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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 022 del 10/03/2000
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Texto Opinión Jurídica 022
 
  Opinión Jurídica : 022 - J   del 10/03/2000   

OJ-022-2000
San José, 10 de marzo del 2000

 

Licenciado
Ernesto Bertolini M.
Oficial Mayor
Ministerio de la Presidencia
 
 
Con la aprobación del señor Procurador General de la República me es grato referirme a la petición consultiva contenida en su oficio número OFI-0098-2000 de 7 de febrero de este año, en la que nos solicita el criterio técnico jurídico sobre los objetivos del legislador al promulgar la Ley General de Policía en relación con los incentivos de las fuerzas de policía que contempla el artículo 74.
Señala en la consulta que las distintas fuerzas de policía han reglamentado la Ley General de Policía de manera segregada, y que surge la duda sobre si la Ley en consulta puede ser objeto de varios reglamentos o por el contrario, debe el Poder Ejecutivo desarrollar los incentivos salariales de una única forma para todos los cuerpos de policía.
Igualmente consulta sobre la posibilidad de reconocer los incentivos salariales a que se refieren los incisos a) y b) del artículo 74 de forma retroactiva para la Dirección de Inteligencia y Seguridad al ingreso de los funcionarios al Estatuto Policial.
Antes de atender dicha solicitud, resulta indispensable aclarar que el presente estudio se emite con el afán de colaborar en el esclarecimiento de la situación planteada relacionada con la Ley General de Policía y su eventual reglamentación uniforme, por lo que no constituye un pronunciamiento vinculante, de conformidad con el numeral 2º de nuestra Ley Orgánica.
I.- LEY NO.7410 DE 26 DE MAYO DE 1994: LEY GENERAL DE POLICÍA Y SU REGLAMENTACION
Sobre el Estatuto Policial, y la Ley objeto del presente estudio, se ha referido este Organo Asesor en el Dictamen No.1320-98 de 3 de julio de 1998 señalando:
" …En la misma forma, el numeral 53 de ese ordenamiento legal, complementa lo expuesto supra, cuando claramente establece que: " Las personas que ingresen al servicio policial solo estarán cubiertas por el presente Estatuto, luego de cumplir, satisfactoriamente, con un período de prueba de seis meses, contados a partir de la fecha de su nombramiento…".
Desde esa perspectiva específica, debe entenderse la especial estabilidad de los funcionarios que bajo dichos supuestos aduce el Estatuto Policial de análisis, tal y como se observa de la exposición de motivos de su origen, que en lo conducente se señaló:
" Se atienden dentro de este título los aspectos que se consideraron esenciales en el contenido de un estatuto de esta clase. Así, mediante el desarrollo, en varios capítulos, se determina y se expresa la voluntad legislativa respecto de problemas e institutos como: el ámbito del Estatuto Policial en las relaciones de servicio público; la responsabilidad del Estado en la adecuada profesionalización de los miembros de la Fuerza Pública; las atribuciones que competen al Poder Ejecutivo, según el cuerpo policial del cual se trate; la subestructura orgánica que interviene el proceso de selección, nombramiento y control disciplinario; los deberes y derechos de los miembros de la Fuerza Pública, en su condición de partes en la específica relación de servicio; el sistema de méritos; el régimen salarial y los incentivos profesionales...".
De la lectura de la presentación del Proyecto(1) de la Ley General de Policía, se puede extraer el sentimiento imperante en el legislador, de procurar una normativa uniforme estatutaria para las fuerzas de policía, al señalar:
(1) Asamblea Legislativa, Expediente 11705, folio 3.
" En términos generales, el proyecto procura:
  1. Garantizar el respeto a los derechos ciudadanos
  2. Poner fin a la anarquía jurídica de la organización policial, mediante una clara delimitación de competencias…
  3. Dignificar la función policial y garantizar una justa remuneración y la plena vigencia de los derechos laborales… ".
Las Actas de discusión del Proyecto de Ley que culminó con la promulgación de la Ley General de Policía, permiten destacar lo siguiente:
Diputado Villanueva Monge:
"En este punto medular sobre lo que son las fuerzas de policía, la profesionalización, la carrera, los incentivos, el salario, todo esto que aquí se manifiesta, hará que esto sea una función no solo más ordenada, sino también, de mayor interés para aquellas personas que gustándole esta materia, no tenían el atractivo necesario de estabilidad en primer término y salarial en segundo término, y por qué no, de adiestramiento y de profesionalización cada vez mejor(2)"
(2) Ibídem, Acta 3 de la Comisión Permanente de las 9 horas del 12 de mayo de 1994, p.9.
Diputado Villalta Fernández:
" Fundamentalmente quiero comentar cuatro aspectos. Primero: la necesidad de que se tome la previsión conforme al capítulo octavo de los incentivos profesionales, de que en el próximo presupuesto del Gobierno de la República nos aseguremos que efectivamente se garanticen las asignaciones presupuestarias que ahí se establecen.
Digo esto porque con frecuencia se comete el error de que se aprueban leyes y en los presupuestos ordinarios y extraordinarios muchas veces no se prevén los fondos necesarios para hacer viable lo que aquí se aprueba. Siendo una ley tan importante para todos los costarricenses, considero importante notificar al ejecutivo a efectos de que se refleje en los próximos presupuestos que presente a consideración de esta Asamblea.
Segundo: espero que en el futuro, además de esos incentivos profesionales, esta Asamblea pueda colaborar con las fuerzas policiales, para que se les complemente con otras mejoras, llámese los programas habitacionales, los programas de salud, de riesgos profesionales, etc., para que efectivamente, la carrera policial en Costa Rica sea algo que haga sentirse orgullosos a quienes asumen esa enorme responsabilidad(3)"
(3) Ibídem, Acta 3, página 12, Folio No.677.
De lo transcrito, se infiere el espíritu y deseo del legislador de crear un Estatuto Policial(4) que integrara todas las fuerzas de policía, con aspiraciones de profesionalizar y establecer incentivos a esas fuerzas y con el propósito de que el diseño normativo de las fuerzas de Policía estuviese contenido en un Estatuto, ordenando una sola reglamentación a ese Estatuto, según se deriva del artículo 99 de la Ley en estudio al señalar:
(4) Debe tenerse presente, que con la Ley General de Policía, se crea expresamente el ESTATUTO POLICIAL, al señalarse en el artículo 41 lo siguiente:" El presente Estatuto regulará las relaciones entre el Poder Ejecutivo y los servidores miembros de las distintas fuerzas de policía, con el propósito de garantizar la eficiencia en el mantenimiento de la seguridad pública y de proteger los derechos de estos servidores "
" El Poder Ejecutivo reglamentará la presente Ley, dentro del término de noventa días a partir de su publicación ".
Sobre la reglamentación a la Ley, fue claro el legislador al señalar en el debate de discusión para la aprobación del Proyecto, lo siguiente:
Diputado Fernández Alvarado:
" No quiero alargar el asunto de los beneficios de la ley, pues creo que todos reconocemos que es una ley sumamente importante que va a beneficiar a todos los ciudadanos costarricenses, pero quisiera que tomemos atención en el artículo 99, porque esto exige una reglamentación. El Poder Ejecutivo tiene 90 días a partir de la publicación para reglamentar la ley y ésta trae una serie de entidades que se crean, los comités de barrio y otros, por lo que creo es importantísimo tener presente que esa reglamentación es tan básica como la promulgación de la ley, porque hay partes que definitivamente deben de ser reglamentadas para que la ley opere como debe operar y si el Poder Ejecutivo no la reglamenta en el tiempo que tiene, entonces, los señores diputados anteriores y los que trabajaron en esta ley, han gastado un tiempo valioso para que no funcionen ciertas regulaciones de la ley que obviamente deben ser reglamentadas. Nada más para que se tome nota de eso y que se le haga saber de alguna manera al Poder Ejecutivo, la importancia de la reglamentación de esta ley(5)".
(5) Asamblea Legislativa, Expediente No.11705, Acta No.3, p.15, folio del expediente No. 678
Se extrae así, el diseño de las líneas maestras del régimen jurídico de las diferentes fuerzas de policía en su conjunto, dependientes de diferentes Ministerios con principios básicos de actuación comunes a todos ellos, fijando criterios estatutarios fundamentales, lo que resulta imprescindible en un sistema policial complejo.
La Ley trata efectivamente de contemplar de forma global los aspectos más importantes del modelo policial costarricense originario del texto constitucional (6), y sobre todo de ordenar la complejidad organizativa y competencial de las diferentes fuerzas de policía establecidas para el mantenimiento y conservación del orden público.
(6) El artículo 12 de la Constitución Política señala que " …para la vigilancia y conservación del orden público, habrá las fuerzas de policía necesarias…".
Sobre la norma legislativa y el reglamento, la doctrina se ha referido en los siguientes términos:
" …Debemos advertir que entre la norma legislativa, propiamente dicha y la norma reglamentaria, existe una diferencia no sólo de contenido, sino de jerarquía, de validez y de estructura. Ambas son normativas, con lo que queremos expresar que ambas establecen formas de conducta determinada, pero haciendo una salvedad, la norma legislativa es preeminente y autónoma, no reconociendo otro límite que la Constitución, en tanto que la norma reglamentaria, se encuentra subordinada y restringida(7)" .
(7) Cassagne Juan Carlos, " Derecho Administrativo", obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S.Marienhoff, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1998, p.354.
El diseño integral de las fuerzas del orden, se deriva también de diversos artículos de la Ley, como por ejemplo el articulo 6(8) donde el legislador establece los cuerpos de policía, igualmente se deduce del artículo 8 que establece las atribuciones de todas las fuerzas de policía y del 10 de donde se derivan los principios fundamentales de la actuación policial para los miembros de las fuerzas de policía.
(8) Señala el artículo 6 de la Ley No.7410 " Ley General de Policía " lo siguiente: Son fuerzas de policía, encargadas de la seguridad pública, las siguientes: la Guardia Civil, la Guardia de Asistencia Rural, la Policía encargada del control de drogas no autorizadas y de actividades conexas; la Policía de Fronteras, la Policía de Migración y Extranjería, la Policía de Control Fiscal, la Dirección de Seguridad del Estado, la Policía de Tránsito, la Policía Penitenciaria y las demás fuerzas de policía, cuya competencia esté prevista en la ley ".
De igual forma se deduce el contenido integrado y estatutario de las normas para las fuerzas policiales en la Ley en estudio, de la constitución del Consejo de Personal, que le corresponde conocer de los reclamos originados en disposiciones de cualquier jerarca de las dependencias de las fuerzas de policía y de la instrucción disciplinaria, que corresponde al Departamento Legal del ministerio respectivo de cada fuerza de policía por medio de una sección de inspección policial, creándose con ello, un régimen disciplinario igual para cada una de las fuerzas de policía y el mismo régimen de incentivos profesionales.
Por ello, dentro de ese diseño normativo, no cabe el mantenimiento de la situación planteada, con proliferación de diversos reglamentos que han desarrollado la Ley General de Policía; esa situación altera y atenta contra lo dispuesto en la Ley y obstaculiza la profesionalización y aplicación de políticas de carrera y de incentivos, en fin toda posibilidad de hacer de la profesión del policía una función más ordenada y atractiva para aquellos que tengan interés, según la voluntad del legislador.
Si se analiza desde el punto de vista constitucional, le corresponde al Ejecutivo sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas y ejecutarlas(9) y desde la óptica del Derecho Administrativo, si bien la ley otorga al Ejecutivo la potestad de reglamentar la ley, esa facultad no lo es para la creación de diversos reglamentos que desarrollen las mismas normas legales, como ha sucedido en el caso en consulta, que los reglamentos a la Ley General de Policía desarrollan las mismas normas, lo que se presta para una ejecución no uniforme de la Ley por parte del Ejecutivo con reglamentación confusa y compleja y hasta contradictoria de las mismas normas legales .
(9) El artículo 140 inciso 3 de la Constitución Política señala: Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: …3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento.
Sobre la ejecución de las leyes por parte del Ejecutivo, ha señalado la doctrina:
" …el concepto de ejecución debe ser interpretado con un alcance omnicomprensivo y, si seguimos tal criterio interpretativo podemos concebir la ejecución de una ley, como aquella acción tendiente a completar, desarrollar, pormenorizar, aplicar, cumplimentar o ejecutar la ley por medio del reglamento.
Entonces surge como consecuencia lógica que un reglamento para que pueda ser calificado como de ejecución, requiere de una ley que lo preceda, la cual ha de contener regulación básica de la materia, y que tan sólo se encuentre pendiente un desarrollo en función de particularidades y detalles que se remiten a la potestad reglamentaria de la Administración la cual entonces ha de actuar subordinadamente, teniendo en cuenta aquellas bases, directrices y orientaciones previamente determinadas.
Por otro lado en la ejecución y el consecuente dictado de reglamentos de este tipo, la ley debe contraer su regulación a los mentados principios básicos, los que posteriormente y por medio del reglamento se habrán de particularizar y de precisar. De tal forma, el reglamento se interpone entre la ley y su aplicación, a través de un texto desarrollado, el que especifica de manera más profunda los avatares de la aplicación de aquélla. En tal sentido ha puesto de manifiesto el jurista español Eduardo García de Enterría que : " En la práctica se intenta preservar como propia de la ley una regulación esencial y básica, en la que poder marcar sistemáticamente las grandes líneas directivas, dejando al reglamento el cuidado de precisar todo el casuismo de desarrollo que exige la compleja actuación de la Administración(10)".
(10) Cassagne, Juan Carlos " Derecho Administrativo ", op.cit. p.366.
Sobre el tema de la policía la doctrina se ha preocupado, refiriéndose a la compleja organización policial, y la necesidad de establecer un sentimiento de identificación y pertenencia al grupo por parte de los integrantes de las fuerzas policiales, señalando:
"…no basta con reclutar agentes. Hay que formarlos y prepararlos para sus futuras funciones. Tales formación y preparación requieren, sin embargo, una pedagogía particular. Ello se debe, entre otras causas, a la multiplicidad constante de leyes y reglamentos, a la complejidad asimismo creciente de las relaciones sociales y a las tareas numerosas y diversas asignadas a los policías….Los sueldos tendrían que ser competitivos y debería elaborarse y aplicarse un plan de carrera estructurado que evitara los cambios excesivamente frecuentes…La mayoría de los grupos profesionales suelen compartir un sentimiento similar de pertenencia e identificación y poseer incluso una estructura de valores que los distingue de la cultura dominante. ¿Es éste el caso de la Policía? ¿Constituye esta institución una subcultura especial?…Diversos autores consideran que la Policía es una subcultura en el seno de la sociedad global. Ello es debido, entre otras razones, a las funciones específicas que le son encomendadas, a su estructura paramilitar y al espíritu de cuerpo que prevalece dentro del servicio, a los criterios casi idénticos que sirven de base para el reclutamiento y selección del personal y a la manera uniformizada de reaccionar ante el medio circundante. El aislamiento social de la Policía constituye una de las consecuencias más importantes y negativas de la existencia de tal subcultura policial(11)"
(11) Rico José María y otro. Inseguridad Ciudadana y Policía, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1988, p.p 76-77
II.- ARTICULO 74. REGIMEN DE INCENTIVOS PARA LAS FUERZAS DE POLICIA.
Señala el artículo 74 de la Ley No.7410 " Ley General de Policía " lo siguiente:
" Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el Reglamento de esta Ley:
  1. Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente.
  2. Un aumento hasta de un treinta y cinco por ciento del salario base, como máximo, según avancen en la instrucción general del sistema educativo costarricense o en la especializada, recibida en la Escuela Nacional de Policía o en otras instituciones autorizadas, de conformidad con la reglamentación correspondiente.
  3. Un aumento de un cinco por ciento del salario base, al cumplir cada lustro de servicio en cualquiera de los cuerpos de policía amparados por esta Ley.
  4. Un sobresueldo fijo y permanente de un veinticinco por ciento del salario base por concepto de disponibilidad de servicio sin sujeción a horario, según las necesidades y la libre disposición requeridas por el superior jerárquico.
  5. El beneficio concedido en el artículo 58 de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República, No. 6982 del 19 de diciembre de 1984.
  6. Los demás beneficios e incentivos, previamente reconocidos por ley ".
De la norma transcrita, en su primer párrafo, se deduce el contenido estatutario y la obligación de especificación de los incentivos salariales en el Reglamento a esa Ley.
Sobre la cobertura de esta norma y la población a la que va dirigida estos incentivos, se ha referido este Despacho señalando:
"De lo anteriormente transcrito, se observa con toda claridad, que aunque en principio, los incentivos policiales que determina el artículo 74 de la Ley General de Policía, tienen como destinatarios aquellos servidores que se encuentran tutelados por el Estatuto Policial, el legislador no los limitó únicamente a ese grupo de servidores sino que por el carácter de esas retribuciones salariales a que hace alusión el artículo 74 de la Ley de mención, también tendrían derecho los que no están cubiertos por el Estatuto Policial, pues, naturalmente, se encuentran en constante y permanente peligro en el ejercicio de sus tareas policiales. Interpretar en forma restrictiva lo estipulado en ese Título sería un contrasentido jurídico e inconstitucional, toda vez que por la circunstancia de no estar protegidos por la estabilidad otorgada en esa normativa, no es razón para que se les separe de los salarios que perciben los que realizan las mismas funciones. Verbigracia, en tratándose de servidores que ocupan puestos interinos, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha debido puntualizar sus derechos, de manera tal que, no se les discrimine por la forma de su relación de trabajo con la Administración Pública (12)"
(12) Dictamen C-243-99 de 15 de diciembre de 1999. Sobre el artículo 74, también se recomienda la lectura del Dictamen C-191-99 de 29 de setiembre de 1999.
La multiplicidad de reglamentos, ha dado como resultado, que en algunos de ellos el tratamiento o aplicación de los incentivos sea diferente a otra fuerza de policía, lo que pone en duda la correcta aplicación del incentivo en las diferentes fuerzas de policía, siendo que el legislador estableció el mismo incentivo para todas las fuerzas de policía.
En relación a los beneficios para los cuerpos policiales, la doctrina española ha manifestado:
" La Constitución, en definitiva, plantea al Estado español la reforma policial…parece debe abarcar varios frentes:
a)…
b)…
c)Superación de la rígida separación entre cuerpos, fuente de ineficacia y de disfuncionalidades, al ir divergentes el mecanismo de la carrera profesional ( vinculada al cuerpo) y la actividad o especialidad ( vinculada a la función ).
…h) Plena profesionalización.
No obstante, cada uno de los cuerpos y fuerzas de seguridad tiene una problemática particular(13)".
(13) López Garrido, El Aparato Policial en España, Editorial Ariel S.A., Barcelona, 1987, p.p.9-10.
También debe tenerse presente en relación a los aumentos anuales que si ya están otorgados con base en la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por ley No.6835 del 22 de diciembre de 1984, no se pueden otorgar además con base en la Ley General de Policía, dado que habría un doble pago por el mismo concepto.
Del inciso a) de la Ley en estudio, este Organo Asesor se ha referido señalando:
" Sin embargo, hay que acotar por importante, que, lo que tiene que hacer la Administración de Recursos Humanos, es no reconocer aquellos incentivos del citado numeral 74, que se contraponen con los que ya está percibiendo el funcionario al ocupar el cargo bajo el régimen de Servicio Civil. Por ejemplo, si los aumentos anuales ya se le ha estado otorgando, pues, no procedería reconocérsele los establecidos en el inciso a) de ese ordinal cuando dice: "…Un aumento anual escalonado, cuando obtengan una calificación anual de: bueno, muy bueno o excelente". De lo contrario, habría un doble pago por el mismo concepto y en ese sentido, se estaría incurriendo en un enriquecimiento sin causa" ( Ver Dictamen C-243-99 de 15 de diciembre de 1999).
En relación al inciso b) de la norma transcrita, se determina el diferente tratamiento que ha recibido reglamentariamente esa norma en las diferentes fuerzas policiales, y así sucesivamente, hasta llegarse a determinar que el régimen de incentivos creado por el legislador de manera estatutaria se ha incumplido, obviándose con ello el espíritu que imperó en el legislador de crear un " Estatuto Policial", contenido de un solo cuerpo normativo para las diferentes fuerzas de policía, definido con criterios técnicos, en aras de garantizar la eficiencia del servicio prestado y de tutelar los derechos de esa clase de trabajadores de la Administración Pública.
No se infiere de lo comentado hasta ahora, que el legislador estableciera entre los incentivos regulados en la Ley de estudio, diferencias retributivas para cada una de las fuerzas de policía, que puedan permitir un tratamiento diferente en lo establecido expresamente, o que permitan la promulgación de diferentes reglamentos para desarrollar esos incentivos, por el contrario, la configuración jurídica que establece es única para todas las fuerzas policías, y ello se deduce cuando señala: que los servidores protegidos por el Estatuto tendrán derechos a los incentivos salariales que especifica en el artículo 74, que deberán especificarse en el Reglamento de esta Ley, no habló de varios reglamentos, sino en el Reglamento de esta Ley.
El Tribunal Constitucional Español, ha resuelto sobre la igualdad o desigualdad entre Cuerpos de funcionarios, que esta igualdad o desigualdad depende de la configuración jurídica que se establezca, de manera que tampoco basta con que las tareas asignadas a dos Cuerpos distintos sean reglamentariamente definidas en términos análogos o casi idénticos, ya que es obvio que esa definición se hará siempre por referencia a las estructuras administrativas en que dichos funcionarios se inserten, y ha señalado al respecto:
" …la doctrina del Tribunal Constitucional que, desde la STC 7/1984 ( RTC 1984,7 ) ha venido sosteniendo que la igualdad o desigualdad entre Cuerpos de funcionarios y, en general, entre estructuras que son creación del Derecho, es resultado de la definición que éste haga de ellas, es decir, de su configuración jurídica. En suma, la simple constatación de la diferencia retributiva entre dos Cuerpos no puede servir de fundamento suficiente para la reclamación fundada en el artículo 14 de la CE, ya que no hay norma jurídica alguna, ni siquiera el artículo 14 de la Constitución, en virtud de la cual todas las categorías de funcionarios con igual titulación hayan de tener asignado un mismo coeficiente multiplicador, porque la unidad del título, por sí sola, no asegura la identidad de circunstancias ni es el único elemento que el legislador puede tomar en consideración. De manera que tampoco basta con que las tareas asignadas a dos Cuerpos distintos sean reglamentariamente definidas en términos análogos o casi idénticos, ya que es obvio que esa definición se hará siempre por referencia a las estructuras administrativas en que dichos funcionarios se inserten" ( STC 77/1990, de 26 de abril (RTC 1990, 77), Folio 3)(14) .
(14) Jurisprudencia tomada de la Revista de Administración Pública, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid, No.144, Sep-Dic 1997, p.374.
Si aplicamos la tesis del Tribunal Constitucional Español, tenemos que reconocer que si bien es cierto que las diferentes fuerzas de policía manejan estructuras administrativas diversas, el legislador definió mediante un Estatuto los incentivos salariales específicos a aplicar, siendo que determinó que se especificaran esos incentivos en el Reglamento a la Ley, lo cual no impide, que para unos beneficios, como sería el del inciso b) del artículo 74, para su reconocimiento, se deba tomar en cuenta la especificidad de cada estructura policial en caso de ser necesario, pero tomando como parámetro el porcentaje establecido en la Ley y desarrollándolo en el Reglamento a la Ley, no en reglamentos dispersos, como ha sucedido hasta la fecha.
De conformidad con lo expuesto, la diferencia en la aplicación del porcentaje del 35% en las diferentes fuerzas policiales, debe fundarse en hechos objetivos y sustancialmente diferentes, y esa diferencia debe ser relevante para el fin que se persigue.
En ese sentido se ha señalado que " no basta que existan diferencias entre unos sujetos y otros o entre unas condiciones y otras; es necesario que esas diferencias sean " sustanciales" no adjetivas ni formales. En las palabras del Consejo Constitucional francés: la diferencia de situaciones no implica siempre la existencia de categorías jurídicas diferentes ( la différence de situations n’implique pas toujours l’existence de catégories différentes ). El Tribunal Constitucional Español ha establecido que la igualdad se viola cuando la diferencia de base que pretende justificar la diferenciación de trato " carece de la necesaria trascendencia jurídica " ( Sentencia del 22 de octubre de 1986)(15) ".
(15) Piza Rocafort, Rodolfo, Igualdad de Derechos: Isonomía y no Discriminación, Universidad Autónoma de Centro América, San José, Costa Rica, 1997 , op.cit. p.p .81-82.
Igualmente, sobre la disponibilidad se ha referido este Organo Asesor, señalando sobre su aplicación a las fuerzas de policía lo siguiente:
" El régimen de disponibilidad, es una situación jurídica particular que crea una condición especial en el sujeto que es incluido en él, y es que debe permanecer expectante, durante toda la relación de servicio, a fin de atender, obviamente, en jornadas fuera de la ordinaria, un evento o emergencia que requiere de su participación.
En ese sentido, la Sala Constitucional, mediante el Voto No.1515-90 de las 14:12 hrs. del 2 de noviembre de 1990 indicó que:"...CONSIDERANDO: El hecho de que el señor..., a cuyo favor se interpone el recurso, deba cumplir con ciertas obligaciones inherentes al cargo que como guarda civil de la Primera Comisaría de San José desempeña, como lo es la disponibilidad de la cual se reclama, de acuerdo a los roles de servicio que previamente establece el superior en cada Comandancia y en virtud a las posibles emergencias que se puedan presentar, no lesiona derecho constitucional alguno de aquél, ni mucho menos constituye una restricción o privación de su libertad personal, quien -en todo caso- de encontrarse disconforme con ese régimen si a bien lo tiene, podría dejar de prestar - en cualquier momento- sus servicios en él...".
Sin embargo, y de conformidad con el inciso d) del artículo 74 de la Ley General de Policía, el personal que nos ocupa, percibe un sobresueldo fijo y permanente de un 25% del salario base, por concepto de disponibilidad de servicio sin sujeción a horario, según las necesidades requeridas por las autoridades superiores del Ministerio de Seguridad Pública(16) ".
(16) OJ-071-99 del 10 de junio de 1999.
En relación al incentivo de riesgo policial, se ha desarrollado el tema vía dictamen, del siguiente modo:
"En efecto, según se dijo arriba, si un funcionario realiza, en forma permanente, labor policial en la Institución bajo su cargo, no ve este Despacho que exista alguna justificación legal para que no se le proceda a reconocer ese sobresueldo, si al igual que los otros servidores que realizan actividad de policía, corre con el riesgo directo de ser lesionado en su integridad física. Así, lo han dicho los Altos Tribunales de Justicia, cuando han debido recurrir funcionarios de ese Ministerio a reclamar el no otorgamiento de ese rubro sin razón alguna. Veamos algunos extractos de sentencias:
"La Sala concuerda con la interpretación que los fallos de instancia le han dado al subjúdice, porque si bien, en un inicio, la norma que creó la retribución salarial por el riesgo policial, no hizo distinciones entre funcionarios en servicio activo y funcionarios administrativos, no queda duda de que el término riesgo, implica la proximidad a una situación de peligro, o sea, la contingencia o probabilidad de un daño, y en ese sentido, quienes se encuentran más expuestos a sufrirlo, son los servidores que realizan labores de policía.
De tal suerte que, las reformas operadas en las leyes de presupuesto números 7272 y 7306, de 18 de diciembre de 1991 y 28 de julio de 1992, respectivamente en cuanto disponen la no inclusión de los funcionarios que realicen labores administrativas, implica dar un trato desigual a situaciones que esencialmente, por su naturaleza, no son iguales y que, por ende, no pueden representar trato discriminatorio alguno y tampoco quebranto del principio de igualdad ante la ley(17) ".
(17) Dictamen C-243-99 de 15 de diciembre de 1999.
III.- REGLAMENTOS DISCONFORMES CON LA LEY GENERAL DE POLICIA. REDACCION DE UN SOLO REGLAMENTO.
Resulta conveniente y por tanto un paso importante en el cumplimiento de la Ley en estudio, proceder a redactar un solo reglamento, que cubra todas las fuerzas de policía; esto permitiría establecer sin inconvenientes una regulación más sencilla que la actual dispersa en diferentes fuerzas de policía.
Para salvaguardar la normativa que el legislador creó, un único Reglamento que cumpla con el cometido de la Ley General de Policía constituye un contrapeso, que permitiría eliminar la creciente dificultad de producir derecho que dificulta no sólo la organización policial, sino también el reconocimiento de incentivos por la aparición de diversos reglamentos que han convertido la aplicación de la Ley y en fin la legislación de la materia policial en un sistema complejo.
Si bien es cierto, cada fuerza de Policía podría diferenciarse en el ejercicio de sus funciones con respecto a la otra ( por ejemplo la función que ejecuta la policía de tránsito es diferente a la policía penitenciaria, etc.), lo cierto es que el legislador en el artículo 74 cuando procede al reconocimiento de incentivos, no diferencia su aplicación, sino que establece un solo régimen de incentivos, siendo que cualquier diferenciación la podría establecer sólo el legislador y no vía reglamento.
Ello no impide, que para unos beneficios como se señaló supra, como sería el del inciso b) del artículo 74, para su reconocimiento, se deba tomar en cuenta la especificidad de cada estructura policial en caso de ser necesario, pero tomando como parámetro el porcentaje establecido en la Ley y desarrollándolo en el Reglamento a la Ley, no en reglamentos dispersos, como ha sucedido hasta la fecha.
Sobre la reserva legal para este tipo de diferenciaciones la doctrina ha señalado:
" Es el propio legislador – no el Ejecutivo- el que debe establecer la diferenciación de trato. Ello, en virtud del principio de legalidad y de reserva de ley(18) ".
(18) Piza Rocafort Rodolfo, op.cit p.p.75-76.
La Jurisprudencia de la Sala Constitucional, sobre el principio de reserva de ley, ha señalado en relación a los reglamentos lo siguiente:
" a) En primer lugar, el principio mismo de " reserva de ley", del cual resulta que solamente mediante ley formal, emanada del Poder Legislativo por el procedimiento previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su caso, restringir los derechos y libertades fundamentales – todo, por supuesto, en la medida en que la naturaleza y régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones constitucionales aplicables -; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que deben respetar rigurosamente su " contenido esencial"; c) En tercero, que ni aún en los reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer; de donde resulta una nueva consecuencia esencial; d) Finalmente, que toda actividad administrativa en esta materia es necesariamente reglada, sin poder otorgarse a la Administración potestades discrecionales, por que éstas implicarían obviamente un abandono de la propia reserva de ley(19) ".
(19) Sala Constitucional Voto No. 3550-92 del 24 de noviembre de 1992.
IV.- Derogaciones Reglamentarias
La redacción y publicación de reglamentos dispersos en el ordenamiento jurídico sobre una misma Ley, desarrollando cada uno por aparte las mismas normas legales, a tal punto que sobre una norma legal podemos encontrarnos con 3 ó 4 disposiciones reglamentarias que la ejecutan, no conduce a una sustitución del Reglamento ordenado por el legislador; por el contrario, desvían el espíritu del legislador a la hora de promulgar la ley y hacen que el Ejecutivo se exceda en sus facultades de reglamentación.
Se suscita ante una situación como la que nos ocupa, la dificultad de qué hacer con los Reglamentos existentes y de cómo plasmar las aspiraciones del legislador en un solo cuerpo reglamentario para la ejecución en común de la Ley General de Policía y por ende del artículo 74(20) .
(20) El artículo 74 de la Ley en estudio, es claro en señalar la necesidad de su reglamentación, al indicar:
" Los servidores protegidos por el presente Estatuto tendrán derecho a los siguientes incentivos salariales, que deberán especificarse en el Reglamento de esta Ley…"
La opción de un solo Reglamento para la Ley General de Policía no es libre, sino que está condicionada por los principios básicos establecidos en esa Ley, que no son principios que permitan una proliferación de reglamentos para cada fuerza de policía, sino que define la estructura estatutaria, estructura que obliga al Poder Ejecutivo, a la redacción de un solo Reglamento que contemple a todas las fuerzas de policía..
La derogación justificada y expresa de los reglamentos existentes que desarrollan la Ley General de Policía (21) se impone , por ser disposiciones que se oponen al contenido estatutario de la Ley General de Policía y por ello deben ser derogados en el momento de que se proceda a la redacción del Reglamento correspondiente, por ser consecuencia del ejercicio de potestades administrativas del Poder Ejecutivo, distintas de las fijadas por el ordenamiento jurídico, específicamente con la promulgación de la Ley General de Policía.
(21) Reglamento de Servicios de los Cuerpos policiales adscritos al Ministerio de Seguridad Pública Decreto Ejecutivo No.23880-SP del 6 de diciembre de 1994; Reglamento General de la Policía Penitenciaria Decreto Ejecutivo No.26061-J del 15 de mayo de 1997 y Reglamento Policial para los Oficiales de Tránsito " Decreto Ejecutivo 26779-MOPT del 12 de marzo de 1998.
Si bien en alguna medida se han ajustado estos reglamentos a la legalidad extrínseca de las normas, no responden, al sentido teleológico que debe presidir en ese actuar administrativo, orientado a una reglamentación estatutaria de todas las fuerzas de policía con sometimiento pleno a la Ley, implicando por ello, una desviación del propósito que inspiró la creación del Estatuto Policial mediante la Ley en estudio, y una discordancia con los fines perseguidos por el legislador.
V.- SOBRE LA APLICACIÓN RETROACTIVA DE LOS BENEFICIOS A Y B DEL ARTICULO 74 A LOS FUNCIONARIOS DE LA DIRECCION DE INTELIGENCIA Y SEGURIDAD:
Compartimos lo manifestado en la solicitud planteada, de que la reglamentación de la Ley es una responsabilidad del Ejecutivo.
Sobre la responsabilidad del Ejecutivo en la omisión de reglamentación correcta y oportuna de una Ley o en la inconstitucional reglamentación a la Ley, ha señalado la Sala Constitucional:
" Existe una infracción a lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 140 de la Constitución, pues el Poder Ejecutivo en forma indebida se negó a reglamentar la ley No.6955 en su totalidad(22)"
(22) Sala Constitucional, Voto No.1463-90
" La Sala ha sido consistente en sostener el principio esencial de la potestad reglamentaria de las leyes, en manos del Poder Ejecutivo y desde esta perspectiva resultarían contrarios a la Constitución Política, no sólo el artículo 31 de la Ley de Enriquecimiento Ilícito de los Servidores Públicos, No.6872 de 17 de junio de 1983, en cuanto confiere a la Contraloría General de la República la facultad de reglamentar dicha ley, sino también y por conexidad y conforme al artículo 89 de la Ley de esta Jurisdicción, todo el Reglamento sobre la materia emitido por la Contraloría General de la República…, contrario al principio de separatividad de las funciones del Estado contenido en el artículo 9 y el principio de la potestad reglamentaria ejecutiva del artículo 140 inciso 3) ambos constitucionales(23)"
(23) Sala Constitucional, Voto No. 2934-93.
Al estar contemplado el beneficio de aumentos anuales en el inciso a) del artículo 74 de la Ley General de Policía, debe tener presente la Administración que ha sido constante la Jurisprudencia emitida tanto por este Organo Asesor como por los Tribunales de Justicia, en el sentido de que existe un derecho innegable del trabajador a su reconocimiento, por su sola condición de funcionario público bajo un régimen de empleo público.
Siendo que las fuerzas policiales adquirieron los derechos relativos a los servidores públicos de inamovilidad con la promulgación de la Ley General de Policía, son destinatarios aquellos servidores tutelados por el Estatuto Policial, y los interinos aunque no formen parte del Estatuto y no gocen de la inamovilidad en el cargo, toda vez que aunque no gocen de la estabilidad otorgada por la Ley General de Policía, realizan las mismas funciones(24).
(24) Se recomienda la lectura del Dictamen C-132-98 de fecha 3 de julio de 1998.
Pretender establecer tratos diferenciados entre las fuerzas policiales que al día de hoy han reglamentado esos incentivos con las que no las han reglamentado, como es el caso de la Dirección de Inteligencia y Seguridad, no tiene sentido, ni respaldo jurídico, so pena de quebrantarse el principio de igualdad, toda vez, que la potestad de reglamentar esa Ley la dispuso el legislador para un solo cuerpo reglamentario y no de manera dispersa y equivocada como se ha hecho de acuerdo a lo comentado supra.
En esa línea de pensamiento, y en lo que respecta al resto de incentivos del artículo 74 señalados supra, si bien es cierto el legislador señaló la necesidad de su reglamentación, también lo es, que la ley por sí misma, establece el contenido de los porcentajes a aplicar, siendo que ello no obsta para la aplicación de la ley de manera responsable y razonable.
Sobre la aplicación de la ley, aún cuando no haya nacido a la vida jurídica el Reglamento, ha señalado la Sala Constitucional:
" Pero, de todas formas, en los casos en los cuales se debe reglamentar una ley y ese instrumento no ha nacido a la vida jurídica, no obsta para que sea aplicada la ley respectiva, tal y como lo hizo la Autoridad Reguladora en el caso de marras. Debe apuntarse además, que la audiencia que menciona la parte recurrente celebrada el día 2 de diciembre de 1996 fue la primera que realizó la institución y por ello en el acto de apertura de la audiencia se establecieron los parámetros generales y necesarios para el buen desarrollo de la actividad. Así, el otrora Regulador General L.F., estableció el procedimiento ( folios 28 y siguientes), de tal modo que se indicó con claridad aspectos relacionados con la convocatoria, la recepción de oposiciones, la participación del Regulador General como órgano ejecutor de la audiencia quien confiere la palabra, abre y cierra la actividad. Se indicó también la participación del Consejero del Usuario y sus funciones. La forma de utilizar la palabra y los fines de la audiencia. Sea que, no obstante que a la fecha de esa primera audiencia no existía el reglamento, lo cierto es que se aplicó la ley, determinándose el procedimiento para la plena aplicación de las audiencias de una forma razonable ".(25) (25)Sala Constitucional, Voto No. 1092-98.
Del mismo modo, ante la ausencia de reglamentación pero con existencia de disposiciones legales a las que puede acudir la Administración para aplicar la normativa, ha señalado la Sala Constitucional:
" Es cierto que el artículo 140 inciso 3 constitucional, establece la necesaria reglamentación de las leyes; sin embargo, en este caso, no se considera incumplido tal precepto constitucional, toda vez que la materia cuya reglamentación hecha de menos el recurrente, ya se encuentra regulada en otras disposiciones legales a las que bien puede acudir la Administración, para resolver los casos que se le presentan, sin necesidad de contar con un reglamento específico al respecto. Las normas reglamentarias, si bien están sujetas a la ley, la completan regulando detalles indispensables para asegurar, no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador(26)"
(26) Sala Constitucional, Voto No. 237-98
Igualmente, en un recurso donde los recurrentes acusaron la omisión de reglamentar la Ley General de Policía en lo concerniente a la Policía de Tránsito, conforme lo ordena el artículo 99, lo que les había causado perjuicio, señaló la Sala Constitucional :
II.- La Sala, en la sentencia de inconstitucionalidad N°1463-90 de las 14:30 horas del 30 de octubre de 1990 señaló respecto a la potestad reglamentaria:
"...Como tesis de principio, puede afirmarse que la potestad reglamentaria, esa competencia que se le asigna al Poder Ejecutivo de desarrollar la ley (reglamento ejecutivo) no es un poder-deber en sí mismo, puesto que dependerá del contenido de la propia ley, el que aquél se vea obligado a desarrollar algunos de sus principios, pues correspondiendo al Ejecutivo aplicar o velar por que la ley se aplique, en tanto sea necesario para ello decidirá su reglamentación. Es decir, la reglamentación se otorga al Ejecutivo como un instrumento que facilita el ejercicio de administrar. Sin embargo, distinto es el caso en el cual el legislador expresamente le impone en la ley el deber de reglamentarla. Aquí se hace inescapable para el Poder Ejecutivo el ejercicio de esa competencia. Dentro del ilimitado espacio de la legislación, aquí el destinatario de un deber hacer es el Poder Ejecutivo y, como tal, queda sujeto a la orden contenida en la Ley. Desaparece para él toda discrecionalidad, pues la norma legal regló su actuación, de modo que el ejercicio de la competencia se hace inevitable. En el tanto se haya apartado de lo ordenado, en ese tanto hay una infracción constitucional, pues como se sabe, el Poder Ejecutivo tiene una doble sumisión al estar sujeto a la Constitución y a la Ley."… En el presente caso, la Sala aprecia que los recurrentes, como consecuencia de la omisión del Presidente de la República y del Ministro de Obras Públicas y Transportes han sufrido una indirecta lesión a sus derechos laborales, pues han cumplido los deberes que les impone la ley, laborando sin sujeción a horario y lugar fijo dentro del territorio nacional, sin recibir el pago correspondiente en virtud de la ausencia de reglamento. Como consta a folio 9 del expediente, en memorial de fecha 11 de octubre de 1994, suscrito por el Jefe del Departamento de Salarios e Incentivos de la Dirección General de Servicio Civil, se comunicó a los recurrentes que esa dependencia requería el Reglamento a la Ley N°7410 para emitir las normas que habían de autorizar los incentivos contemplados en dicha ley. En opinión de esta Sala, el Poder Ejecutivo ha sido omiso y esa omisión entraña una violación a sus deberes constitucionalmente señalados. Por una parte, el artículo 11 constitucional ha sido violado en el tanto en que en él se consagra el deber de legalidad de la administración pública y por virtud de su texto el Poder Ejecutivo no puede negarse a cumplir un mandato contenido en una ley debidamente promulgada, Además, al asumir funciones, y obligarse a cumplir las leyes, por el juramento Constitucional (artículo 194) el Presidente de la República y el Ministro respectivo no pueden, posteriormente, desaplicarlas sin que haya posibilidad de enmienda, lo que se prevé en la actual Ley de la Jurisdicción Constitucional. Finalmente, la Sala estima que se ha infringido lo dispuesto por el inciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, pues el Poder Ejecutivo -en este caso el Presidente de la República y el Ministro de obras Públicas y Transportes- no reglamentó la Ley General de Policía, en lo concerniente a los inspectores de tránsito, en el plazo de noventa días que establece dicha ley -antes del 31 de agosto de 1994-. Por todo lo anterior, el recurso debe ser declarado con lugar. El Magistrado Solano Carrera declara con lugar el recurso, pero declarando que los asociados de la recurrente tienen los derechos establecidos en la Ley 7410, aún a falta del respectivo reglamento ". En sentido similar véanse los Votos No.634-98 y 2934-93.
Obsérvese que en el Voto transcrito, la Sala ordena específicamente al Presidente de la República y al Ministro de Obras Públicas y Transportes reglamentar la Ley General de Policía, en lo concerniente a los inspectores de tránsito, lo cual podría inferirse como una contradicción a lo hasta aquí manifestado, de la legalidad de la existencia proliferada de reglamentos de la Ley General de Policía y que esa existencia es apoyada por la Sala Constitucional.
Este Organo Asesor considera que el Voto transcrito fue analizado en un contexto específico de la Ley, y que para resolver el punto específico de los recurridos, la Sala no reparó en el análisis de reglamentar en un solo cuerpo normativo las distintas fuerzas policiales, en concordancia con el espíritu de integración y de contenido estatutario que se desprende de la Ley General de Policía.
Sobre el tema de que la falta de reglamentación repercute en el reconocimiento de un derecho o en el otorgamiento de una concreta prestación, ha manifestado la Sala:
" La Sala ha acogido algunos recursos de amparo en que se alegaba que el Poder Ejecutivo no había cumplido con su deber de reglamentar una determinada ley, ello ha obedecido al hecho de que se ha podido constatar que esa omisión ha provocado un menoscabo a las garantías fundamentales de quién recurre, pues la falta de reglamentación repercute en el reconocimiento de un derecho o en el otorgamiento de una concreta prestación(27)"
(27) Sala Constitucional Voto No.3528-97.
Con base en toda esa gama jurisprudencial, y dada la situación especial planteada -sin perjuicio que se proceda lo antes posible a la reglamentación de la Ley – tenemos que si nos remitimos al artículo 74 supra transcrito, se corrobora que en la regulación de los incentivos a), c), d), e) y f) el legislador dejó claramente establecido el beneficio a aplicar, y que algunos de esos beneficios están contemplados en otras disposiciones normativas como es el aumento anual, el riesgo policial, y los reconocidos por ley, podrían perfectamente ser reconocidos esos beneficios para evitar que el perjuicio y la diferenciación de trato continúe con esa fuerza policial en contraposición con las fuerzas de policía que sí tienen reglamentados todos los beneficios en los erróneos términos señalados.
Si tomamos en cuenta que la Ley está vigente desde el año de 1994 y no se ha reglamentado los incentivos de esa fuerza de policía, como sí lo han hecho las otras, aplicando los principios constitucionales de razonabilidad, responsabilidad estatal(28), lógica y justicia, se podría determinar que en ausencia de reglamento, y por la claridad del artículo 74 de la Ley en lo que a incentivos se refiere, bien se podría bajo esa situación especial reconocerse los incentivos sin perjuicio de que a la mayor brevedad posible, se proceda a reglamentar la Ley en un solo cuerpo reglamentario.
(28) Sobre el principio de responsabilidad estatal manifestó la Sala Constitucional en el Voto No.2232-91:
" El Estado como persona jurídica ha de responder siempre de los actos u omisiones que surjan en el ejercicio de sus funciones…El principio de responsabilidad estatal es inherente a todo Estado de derecho y forma parte de la contrapartida que asiste a todo individuo a obtener una tutela judicial efectiva" .
Obviamente, la omisión del Ejecutivo de reglamentar los beneficios de la fuerza de Policía de la Dirección de Inteligencia y Seguridad adscrita al Ministerio de la Presidencia, obedece a la difusa reglamentación que se ha hecho de manera equivocada para cada fuerza de policía, no cabe duda, que de haber reglamentado el Ejecutivo cómo le correspondía en un solo cuerpo reglamentario la Ley General de Policía, no existiría la situación sometida a consideración ni el perjuicio que se ha suscitado.
En el caso del inciso b, de manera específica el legislador señaló un aumento hasta el 35% del salario base, según se avance en la instrucción general del sistema educativo, por la amplitud de la norma, su reconocimiento - en ausencia de reglamentación - o bien podría quedar sujeto a su especificación en el cuerpo reglamentario que se recomienda, o bien ajustarse a disposiciones legales existentes y reconocidas en otras fuerzas de policía, en tal caso podría procederse al reconocimiento respectivo.
Todo lo anterior, podría permitir un reconocimiento retroactivo de esos beneficios, con fundamento en todos los principios constitucionales citados, por el perjuicio causado en el atraso del pago del beneficio y con el fin de evitar situaciones discriminativas y diferenciadas entre las diferentes fuerzas de policía como consecuencia de la tergiversada reglamentación y aplicación de la Ley General de Policía.
No obstante lo dicho, debe tomarse en cuenta, que el reconocimiento del pago de incentivos queda supeditado a que sujetos beneficiarios como miembros de las fuerzas de policía, desempeñen las funciones que permitan ese reconocimiento, hayan sido nombrados de conformidad con lo dispuesto por el legislador en la Ley General de Policía.
Sobre este aspecto ha señalado la Sala Constitucional:
" En este caso, lo transcrito resulta plenamente aplicable, pues determinar si los recurrentes son o no miembros de la fuerza pública, a los efectos de recibir los distintos pluses salariales que acuerda la Ley General de Policía es un asunto de legalidad que excede la naturaleza del recurso de amparo…Solo procedería el pago de los extremos que se pretende – sin prejuzgar sobre el tema en esta sede – si los recurrentes desempeñan tareas o funciones similares o iguales a aquellas personas a las que se les ha dado el reconocimiento que se reclama. En consecuencia, el hecho de que a miembros de otros cuerpos de policía se les haya reconocido el beneficio que se pretende, no tiene el efecto de constituir un derecho subjetivo para que esos pluses salariales les sea reconocido a los recurrentes, sin determinar la existencia de circunstancias laborales similares…(29)".
(29) Sala Constitucional, Voto 2635-96.
En términos similares, se ha referido la Sala señalando:
" Los recurrentes acuden a esta Sala para que se les reconozcan los incentivos contemplados en la Ley General de Policía, pues estiman que al ser ellos miembros de la Policía de Migración, integran el conjunto de fuerzas policiales nacionales y, en consecuencia, deben reconocérseles los beneficios que en forma general contempla la ley citada. El reclamo es improcedente, pues no es ésta la instancia competente para analizar y decidir si procede, en el caso particular de cada uno de los recurrentes, reconocer esos beneficios o no, sino que el extremo debe ser discutido en primera instancia, en sede administrativa, y, de persistir el perjuicio a sus intereses, pueden acudir a la jurisdicción laboral para que sea allí donde en definitiva se resuelva la situación(30)".
(30) Sala Constitucional, Voto 1931-96
Por último, consideramos innecesario referirnos al Proyecto de Reglamento adjunto a la consulta, por resultar innecesario, con base en todas las consideraciones hechas .
CONCLUSIONES
Resumidamente de todo lo expuesto se concluye:
1.- Con la promulgación de la Ley General de Policía, se extrae la voluntad del legislador de procurar una normativa uniforme estatutaria para las fuerzas de policía.
2.- El artículo 99 de la Ley ordena una sola reglamentación, esta configuración jurídica reglamentaria debe ser única para todas las fuerzas de policía, y es tan básica como la Ley.
3.-Los incentivos del artículo 74 de la Ley para las distintas fuerzas de policía, deben quedar debidamente especificados en el Reglamento que ordenó el legislador y no en normativa aislada.
4.- El beneficio del inciso a) del artículo 74, si ha sido otorgado con base en la Ley de Salarios de la Administración Pública, no se puede otorgar con base en la Ley General de Policía, pues constituiría un doble pago por el mismo concepto.
5.- Para evitar conflictos de tratamiento igual en estructuras diversas, o tratamiento diverso en estructuras iguales, corresponde al Poder Ejecutivo determinar en relación al incentivo b) del artículo 74, determinar si en el Reglamento único a la Ley, debe tomar en cuenta la especificidad de cada estructura policial en caso de ser necesario, tomando como parámetro siempre el porcentaje establecido en la Ley, y desarrollándolo en el Reglamento que se recomienda.
6.- Los reglamentos dispersos de las diferentes fuerzas del orden, se contraponen al contenido estatutario de la Ley General de Policía y por ello no responden al sentido teleológico dado por el legislador, por lo que se recomienda la derogación expresa por parte del Poder Ejecutivo de cada uno de los reglamentos existentes, en el momento que proceda a la redacción de un único cuerpo normativo reglamentario que cumpla con los fines perseguidos por el legislador de integrar todas las fuerzas de policía de manera legal y reglamentaria en los términos expuestos.
7.- Para evitar que el perjuicio y la diferenciación de trato se prolongue entre las diferentes fuerzas policiales, y si tomamos en cuenta que la ley está vigente desde el año de 1994 y algunas fuerzas de policía aunque erradamente sí la han reglamentado de manera aislada y otras no, lo que ha permitido que las primeras gocen de los incentivos del artículo 74 y las últimas no, y tomando en cuenta que la ley por sí misma, establece el contenido de los porcentajes a aplicar en los incisos a), c), d), e) y f), ello no obsta para la aplicación de la ley de manera responsable y razonable – sin perjuicio que a la mayor brevedad posible se proceda a reglamentar la Ley como corresponde -.
8.- En aplicación de los principios constitucionales de razonabilidad, responsabilidad estatal, lógica y justicia y por la claridad de los beneficios concedidos por el legislador, se podría permitir un reconocimiento retroactivo, a las fuerzas que no han reglamentado la Ley y por tanto sus miembros no han recibido estos beneficios, con el fin de evitar situaciones desventajosas como consecuencia de la tergiversada reglamentación que de la Ley se ha efectuado.
9.- En todo caso, el pago de incentivos queda supeditado a que los beneficiarios cumplan con los requisitos exigidos por el legislador, desempeñen las funciones que permitan ese reconocimiento y hayan sido nombrados de conformidad con lo dispuesto en la Ley.
10.- En el caso del incentivo del inciso b) del artículo 74, bien podría quedar sujeta su especificación en el cuerpo reglamentario que se recomienda, o bien podría ajustarse a disposiciones legales existentes y reconocidas en otras fuerzas de policía, en el tanto sea factible esa incorporación, para su pago a futuro y de manera retroactiva, todo sin perjuicio de que el Poder Ejecutivo proceda a reglamentar la Ley como corresponde lo antes posible.
De usted atentamente,
 
 
Lic. L. Lupita Chaves Cervantes
Procuradora Adjunta