríamos considerar –vista la misiva remitida por la Junta ad-hoc a la General- que esta última actuaría en ejecución de lo dispuesto por la primera. Nótese, en todo caso, que la Junta ad-hoc se limita a formular una “atenta excitativa a la Junta Directiva General del Banco, para que si lo tiene a bien considere la posibilidad…etc”, lo cual no significa, de manera alguna, que la primera haya acordado ya la procedencia de la gestión cobratoria.

            Consecuentemente, y atendiendo a los términos de la consulta sometida a consideración de esta Procuraduría General, concluimos indicando que en nuestro criterio, según lo expuesto, la inhibición que oportunamente declara la Junta Directiva General del Banco de Costa Rica para conocer lo pertinente al caso del Lic, xxx y del Agr. xxx, es procedente y resulta  también vigente con relación a los procedimientos tendientes a establecer si existe o no obligación de indemnizar a la Institución por parte de las referidas personas. De acuerdo con lo señalado, ello sería de la competencia de la Junta Directiva ad-hoc, de conformidad con los propios términos del acuerdo inicial del Consejo de Gobierno, a cuyos efectos sería necesario entender, que esta Junta ad-hoc aún no habría terminado sus funciones.

III.- CONSIDERACIONES FINALES

            Finalmente, conviene formular los siguientes comentarios, con ocasión de la consulta planteada por la Junta Directiva General del Banco de Costa Rica al Consejo de Gobierno. Sobre el particular, estima este Despacho que la gestión de mérito, “…a fin de que ese alto organismo se sirva tomar las decisiones correspondientes”, obedece a la circunstancia de que al haberse abstenido dicha Junta del conocimiento de informe de la Auditoría General de Bancos No. 1616-85 de 11 de setiembre de 1985, y con ello de dar inicio a los procedimientos administrativos correspondientes, la designación del órgano colegiado ad-hoc que se encargase de tales asuntos resultaba ser de la competencia del Consejo de Gobierno, en aplicación de lo preceptuado por el artículo 147 inciso 4) de la Constitución Política, en concordancia con lo dispuesto por el artículo 234.-3 de la Ley General de Administración Pública. En tal sentido, entendemos la solicitud de la Junta Directiva General como un deseo de obtener una explicación, aclaración o interpretación del acuerdo adoptado por ese Consejo, para la designación de la Junta Directiva ad-hoc, y referente también al ámbito de sus atribuciones. Pero hasta ahí.

            La intervención del Consejo de Gobierno en el presente asunto deviene como consecuencia de lo dispuesto por los textos relacionados, en vista de la abstención declarada inicialmente  por la Junta Directiva General. Y no podría ser de otra manera, dado que los alcances del acuerdo en comentario no pueden significar más que una intervención excepcional del Consejo de Gobierno, ante las circunstancias apuntadas. Pero ya en el ejercicio propio de la labor a realizar, no cabe la resolución de aspectos concretos, a través de órdenes o mandatos por parte del Consejo, o del Poder Ejecutivo, habida cuenta de que la decisión administrativa resulta ser de competencia exclusiva de la Junta Directiva competente.

            Al respecto, conviene recordar que la Ley General de la Administración Pública –en lo que aquí interesa- establece lo siguiente:

“Artículo 26.- El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:

a)…; b) Dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Pública central en su total conjunto y hacer lo propio con la Administración Pública descentralizada…” (El subrayado es nuestro).

            Al mismo tiempo, el numeral siguiente reza en lo pertinente:

“Artículo 27.- Corresponderá a los Ministros conjuntamente con el Presidente de la República las atribuciones que les señala la Constitución y las leyes, y dirigir y coordinar la Administración, tanto central como, en su caso, descentralizada, del respectivo ramo….”.

            Por su parte, el artículo 98 del mismo cuerpo normativo faculta al Poder Ejecutivo, dentro del ramo correspondiente, para “remover y sustituir, sin responsabilidad alguna para el Estado, al inferior no jerárquico  individual o colegiado, del Estado o de cualquier otro ente descentralizado, que desobedezca reiteradamente las directrices que aquél le haya impartido sin dar explicación satisfactoria al respecto, pese a las intimaciones recibidas…”

            Nótese que  -acorde con los principios doctrinarios que le sirven de fundamento- la ley nos habla de “directrices”, no de “órdenes”, en razón de que estas últimas no son propias de la tutela administrativa en punto a la descentralización. Las “directrices” vienen a ser entonces normas u orientaciones generales que tienden a programar  o dirigir la conducta de entes menores, dictadas por el Poder Ejecutivo, mediante las cuales les fija metas y lineamientos generales sobre los medios que deben utilizarse para cumplirlas. Las “directrices” pretenden la consecución de programas o resultados importantes por parte de una institución descentralizada, dentro de un período relativamente largo (por ejemplo un semestre, un año). Debe observarse que no se refieren a actos concretos, o al modo de conseguirlos, ya que ello significaría una orden y no una directriz.

            De ese modo, debe quedar claramente establecido que el Consejo de Gobierno o el Poder Ejecutivo no puede dictar órdenes concretas a la Junta Directiva de una Institución Autónoma. Así, en el caso que ahora ocupa nuestra atención, el Consejo de Gobierno, al designar la Junta Directiva ad-hoc, no está impartiendo una orden propiamente dicha (que no podría girar) ni tampoco una directriz. Simplemente, en presencia de la abstención para un asunto concreto, de la Junta Directiva General de un Banco del Estado, y atendiendo a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico, ha procedido a la designación de la Junta Directiva ad-hoc que sustituirá a aquella en la resolución administrativa definitiva de un aspecto, que como consecuencia de un informe de la Auditoría General de Bancos, es competencia exclusiva, de acuerdo con la ley, de la Junta Directiva de la Institución. Pero ello no significa que el Poder Ejecutivo o el Consejo de Gobierno, puedan girar órdenes concretas en punto al fondo del asunto que tiene bajo su responsabilidad la Junta Directiva de que se trate.

            Del señor Secretario General del Consejo de Gobierno, con muestras de mi mayor consideración,

Lic. Farid Beirute Brenes

Procurador Constitucional

FBB7ts.

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