C-169-85

31 de Julio de 1985

Señor

Víctor Julio Brenes Zúñiga

Sub-Gerente

Instituto Nacional de Seguros

S.D.

Estimado señor:

Manifiesta usted que esa Institución "…ha procurado desde hace muchos años, contar con el personal más calificado, con el propósito de poder administrar en forma eficiente el monopolio de los seguros y reaseguros que por ley le corresponde al Instituto.

En ese sentido el Instituto ha hecho una gran inversión en la formación de algunos profesionales que son escasos en el mercado y que son de vital importancia en el negocio de los seguros.- Entre esos profesionales

Es por ello que tenemos la necesidad de contar con un sistema de remuneración que resulte atractivo para esos profesionales, con el propósito de que la Institución pueda retenerlos durante el mayor tiempo posible.

De esta manera, hemos pensado en la posibilidad de crear un sobresueldo para un grupo de siete funcionarios que participan actualmente en el programa de formación de actuarios matemáticos, extensivo a los empleados que se integren posteriormente en este programa, el incentivo consistiría en un sobresueldo mensual acumulativo, cuyo monto se determinaría de acuerdo con los exámenes profesionales aprobados en cualquiera de las sociedades de actuarios reconocidas en el campo internacional".

Indica seguidamente el monto y requisitos de tales incentivos, y expresa luego que "Nuestro deseo es incluir también en este sistema a otros profesionales que en el futuro lleguen a considerarse como un recurso crítico para el Instituto, por razones de inopia o escasez en el mercado, bajo condiciones que se establecerían posteriormente".

Señala luego que "La Convención Colectiva de Trabajo vigente suscrita con el Sindicato UPINS, no prevé ningún mecanismo para establecer este sobresueldo y creemos que una reforma convencional resulta difícil obtenerla,  por no existir interés del Sindicato sobre el particular. Por lo tanto, hemos considerado la posibilidad de establecer el incentivo salarial en comentario, por medio de un reglamento interno de servicio (cuyo proyecto acompañamos) que le dé fundamento jurídico y regule sus alcances, cuya aprobación correspondería a la Junta Directiva del Instituto, con fundamento en el artículo 14 de la Ley de Monopolio del Instituto Nacional de Seguros “(Ley No. 12 del 30-10-1924).

Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

Para efectos de dar cumplida respuesta a su consulta, es preciso en primer lugar, hacer cita del numeral 14 de la denominada "Ley de Monopolios y del Instituto Nacional de Seguros, No. 12 de 30 de octubre de 1924. (Considerado por ustedes como la norma que daría fundamento legal a la reglamentación pretendida). y que expresa. en lo que interesa: "La Directiva nombrará el personal, fijando las dotaciones de acuerdo con la Secretaría de Hacienda…".

Sin embargo, posteriormente, en el artículo 5° de la llamada “Ley de Reorganización del Instituto Nacional de Seguros" (No. 33 de 23 de diciembre de 1936), se estableció, en lo conducente, que: "El Gerente nombrara el personal subalterno del Instituto, y presentará al Poder Ejecutivo para

También interesa transcribir lo establecido años más tarde por el artículo 13 en su inciso 2° del "Reglamento General del Instituto Nacional de Seguros “ (D.E. No. 29 de 24 de junio de 1964), que expresó: "Son deberes y atribuciones del Gerente: 1)... 2) Formular el proyecto de presupuesto anual de dietas, sueldos y gastos, para someterlo a la aprobación de la Junta Directiva y de la Contraloría General de la República".

Como puede notarse, en realidad, la potestad de emitir reglamentos internos de servicio por parte de la Junta Directiva del INS, no podría derivar del artículo 14 de la citada ley No. 12, transcrito de primero, como ustedes lo sostienen, toda vez que es evidente que tal disposición, amén de que no atribuye expresamente esa competencia, debe tenerse por derogada por el numeral 5° de la referida ley No. 33, conforme lo dispone el artículo 10 de éste último cuerpo normativo.

No obstante lo anterior, estima este Despacho que, aunque no en forma concreta, sí de manera genérica, la Ley General de la Administración Pública atribuye a la Junta Directiva la potestad de emitir ese tipo de reglamentaciones al expresar en su numeral 103, lo siguiente: "El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación judicial y extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar esta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos…”

En ese sentido, y a manera de complemento, estimamos del caso hacer cita, para efectos de delimitar los alcances de dicho texto, de lo expresado en la exposición de motivos del proyecto de ley del referido cuerpo normativo, donde se indicó: "Se regula la relación jerárquica y su contenido, confiriendo expresamente al jerarca la potestad reglamentaria interna de su Despacho e incluso la de emitir reglamentos de servicio, la potestad reglamentaria lo faculta  para regular la situación del personal en ausencia de ley, aunque expresamente no se diga…".

Establecido como ha quedado que la Junta Directiva de esa Institución está legalmente facultada para emitir reglamentos internos de servicio, queda seguidamente por determinar hasta dónde puede llegar tal potestad reglamentaria, cuando la materia a regular versa sobre salarios. En ese sentido, según puede verse, desde un inicio, en el artículo 14 de la mencionada ley No. 12 de 30 de noviembre de 1924, se dejó claramente señalado que la fijación de las dotaciones del personal del Instituto no era irrestricta, toda vez que debía hacerse"…de acuerdo con la Secretaría de Hacienda".

Luego, en la disposición contenida en el numeral 5° de la Ley No. 33 de 23 de diciembre de 1936 que, según se expuso, derogó implícitamente la anterior norma, también se estableció que para la fijación de los sueldos del personal se debía presentar al Poder Ejecutivo el presupuesto que les daba contenido "para su examen y aprobación".

Posteriormente, como es de todos sabido, tal potestad fiscalizadora pasó a ser competencia de la Contraloría General de la República, lo cual dio fundamento a que en el artículo 13 del Reglamento General del Instituto Nacional de Seguros antes transcrito, se estableciera la sujeción del presupuesto anual (contentivo de los sueldos) a la aprobación del Órgano Contralor, el cual tiene, como una de sus funciones, según el inciso e) del numeral 6° de su Ley Orgánica: "Examinar y aprobarlos presupuestos de las Municipalidades e Instituciones Autónomas, e improbarlos total  o parcialmente cuando no se ajusten a las normas legales y reglamentarias a ella relativas…”.

Interesa luego hacer cita del artículo 1° de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria (No. 6821 de 19 de octubre de 1982) en cuanto estableció que este órgano tiene como funciones principales: "a) Formular las directrices de la política presupuestaria del Sector Público, incluso

Por otra parte, en el numeral 11 de dicho cuerpo normativo se dispone que: "A más tardar el 1° de junio de cada año, la Autoridad Presupuestaria publicará en el Diario Oficial "La Gaceta "los lineamientos generales y específicos adicionales que deberán seguir las instituciones del Sector Público, en la formulación Independientemente de los que establece el artículo 9° de la Ley de Planificación Nacional en materia de presupuestos de inversión, las instituciones del Sector Público someterán sus presupuestos para el año inmediato siguiente a la Contraloría General de la República a más tardar el 1° de setiembre de cada año; la cual , en el curso del estudio y ·aprobación de los presupuestos, velar por el fiel cumplimiento de las políticas determinadas por la Autoridad Presupuestaria… “

De todo lo expuesto hasta aquí, se desprende claramente que el Instituto Nacional de Seguros, para el reconocimiento del sobresueldo en mención a ese grupo de servidores que se pretende contemplar y regular por vía reglamentaria, debe, obligatoriamente, ajustarlo a los lineamientos salariales para el Sector Público que dicte la Autoridad Presupuestaria en uso de sus potestades legales, pues en caso contrario, el presupuesto correspondiente no merecería aprobación de parte de la Contraloría.

Por lo anterior, esta Procuraduría no podría compartir la apreciación hecha por el Departamento Legal de ese Instituto, cuando en el párrafo final del criterio jurídico que se acompaña sostiene que la sujeción a  "los procedimientos y restricciones legales de carácter presupuestario y político (Contraloría General de  la República, Autoridad Presupuestaria. etc.)”, sólo debe hacerse en relación con los aumentos futuros que se pretenden prever en el artículo 5° del proyecto del reglamento, y no con respecto a los montos iniciales que se desean fijar en dicho cuerpo normativo.

De acuerdo con lo expuesto, esta Procuraduría General se encuentra inhibida para externar su criterio sobre la procedencia o improcedencia jurídica del otorgamiento del sobresueldo indicado en la forma en que se ha plasmado en el proyecto del Reglamento que se acompaña con la consulta, por lo que recomienda a esa Subgerencia que plantee ante la Autoridad Presupuestaria la posibilidad del reconocimiento de tales beneficios, a efecto de que si no hay objeciones de parte de esta en cuanto al monto y condiciones para su disfrute, proceda la Junta Directiva a emitir la normativa correspondiente.

Sólo nos resta manifestarle, a manera de ilustración, que el mecanismo jurídico de reforma a la convención existente en esa Entidad, incluyendo tal sobresueldo, no resultaría procedente, por la simple razón de que, conforme lo ha establecido este Despacho en forma reiterada, para lo único que están facultados El Estado y sus Instituciones, es para prorrogar la vigencia en el tiempo de las convenciones colectivas existentes, sin que ello implique la potestad de modificar las cláusulas existentes, ni mucho menos, insertar nuevas cláusulas en el instrumento normativo existente.

De ahí que no compartamos tampoco el criterio vertido por el Departamento Legal de ese Organismo, en el sentido de que pueda resultar jurídicamente procedente incluir e1 pretendido sistema de sobresueldos en la referida convención, máxime si como lo estableció la Corte Plena en el laudo dictado en el juicio arbitral seguido entre el Poder Ejecutivo, el Banco Nacional de Costa Rica y el sindicato de empleados de ese Banco SEBANA “Las cláusulas convencionales deben guardar conformidad con las disposiciones de la Ley de Creación de la Autoridad Presupuestaria 6821 de 1982 (sic) y con las políticas económico sociales que el Estado pueda establecer con base en ésta o en otras disposiciones" (ver resolución de ese Tribunal de 16 hrs. del 14 de junio de 1984, "Considerando X).

CONCLUSION

De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría General concluye que, si bien ese Instituto goza de la potestad reglamentaria interna para regular las relaciones de servicio existentes entre la Entidad y sus servidores, las disposiciones que versen sobre materia salarial deben ajustarse a las directrices que sobre política presupuestaria salarial dentro del Sector Público dicte la Autoridad Presupuestaria en uso de sus atribuciones legales, pues, de lo contrario, el presupuesto que dé contenido a esas erogaciones no merecerá aprobación del Órgano Contralor.

Lo saluda, atentamente,

                                               Lic. Ricardo Vargas Vásquez

                                               PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

                                               SECCIÓN II

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