30 de octubre, 2017

C-246-2017

 

 

Señor

Harys Regidor Barboza

Director Nacional

DINADECO

 

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. DND-935-2017 de 31 de agosto del presente año, mediante el cual solicita reconsiderar el apartado III del dictamen C-167-2017 de 17 de julio anterior y la conclusión 9 en cuanto a tener como superávit libre a los recursos que las organizaciones de desarrollo comunal no invirtieron al finalizar el plazo legal para liquidar las sumas giradas o por no alcanzar el fin para que el recurso fue girado, siendo que el concepto correcto sería el de superávit específico.

 

Señala Ud. que la Asesoría Jurídica y la Dirección Administrativa Financiera emitieron el oficio N. AJ-184-2017-DAF-040-2017 de 24 de agosto anterior, por el cual emiten consideraciones contrarias al dictamen de la Procuraduría. Señala que existen tres elementos que definen la naturaleza jurídica de las asociaciones de desarrollo de la comunidad:

 

Son entidades de derecho privado.

 

El régimen jurídico que se les aplica es de Derecho Privado y están regidas por el principio de libertad, incluidos los principios de autonomía de la voluntad y de igualdad ante las partes contratantes.

 

Esa naturaleza no se desvirtúa por la declaratoria de interés público.

 

Agrega Ud. que los recursos que asignan la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad y su Reglamento comparten la característica de que originariamente son públicos y que, posteriormente, al ser trasladados a instituciones privadas adquieren la naturaleza de privados. Se trata de fondos privados de origen público. Especifica que estos recursos siguen formando parte de la Hacienda Pública, sujetos a un régimen normativo especial que busca el cumplimiento del destino legal para el que fueron entregados.  Es el caso de los recursos que provienen del 2 % del impuesto sobre la Renta. Posición que ha mantenido el Viceministro de Egresos, oficio DVME-078-2009 y la Dirección General de Presupuesto, oficio DGPN-0422-2016: son recursos que previo a su giro ostentan un destino específico. Lo que puntualiza el artículo 11 del Reglamento. La totalidad de los recursos debe ser liquidada, el Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad excepcionalmente puede autorizar la utilización del monto remanente asignado para un proyecto.  Pero eso no exonera de la liquidación total en el término de un año que inicia al momento del giro de los recursos por parte de la Tesorería y que generalmente no coincide con el rige de cada ejercicio económico. Si existen remanentes y no se gestiona la autorización para utilizarlos, deben ser reintegrados a la caja única del Estado, según instructivo para liquidar recursos del Fondo de Proyecto ante DINADECO. Lo que tiene la finalidad de que las organizaciones ejecuten la totalidad de los recursos asignados en la atención específica de los proyectos y planes de trabajo que fueron aprobados previamente, dentro de un único período anual, por lo que no es posible que generen superávit. Así, lo reportado por medio de la nota STAP-2230-2016/TN-1615-2016 de 31 de octubre de 2016 sería un saldo disponible y no un superávit ya que no pueden emplear ningún remanente de libre disponibilidad en los períodos subsiguientes.

 

El ámbito de aplicación de la Ley de Eficiencia está determinado por los sujetos, públicos o privados, que reciban transferencias con cargo a la Ley de Presupuesto. En la medida en que la ejecución de los recursos transferidos genere un superávit libre, dictaminado por la Autoridad Presupuestaria, la entidad podrá estar sujeta a un plazo para la ejecución de los recursos, previo a que estos retornen a caja única del Estado.

 

 

A-. LA LEY DE EFICIENCIA SE APLICA A SUJETOS PRIVADOS QUE RECIBEN TRANSFERENCIAS PRESUPUESTARIAS

 

            La Ley de Eficiencia tiene como objeto regular los organismos públicos y privados que reflejen superávit libre producto de transferencias de los presupuestos de la República y que no cumplan con la ejecución presupuestaria programada para el cumplimiento de los objetivos y las metas institucionales establecidos para cada ejercicio económico. Como se indicó en el dictamen de mérito, el objetivo de la Ley es enfrentar la subejecución de las transferencias realizadas con cargo al Presupuesto Nacional por parte de organismos descentralizados y desconcentrados; subejecución que afecta las finanzas públicas de manera gravosa, máxime que a pesar de la subejecución presupuestariamente se continúa transfiriéndoles recursos en virtud de las leyes que establecen los destinos específicos.

 

En relación con ese objetivo, el concepto de transferencia comprende los recursos con destino específico, con o sin fuente de financiamiento, autorizados por ley en favor de determinados organismos. Importa destacar que el texto de la Ley alcanza los destinos específicos, por ende, el hecho de que un traspaso tenga lugar en virtud de que la ley haya dispuesto la transferencia de recursos generados por un determinado tributo no es obstáculo para la aplicación de la Ley. Por el contrario, esos recursos están comprendidos en el objeto de la Ley de Eficiencia y, consecuentemente, el destino específico no es un límite para su aplicación.

 

En igual forma, la naturaleza pública o privada no es obstáculo para dicha aplicación. Por ende, la Ley se aplica tanto a personas públicas, órganos públicos como a entes privados, en el tanto reciban una transferencia del Presupuesto Nacional.

 

Es por ello que en el dictamen se indica que las asociaciones de desarrollo comunal son personas privadas declaradas de interés público, sujetas a la Ley de Eficiencia, en el tanto se presenten los supuestos que esta establece. Es decir, cuando reciban transferencias del Presupuesto Nacional. Asimismo, se indicó que estos recursos, por su origen público, continúan formando parte de la Hacienda Pública, a diferencia de los recursos que generen con su actividad las propias asociaciones. En ese sentido, se expresó:

 

“los recursos transferidos de una partida presupuestaria a su vez deben ser presupuestados por la asociación, sometidos a aprobación de la Contraloría y ejecutados con bases en las normas de ejecución presupuestaria que no son las propias de los recursos privados”.

 

            Agregándose:

 

“Diferente es la situación, repetimos, de los recursos provenientes de las transferencias presupuestarias, ya que precisamente porque forman parte de la Hacienda Pública, su gestión se somete a los Lineamientos generales sobre el nivel de aprobación del presupuesto de los sujetos privados, así como al Reglamento sobre variaciones al presupuesto de los sujetos privados. Conforme estas disposiciones, al cierre de las cuentas del presupuesto (liquidación presupuestaria) se debe determinar si se ha producido un déficit o un superávit. Este superávit puede ser libre o específico”.

 

Nota la Procuraduría que esa pertenencia a la Hacienda Pública es compartida por el consultante, que precisa que los recursos recibidos por transferencias presupuestaria se sujetan a un régimen normativo especial. Cabe precisar, ahora, que partir de la entrada en vigencia de la Ley de Eficiencia, esta forma parte de ese régimen normativo especial a que se sujetan los recursos provenientes de un destino específico. El que la transferencia haya tenido lugar en virtud de que una norma legal anterior creó un destino específico en favor de las asociaciones de desarrollo comunal, no impide que esta ley posterior regule esas transferencias y disponga en orden a los recursos no ejecutados.

 

Aspecto que no contempló el oficio DGPN-0422-2016 de 12 de agosto de 2016, ya que por su medio la Dirección de Presupuesto responde consultas concretas de la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad, por una parte. Además, de que si bien la Ley fue sancionada el 28 de junio de 2016, es lo cierto que entró en vigencia con su publicación el 23 de agosto siguiente, por otra parte. Por consiguiente, el oficio de la Dirección de Presupuesto es anterior a la entrada en vigencia de la Ley. Y dada esa fecha de vigencia, es obvio que el oficio del señor Viceministro de Hacienda del año 2009 no podía contemplar ninguna situación que se constituya a partir de esta ley.

 

De modo que lo indicado en los citados oficios no constituye un elemento para determinar la inaplicabilidad de la Ley de Eficiencia, en tanto se den las circunstancias que esta determina.

 

 

B-. LA LEY SE APLICA CUANDO HAY UN SUPERAVIT LIBRE

 

            Solicita Ud. que se indique que los recursos que las organizaciones de desarrollo comunal no invirtieron al finalizar el plazo legal para liquidar las sumas generadas, o en su defecto, al haberse alcanzado el fin para que el recurso fue girado, no son superávit libre, sino que el concepto correcto sería el de superávit específico.

 

Como se ha indicado, para que la Ley se aplique a una asociación de desarrollo se requiere que esta haya recibido transferencias a cargo del Presupuesto Nacional. Si este es el caso, cobra importancia lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley. Aplicación que conduce a que si hay recursos en caja única que constituyan superávit libre al cierre del ejercicio económico, dictaminado por la Autoridad Presupuestaria, la asociación contara con el plazo de dos años para ejecutarlos y si no se ejecutan en ese plazo, los recursos serán devueltos al presupuesto de la República para ser aplicados a la amortización de la deuda interna y externa de la Administración Central.

            En razón de lo anterior se ha dictaminado que “si al término del cierre económico, se dictamina una subejecución presupuestaria que conduce a un superávit libre, los recursos correspondientes deben ser ejecutados en el plazo de dos años a partir del dictamen de la Autoridad Presupuestaria que revele esa situación. De lo contrario, los recursos transferidos deberán volver a la caja única del Estado...”.

 

            Para que esa devolución tenga lugar se requiere que exista un superávit libre, el cual debe ser conceptuado técnicamente, de acuerdo con la propia Ley. Y como es sabido, esta establece que un superávit es libre si el exceso de ingresos ejecutados sobre los gastos reales efectuados al final del ejercicio presupuestario son “de libre disponibilidad en cuanto al tipo de partida o subpartida que pueden financiar”. Si esa libre disponibilidad no existe, se estará ante un superávit específico, que es el “excedente que por disposición normativa u operativa se encuentra comprometido para un fin específico y que puede ser utilizado en períodos subsiguientes. Dichos recursos no podrán utilizarse para establecer el superávit del período subsiguiente, ni pueden ser gravados de ninguna forma”.

 

Solicita Ud. que la Procuraduría reconsidere su dictamen en cuanto a considerar superávit libre a los recursos que no se hayan invertido al finalizar el plazo establecido para liquidar los recursos transferidos o en caso de que no se alcance el fin legal por el cual se giró, considerando que el concepto correcto sería el de superávit específico.

 

Importa recalcar que el dictamen de la Procuraduría no indica que los superávits que se presenten sean superávits libres. La conclusión 9 utiliza expresamente la palabra “puede”; ergo, podría suceder que no se generen superávits o bien, que los generados sean superávits específicos. En ese sentido, lo que se indicó y debe reafirmarse, es que si se generan superávits libres de los recursos transferidos, estos se sujetan a la Ley.

 

En orden a que la Procuraduría considere que los recursos no ejecutados constituyen superávit específicos, debe precisarse que el órgano llamado a determinar si existe o no superávit libre es la Autoridad Presupuestaria, según lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley de Eficiencia. Será este órgano el que dictaminara si X exceso constituye superávit libre o superávit específico. En la página 23 del dictamen se expresó sobre esa competencia:

 

“El artículo 5 de la Ley establece la competencia de la Autoridad Presupuestaria para emitir un dictamen declarativo de la existencia de superávit libre en un determinado organismo sujeto a la Ley de la Eficiencia. El dictamen versa sobre el superávit establecido al cierre del ejercicio económico de la correspondiente entidad. Esta circunstancia da margen para considerar que el dictamen debe ser rendido ante cada cierre del ejercicio económico correspondiente a la entidad. Lo que llevaría a considerar que el dictamen debe emitirse cada año”.

 

Competencia para dictaminar, competencia para establecer políticas, lineamientos para el cumplimiento de la Ley:

 

“Por otra parte, tenemos que el artículo 11 de la Ley dispone que la Autoridad Presupuestaria tiene competencia no solo para emitir el dictamen de mérito, sino también para adoptar una serie de decisiones en orden a la debida ejecución de esta norma. El inciso b) de dicho numeral le autoriza para establecer políticas, mecanismos, sistemas y los lineamientos que considere oportunos en el cumplimiento de la Ley. Competencia que debe ejercer para hacer que se cumpla la Ley de la manera más efectiva. Por ende, puede ejercerla a efecto de que se satisfaga el fin contenido en el artículo 5, es decir, que los superávits dictaminados se ejecuten en un plazo que no debe exceder los dos años a partir del dictamen”.

 

Por lo que la Procuraduría no podría dictaminar que el exceso de recursos generados por ausencia de ejecución en el período constituya un superávit específico.

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-. Se confirma lo indicado en el dictamen C-167-2010 en orden a la aplicación de la Ley de Eficiencia a las asociaciones de desarrollo comunal que reciban transferencias del Presupuesto Nacional y generen superávits libres al cierre del año económico correspondiente.

 

2-. Corresponde a la Autoridad Presupuestaria dictaminar si los recursos no ejecutados al cierre del ejercicio presupuestario constituyen superávit libre. Dictamen a partir del cual empieza a correr el plazo para que dichos recursos sean ejecutados por la asociación de desarrollo.

 

Atentamente,

                                                                       

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

 

MIRCH/gap

 

 

C.:       Licda. Ana Miriam Araya Porras, Directora Ejecutiva

            Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria