C-203-86

28 de julio de 1986

Señor

William Quirós Selva

Fiscal

Colegio de Licenciados y Profesores en letras, Filosofía, Ciencias y Artes.

S. O.

Estimado Señor:

Con la aprobación respectiva del señor Procurador General de la República, , doy contestación a su oficio CLP-714-86 de 6 de mayo del año en curso, mediante el cual consulta sobre los efectos y alcances de un acuerdo declarado firme por la Junta directiva de esa corporación.

Formula además dos interrogantes, a saber: ¿Puede ser revisado en la sesión siguiente, e incluso reformado total o parcialmente? ¿Una vez declarado firme es insoslayable su cumplimiento? Sobre el particular me permito expresarle lo siguiente:

I.                   CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:

A fin de externar el criterio técnico- jurídico de este Despacho sobre lo planteado en su consulta, debemos previamente señalar que en cuanto a ello, analizaremos la normativa aplicable, tanto especial como general, que regula la actividad jurídica administrativa de esa corporación; paralelamente se utilizarán algunos conceptos contenidos en un pronunciamiento de esta Procuraduría General que ayudan a esclarecer lo cuestionado y con el auxilio de criterios doctrinales autorizados se emitirá el dictamen respectivo. Por otra parte, resulta claro que la respuesta que se dé, estará enmarcada dentro de dos constataciones jurídicas elementales; la primera es la que la junta Directiva de esa corporación es un órgano colegiado típico , y como tal en su cotidiano actuar se encuentra regido no sólo por lo que disponga su propia Ley Orgánica, sino que en igual forma y sobre todo en ausencia de norma expresa, por lo que prescriba para los órganos colegiados la Ley General de la Administración pública, en su capítulo correspondiente, la segundo es que los acuerdos que tome ese órgano colegiado en forma válida, son actos administrativos , y por consiguiente regulados también por la citada Ley General de la Administración Pública.

II.                NORMATIVA APLICABLE:

Dispone en lo pertinente  el artículo 22 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencia y Artes (N°4770 de 13 de octubre de 1972):

 “ Para declarar un acuerdo firme se necesita la concurrencia de por lo menos dos tercios de los votos de los miembros presentes. Los acuerdos de la Junta Directiva son apelables ante la Asamblea General y el recursos debe interponerse dentro del tercer día a partir de la aprobación del acta respectiva”. (El subrayado es nuestro)

Por su parte el artículo 56.2 de la Ley General de la Administración Pública  (N° 6227 de 2 de mayo de 1978) preceptúa lo siguiente:

“Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán de firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden su firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio”.

El numeral 58 de las misma Ley General de la Administración Pública señala

“Art. 58.11 Cabrá recurso de revocatoria contra los acuerdos del órgano colegiado. 2. Cabrá recurso de apelación exclusivamente cuando otras leyes lo indiquen “.

Finalmente, para completar aún más el marco o estructura jurídica aplicable, cabe considerar los artículos 152 y siguientes de la misma Ley General de la Administración Pública, en cuanto aluden a la revocación del acto administrativo, que como veremos luego contienen regulaciones precisas en punto a la posibilidad de modificar ese acto y las limitaciones que para ello existen.

III.             ACUERDOS DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL COLEGIO DE LICENCIADOS Y PROFESORES EN LETRAS, FILOSOFÍA, CIENCIAS Y ARTES:

La Junta Directiva del citado  colegio profesional es, según el artículo 18 de su Ley de Creación, el órgano ejecutivo de la corporación, y como tal, reviste características del órgano colegiado que según el decir del tratadista italiano Renato Alessi, es aquél que se presenta en la organización administrativa pública: “… cuando está integrado por varias  personas físicas que se encuentren en un plano que pudiéramos llamar horizontal, de forma que sea la manifestación ideológica ( voluntad o juicio ) colectivamente expresada por todas estas personas, la que se considere manifestación del órgano.”

Alessi, Renato, Instituciones de Derecho Administrativo, Barcelona, casa editorial Bosch, Edición Española, Tomo I, p.110)

Siendo así, para manifestar esa voluntad o juicio, el órgano colegiado toma decisiones que tienden a resolver en uno u otro sentido situaciones materiales situaciones materiales que caen dentro de la esfera de sus atribuciones legales, como lo son en este caso las propias del control, fiscalización y otras señaladas en su ley orgánica, en perfecta armonía con lo que haya acordado la Asamblea General del Colegio, que es el órgano colegiado de mayor rango en la corporación. Esto es así, ya que dentro de la organización y funcionamiento del Colegio existen dos órganos colegiados, la Asamblea general y la Junta Directiva, estando este último subordinado al primero ( vid. Artículos 11,12,13incisos c) y d) de la Ley Orgánica).

En ese orden de ideas, los actos de la Junta Directiva son, en su normal desenvolvimiento como órgano colegiado ejecutivo, llamados “acuerdos”, los que para ser considerados válidos y legítimos deben ser tomados en una sesión ordinaria o extraordinaria, que reúna a los miembros de la Junta Directiva: “… y para que haya acuerdo o resolución el voto de mayoría de los presentes…” (Artículo 22 de la Ley Orgánica). Luego, existen dos modalidades jurídicas de acuerdos del órgano colegiado: aquéllos a los que podríamos llamarlos puros y simples, que han sido votados con mayoría absoluta, es decir la mitad más uno de los votos y que adquieren su plenitud como actos administrativos hasta la sesión ordinaria siguiente del órgano, cuando se revisa y aprueba el acta anterior, momento en el que se constituye su firmeza y por otro lado aquéllos que son declarados firmes en la misma sesión en que se toman, siendo necesario para hacer tal cosa el voto reforzado, es decir la mayoría calificada.

En este último caso, según el artículo 22 precitado, se requiere la concurrencia de por lo menos dos tercios de los votos de los miembros para declarar firme un acuerdo (Art. 22 ibidem).

Así, consecuentemente, la firmeza de los acuerdos , que es la característica jurídica que les da plenitud constitutiva , es decir que los convierte en actos jurídico administrativos relevantes, válidos y eficaces, surge ya sea porque al revisar en la sesión siguiente el acta anterior no se altera el acuerdo tomado, o bien porque en la misma sesión se toma, con mayoría cualificada o reforzada, la determinación colectiva del órgano para que surta efectos inmediatamente, y que allí mismo quede consolidado. En esto,  son coincidentes tanto la norma especial (art. 22  de la ley orgánica) como la norma general (Artículo 56.2 de la Ley General de la Administración Pública).

Ahora bien, el acuerdo firme tomado por un órgano colegiado, como acto administrativo que es, resulta ser almismo tiempo esencialmente revocable, así quedó claramente expresado en el dictamen N° 17-73 de esta Procuraduría General , con fecha 16 de marzo de 1973, cuando se respondió que un acuerdo firme tomado por una corporación municipal desde hacía ocho meses atrás, sí podía ser revocado con posterioridad.

En esa ocasión se hizo una cita doctrinal muy acertada del tratadista Rafael Bielsa:

 “ El acto administrativo es siempre en principio, revocable… El fundamento jurídico de la potestad que el poder administrador ejercita al revocar sus actos está, pues, en el deber que él tiene de realizar  con sus actos el interés público…” (Bielsa, Rafael, Principios de Derecho Administrativo, tercera edición). En igual forma el tratadista Manuel María Diez  en su obra  “El Acto Administrativo”, (segunda edición), señala: “Se puede afirmar, en general, que a toda facultad concreta y positiva de dictar un acto, corresponde una facultad autónoma de revocar y siempre que se conservara el poder de resolver en la materia a la que el acto se refiere. Los actos administrativos, como tales pueden ser revocados o dejados sin efecto por la autoridad de quien emanan en uso de las facultades discrecionales de esta última… El acto de revocación debe revestir siempre la misma forma del acto revocado…”

Por consiguiente, la naturaleza básica de esa manifestación ideológica concreta del órgano, en firme, hecha en la misma sesión, alude a la inmediatez ejecutiva del acuerdo. Es decir, se declara firme a fin de que los efectos jurídicos del acto administrativo surjan inmediatamente y ejerzan su influencia sobre la realidad que se ha querido regular, pero no quiere decir que con ello se le extraiga , por así decirlo, de eventuales revisiones o modificaciones, que provengan ya sea de acuerdos posteriores del órgano, motu proprio, o de impugnaciones que algún tercero con derecho quiera hacer, atendiendo en ambos casos a una divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público. Esto es claro, el acuerdo firme no es jurídicamente invulnerable, puede y debe ser reformado cuando razones sustancialmente serias impongan tal reforma.

Sin embargo, tal posibilidad de alteración está ciertamente limitada. La limitación o restricción surge cuando con el acuerdo firme han nacido derechos subjetivos de terceros, quienes no pueden verse perjudicados con una posterior reforma del acto administrativo que constituyó en su favor un derecho amparado por la ley. Con ello lo que se pretende proteger es el valor seguridad  jurídica, por medio  del cual las modificaciones  ulteriores no afectarán negativamente un derecho subjetivo suyo ya consolidado en el tiempo en que rigió el acto, de ser éste eventualmente reformado en su perjuicio.

A este respecto es importante transcribir un apunte jurisprudencial que el mismo Manuel María Diez hace en la obra precitada:”… El Tribunal Superior de Córdoba ha establecido que los actos administrativos son en general  revocables, pero esa facultad tiene sus límites cuando el acto administrativo ha creado un derecho que incorpora al patrimonio de un tercero, no como expectativa sino como propiedad que las leyes amparan”. (DIEZ, Manuel María, El Acto Administrativo, segunda edición).

Así las cosas, el acuerdo firme está sujeto a razonables modificaciones, afincadas en el interés público protegido por el ordenamiento jurídico administrativo, interés público que el órgano colegiado debe tender a satisfacer; es, como acto administrativo, objeto de revisión dentro de los límites legales normales. La firmeza del acuerdo, sea ésta proveniente del transcurso del tiempo existente entre una sesión  y otra que ratifica o bien de la votación reforzada que en la misma sesión así lo declara, no inhibe eventuales alteraciones. Lo único que puede impedir la legítima revocación del acuerdo firme en general, es la constitución originaria de un derecho subjetivo, que es aquél que, como se vio se integra al patrimonio del administrado como  titularidad protegida en las leyes.

Por otra parte, es interesante resaltar que en el caso sub-examine, el artículo 22 de la Ley Orgánica de esa corporación contempla la impugnación de los acuerdos tomados por la Junta directiva para ante la Asamblea General del Colegio. Esto significa que cualquier acuerdo, haya sido o no declarado firme, puede ser revisado  ulteriormente e inclusive modificado, ya sea porque ante la impugnación la Junta Directiva dispone revocarlo o porque la Asamblea General que fuera convocada al efecto decida modificarlo.

Correlativamente, el artículo 58 de la Ley General de la administración Pública otorga al afiliado de ese colegio profesional la posibilidad jurídica de exigir revocatoria del acuerdo que pueda estimar contrario a derecho, esté o no esté firme, de allí se deduce que ese acto administrativo puede y eventualmente debe ser revocado, modificado en todo o en parte su contenido dispositivo.

Como se ve, facultades jurídicas para reformar un acuerdo firme del órgano colegiado sobran, pero están ciertamente atemperadas por aquella protección infranqueable que se da al derecho subjetivo de un tercero que con el acto administrativo puede haber surgido, lo que a fin de cuentas es la protección de los intereses colectivos de los individuos que conforman la agrupación profesional.

Finalmente, la modificación ulterior del acuerdo firme, que como quedó sentado, es jurídicamente plausible en la misma forma en que se acordó, es decir con mayoría reforzada o calificada, exige precisamente esa divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público, que en la realidad concreta y actuante que se ha querido influenciar con el acto administrativo, se aprecia como una necesaria cesación de aquellos efectos por razones de conveniencia, oportunidad o mérito. (Art. 152,1,2)

VI. CONCLUSIÓN:

Con base en lo expuesto , es criterio de este Despacho que en términos generales y tratándose de actos discrecionales los acuerdos firmes del órgano colegiado consultante pueden ser revisados en la sesión siguiente e incluso reformados total o parcialmente, pues la firmeza no es una característica del ato administrativo que impida incluso la eventual revocación, ya que dichos acuerdos firme son revocables por naturaleza propia, atendiendo a la protección del interés público que debe satisfacer la corporación, protección que es vista no sólo como tutela de derechos subjetivos individuales sino también como tutela de los intereses colectivos de los administrados.

De suerte que resulta lógico que en la consecución de tal finalidad, el órgano colegiado pueda y deba, atendiendo a razones de conveniencia, oportunidad y mérito, modificar el sentido de un acuerdo firme ya tomado, alterando a situación producida en la realidad por aquel acto administrativo firme.

Por otra parte esa facultad no es irrestricta. Se encuentra limitada y aparece cual con el acuerdo firme han surgido derechos subjetivos que se incorporan al patrimonio del administrado ( en este caso el afiliado u otro tercero con derecho), lo que hace que el acuerdo firme , creador de derechos subjetivos, sea relativamente invulnerable, pues de conformidad con el artículo 155 de la Ley General de la Administración Pública, eventualmente también podría revocarse o modificarse , pero con la consiguiente responsabilidad administrativa que contenga una indemnización completa por los daños y perjuicios ocasionados.

Atentamente,

Lic. Juan José Soto Cervantes

Procurador de Relaciones de Servicio

Sección II.