OJ-126-2016

26 de octubre, 2016

Licda. Ana Julia Araya

Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio CAS-1516-2016 de 4 de octubre de 2016.

Mediante oficio CAS-1516-2016 de 4 de octubre de 2016 se nos ha puesto en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente Asuntos Sociales de consultar el proyecto de Ley N.° 20.059 “Modificación del artículo 218 de la Ley General de Salud”.

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse  los siguientes extremos: a. En orden a la policía sanitaria en materia de venta callejera de alimentos, b. En relación con la necesidad de contar con estudios técnicos.

A.           EL ORDEN A LA POLICIA SANITARIA EN MATERIA DE VENTA CALLEJERA DE ALIMENTOS. 

El proyecto de Ley que nos ocupa modificaría el segundo párrafo del artículo 218 de la Ley General de Salud, el cual contiene una prohibición de naturaleza sanitaria que impide, actualmente, el establecimiento de puestos fijos o transitorios de elaboración o venta de alimentos en calles.

ARTICULO 218.- Queda prohibido a las autoridades competentes otorgar patentes comerciales o industriales o cualquier clase de permiso a establecimientos de alimentos que no hayan obtenido previamente la correspondiente autorización sanitaria de instalación extendida por le Ministerio.

Queda prohibido el establecimiento de puestos fijos o transitorios de elaboración o venta de alimentos en calles, parques o aceras, u otros lugares públicos, con excepción de las ventas en ferias debidamente autorizadas de conformidad con las disposiciones reglamentarias

Ahora bien, es cierto que por la Ley N.° 6587 de 30 de julio de 1981, Ley de Ventas y Ambulantes y Estacionarias en Vías Públicas, se ha autorizado a las municipalidades para otorgar patentes a ventas ambulantes y estacionarias en las vías públicas.

No obstante lo anterior, es claro que  el numeral 218 de la Ley General de Salud prohíbe que en dichas “ventas callejeras”, sean éstas puestos fijos o transitorios, se puedan elaborar o vender alimentos, excepto que se trate de las ventas en ferias debidamente autorizadas de conformidad con la regulación vigente, verbigracia las ventas que se autoricen bajo la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor, N.° 8533 de 18 de julio de 2006.

Luego, debe indicarse que la  prohibición del artículo 218 – y que impide la venta callejera de alimentos – es congruente con el poder de policía sanitaria que la Ley General de Salud le otorga al Ministerio de Salud en materia de establecimientos de alimentos, y que tiene por finalidad fiscalizar el cumplimiento satisfactorio de lo previsto en el artículo 196 también de la Ley General de Salud, el cual establece que es un deber de las personas que se ocupen de actividades relacionados con alimentos, cumplir con el máximo de diligencia posible con las regulaciones sanitarias que existan a efectos de garantizar una ingesta de alimentos de buena calidad y en condiciones sanitarias:

ARTICULO 196.- La nutrición adecuada y la ingestión de alimentos de buena calidad y en condiciones sanitarias, son esenciales para la salud y por lo tanto, las personas naturales y jurídicas que se ocupen en actividades relacionadas con alimentos, destinados al consumo de la población, deberán poner el máximo de su diligencia y evitar omisiones en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes y de las órdenes especiales que la autoridad de salud pueda dictar, dentro de sus facultades, en resguardo de la salud.

Conviene advertir que  como parte del poder de  policía sanitaria que la Ley establece, y de acuerdo en los artículos 216 y 229  de la Ley General de Salud, existe un deber de la autoridad pública de velar porque sólo los establecimientos de alimentos autorizados por el Ministerio de Salud puedan procesar o vender alimentos. Esto en el tanto  la normativa citada establece que dichos establecimientos  de alimentos deben acreditar, a efectos de obtener la correspondiente autorización, que cuentan con las condiciones de ubicación, de instalación y de operación sanitariamente adecuadas.

Así las cosas, debe indicarse que es claro que la prohibición de las ventas callejeras de alimentos, prevista en el numeral 218, tiene por objetivo, por consecuencia, garantizar que los alimentos que se procesen y vendan al público, provengan de establecimientos que cuentan con las condiciones sanitarias adecuadas y que protejan, por consiguiente, la salud humana y que puedan, a tal efecto, ser supervisados por las autoridades de salud.

Finalmente, conviene señalar que incluso la excepción prevista actualmente en la parte final del artículo 218 de la Ley General de Salud – relativa a las ventas en ferias – no conlleva, per se, que dichos puestos en feria estén exentos de cumplir con las disposiciones sanitarias previstas en la Ley General de Salud y en los reglamentos respectivos.

En este sentido, el artículo 4 de la Ley de Regulación de las Ferias del Agricultor establece expresamente que dichas Ferias deben cumplir lo dispuesto en las normas sanitarias y nutricionales contenidas en la Ley general de salud, los reglamentos técnicos y demás normativa que regula la materia y que  el Ministerio de Salud debe velar por el acatamiento efectivo de estas disposiciones.

Artículo 4º-El Reglamento de la presente Ley establecerá las normas específicas que deberá cumplir el Programa Nacional de Ferias del Agricultor para los efectos de control sanitario, fitosanitario, de calidad, inocuidad y presentación adecuada de los productos comercializados. También este Programa cumplirá lo dispuesto en las normas sanitarias y nutricionales contenidas en la Ley general de salud, los reglamentos técnicos y demás normativa que regula la materia. El Ministerio de Salud velará por el acatamiento efectivo de estas disposiciones.

Todos los productos deberán ser nacionales y reunir las condiciones sanitarias ambientales aceptables, a fin de evitar su deterioro y contaminación; deberán presentarse limpios, libres de enfermedades, plagas y residuos químicos, clasificados por la calidad, y con el precio y la unidad de medida en que se venden visibles. Además, los participantes deberán mantener los instrumentos de medición que utilicen en buenas condiciones de funcionamiento y debidamente calibrados.

      Es decir que si bien el artículo 218 de la Ley General de Salud permite la venta de alimentos en los puestos de las ferias del agricultor, lo cierto es que la Ley Reguladora de las Ferias del Agricultor no  los exime ni del deber de cumplir con las disposiciones sanitarias pertinentes ni de la fiscalización del Ministerio de Salud.

Ahora bien, debe notarse que el proyecto de Ley que se tramita bajo el expediente N.° 20059 tiene por finalidad reformar sustancialmente la prohibición prevista en el artículo 218 – relativa a la venta callejera de alimentos – para  permitir la venta callejera de frutas, alimentos empacados, preparados o para calentar o consumir in situ.

Es decir que el proyecto de Ley levantaría parcial pero sustancialmente la prohibición del artículo 218 para permitir, de un lado,  la venta callejera de frutas y alimentos empacados, pero además permitir el procesamiento, en ventas callejeras, de alimentos para consumir in situ.

Finalmente, el proyecto de Ley establecería que la venta callejera de alimentos estaría sujeta a las disposiciones reglamentarias que en materia sanitaria se establezcan.

B.            EN RELACION CON LA NECESIDAD DE CONTAR CON ESTUDIOS TECNICOS.

Nuevamente, es evidente que el proyecto de Ley reformaría sustancialmente la prohibición prevista en el artículo 218 – relativa a la venta callejera de alimentos – para  permitir la venta callejera de frutas, alimentos empacados, preparados o para calentar o consumir in situ.

Luego, es claro que una buena técnica legislativa requiere que se aporten al expediente legislativo los correspondientes estudios técnicos, de naturaleza sanitaria,  para determinar la existencia y entidad de los riesgos a la salud humana que pudieran conllevar el eventual levantamiento de la prohibición de las ventas calleras de frutas y alimentos consumibles in situ. Sobre la importancia de los estudios técnicos en la técnica legislativa, ver la Opinión Jurídica OJ-75-2015 de 21 de julio de 2015:

B. NECESIDAD DE ESTUDIOS TECNICOS.

Luego, conviene anotar que el proyecto de Ley pretende introducir un cambio sustancial en el régimen de adjudicación de becas.

Específicamente, el proyecto incorpora un artículo 5.b que autorizaría de forma expresa al Fondo, para otorgar becas, para estudios superiores, a personas hasta la edad de 35 años siempre que se tratase de estudiantes que ya estén cursando estudios o estudiantes que habiendo disfrutado la beca en años anteriores, la hubiesen perdido. Se condiciona el otorgamiento de la beca a que las personas hayan aprobado 60% de los cursos y exámenes del año anterior y que tengan el 60% del avance de la carrera por la cual solicitan la beca.

Asimismo, el proyecto dispondría, en su artículo 11, que las becas cesarían cuando el becario  respectivo cumpla 40 años de edad.

Así las cosas, es claro que el proyecto de Ley prevería una futura población beneficiaria, por lo demás amplia, pues cubriría el otorgamiento de becas a estudiantes menores de edad en educación primaria y secundaria hasta adultos en edad económicamente productiva que deseen utilizar esas becas para financiar estudios superiores. Todos ellos residentes en la Provincia de Limón.

Al respecto, conviene apuntar que los recursos que recibiría el Fondo, y que serían administrados por un Fideicomiso, son limitados pues, tal y como se indica en el artículo 10 del proyecto, se trataría del remanente y los intereses generados de los fondos que se habían previsto en el artículo 8 de la Ley N.° 7454 y  que originalmente ascendían a diez millones de dólares.

Así las cosas, una buena técnica legislativa requiere que se aporten al expediente legislativo los correspondientes estudios técnicos actuariales, amén de los correspondientes estudios demográficos, que determinen la viabilidad de prever, por Ley, la posibilidad de otorgar becas a personas adultas en edad económicamente productiva sin perjudicar o disminuir, significamente, la posibilidad de girar ayudas a los grupos etarios enrolados en el sistema educativo, verbigracia los menores de edad o los jóvenes universitarios. Lo anterior con el fin de justificar técnicamente la diferencia de trata y evitar problemas de constitucionalidad.

En efecto, conviene apuntar que la literatura especializada ha señalado la existencia de riesgos sanitarios en la venta callejera de frutas y alimentos en general. (Al respecto, ver: UTZIMER, DAGMAR et. Alt. CALIDAD MICROBIOLOGICA Y VALOR NUTRICIONAL DE FRUTAS FRESCAS QUE SE VENDEN EN PUESTOS CALLEJEROS. Rev. Cost. Cienc. Méd. 1992; 13 (1-2): 17-26) y ARAMBULO, PRIMO, et. Alt. LA VENTA DE ALIMENTOS EN LA VÍA PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA. Versión revisada de un documento presentado en la Conferencia  “Street Foods: Epidemiology, Management and PracticaI Approaches”, celebrada en Beijing, China, del 19 al 21 de octubre de 1993. Se publica en el Bullefrn offhe Pm Ammcnn Hdfh Orgontznfron, Val. 28, No. 4, 1994, con el título “Street food vending in Latin America”.)

Así las cosas, es claro que una buena técnica legislativa requiere que se aporten al expediente los estudios técnicos sanitarios correspondientes para que el Legislador pueda evaluar correctamente la propuesta de Ley en relación con la protección de la Salud Pública.

C.           CONCLUSION         

Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 20.059 y se concluye:

-  Que el proyecto de Ley levantaría parcial pero sustancialmente la prohibición del artículo 218 para permitir, de un lado,  la venta callejera de frutas y alimentos empacados, pero además permitir el procesamiento, en ventas callejeras, de alimentos para consumir in situ.

-  Que una buena técnica legislativa requiere que se aporten al expediente legislativo los correspondientes estudios técnicos, de naturaleza sanitaria,  para determinar la existencia y entidad de los riesgos a la salud humana que pudieran conllevar el eventual levantamiento de la prohibición de las ventas calleras de frutas y alimentos consumibles in situ.

Atentamente,

Jorge Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto