C-160-2016

01 de agosto 2016

 

 

Señora

Karla Rojas Pérez

Directora Ejecutiva a.i

Unión Nacional de Gobiernos Locales

 

 

Estimada señora:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General Adjunta de la República, me refiero a su oficio DE-194-07-2016 del 4 de julio de 2016, mediante el cual solicita a este órgano asesor que se refiera a si la “Directriz General para la Normalización del Tipo Documental Actas Municipales”, dictada por la Junta Administrativa del Archivo Nacional, violenta la autonomía municipal.

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por el Licenciado Randall Marín Orozco, Asesor Legal Externo de la Unión Nacional de Gobiernos Locales.

 

De previo debemos señalar que el tema jurídico que subyace a la presente consulta, ha sido abordado por este órgano asesor en otras oportunidades y de manera reciente, por lo que procederemos a evacuar la consulta en forma general, en cuanto a los alcances de la potestad de la Junta Administrativa del Archivo Nacional de emitir directrices concretas y, específicamente, si puede hacerlo a los entes municipales en la materia regulada por la Ley del Sistema Nacional de Archivos.

 

 

I.                   LAS MUNICIPALIDADES SE ENCUENTRAN REGULADAS POR LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE ARCHIVOS

 

La Ley del Sistema Nacional de Archivos, N° 7202 de 24 de octubre de 1990, crea el Sistema Nacional de Archivos con el objetivo de regular el funcionamiento de los diferentes archivos públicos y los archivos privados que se integren al Sistema. Para ello, establece los criterios técnicos en materia archivística que resultan aplicables a las distintas organizaciones públicas en aras de una buena gestión documental, e impone limitaciones en el ejercicio de esa gestión.

 

En el artículo 2 de la Ley se establece su ámbito de aplicación indicando:

 

 

“Artículo 2.-

La presente ley y su reglamento regularán el funcionamiento de los órganos del Sistema Nacional de Archivos y de los archivos de los Poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo, y de los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado, así como de los archivos privados y particulares que deseen someterse a estas regulaciones. (La negrita no es del original)

 

Es clara la intención del legislador de someter a todos los entes públicos a las disposiciones de la citada ley, por lo que en principio las municipalidades se encuentran cobijadas dentro del ámbito de aplicación de la misma.

 

El legislador entonces pretendió someter a todos los entes del Estado a las disposiciones en materia archivística, y en cuanto a la determinación de cuáles documentos tendrán valor científico-cultural, creó una Comisión encargada de dictar los lineamientos técnicos y determinar cuándo un documento cumple con tales características.

 

Al respecto, se dispone:

 

“Artículo 3.-

Todos los documentos con valor científico- cultural son bienes muebles y forman parte del patrimonio científico cultural de Costa Rica. La determinación del valor científico - cultural del documento corresponderá a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos. Se consideran de valor científico-cultural aquellos documentos textuales, manuscritos o impresos, gráficos, audiovisuales y legibles por máquina que, por su contenido, sirvan como testimonio y reflejen el desarrollo de la realidad costarricense, tales como: actas, acuerdos, cartas, decretos, informes, leyes, resoluciones, mapas, planos, carteles, fotografías, filmes, grabaciones, cintas magnéticas, "diskettes", y los demás que se señalen en el reglamento de esta ley.“

 

“De la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos

Artículo 31.-

 

Créase la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como el órgano de la Dirección General del Archivo Nacional encargado de dictar las normas sobre selección y eliminación de documentos, de acuerdo con su valor científico-cultural, y de resolver las consultas sobre eliminación de documentos de los entes productores a los que se refiere el artículo 2 de la presente ley. “

“Artículo 35.-

Todas las instituciones a que se refiere el artículo 2 de la presente ley, incluida la Dirección General del Archivo Nacional, estarán obligadas a solicitar el criterio de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, cada vez que necesiten eliminar algún tipo documental. También deberán considerar las resoluciones que al respecto emita la Comisión, las que serán comunicadas por escrito, por medio del director general del Archivo Nacional.”

 

Las normas anteriores sin embargo, han sido interpretadas por este órgano asesor conforme a la autonomía de los entes públicos, señalándose en distintos criterios que si bien éstos están sometidos a los alcances de la Ley en la materia archivística, no puede sujetárseles al control concreto que realiza la Comisión sobre la Eliminación de Documentos, pues se estaría violentando su autonomía reconocida constitucionalmente (Al respecto ver dictámenes dictámenes C-230-2006, C-420-2006, C-225-2015 y C-157-2016).

 

            De ahí que las disposiciones que otorgan competencia a la Dirección General del Archivo Nacional y, en particular a la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos deben ser interpretadas de conformidad con la autonomía municipal. Sobre este tema, nos referimos en el dictamen C-157-2016 del 18 de julio de 2016, que citaremos en el siguiente apartado.

           

 

II.                EL PODER DE DIRECCIÓN DEL PODER EJECUTIVO NO INCLUYE A LOS ENTES MUNICIPALES

 

En los artículos 169 y 170 de la Constitución se reconoce la autonomía municipal para la administración de los intereses y servicios locales, autonomía que se manifiesta en la posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía política), de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio (autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y la potestad de autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en principio le otorga libertad o independencia frente al Estado para la adopción de todas sus decisiones.

 

Consecuentemente, las competencias “locales” atribuidas a la municipalidad a partir del reconocimiento de su autonomía, se contraponen a las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado, aunque es claro que existen algunas materias donde el campo competencial entre uno y otro ente no puede deslindarse, pues el ejercicio de atribuciones nacionales también puede desarrollarse dentro de las circunscripciones territoriales.

 

No obstante ello, debe reconocerse que la autonomía política de los entes municipales los excluye del poder de dirección del Poder Ejecutivo pues la autonomía política es plena: no pueden ser sometidos a la ley en materia de gobierno. Dado ello, tienen poder reglamentario autónomo y pueden auto estructurarse, regular el servicio que prestan, decidir libremente su personal, entre otras.

 

Lo anterior lleva a la paradoja de tener que determinar cuáles son los alcances de la Ley del Sistema Nacional de Archivos en el caso de los entes municipales, pues a pesar de que el artículo 2 los incluye en el ámbito normativo de la ley, lo cierto es que la misma debe interpretarse a la luz de la autonomía comentada.

 

Precisamente en el dictamen C-157-2016 del 18 de Julio de 2016 nos referimos al tema consultado, indicando:

 

“En el caso específico de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, ya señalamos que dentro de los artículos 1 y 2 quedan comprendidos todos los entes públicos. Por tal motivo, las municipalidades quedan cobijadas dentro del alcance normativo de la Ley.

 

Adicionalmente debe considerarse que la protección del patrimonio científico cultural es un tema de interés nacional y que por tal motivo atañe al Estado en su totalidad. Ergo, la protección de este patrimonio debe garantizarse por los entes municipales a partir de la normativa nacional existente para su protección, sea la Ley del Sistema Nacional de Archivos.

 

La salvedad que debe realizarse, al igual que con los entes universitarios, es que al estar dotada la municipalidad de autonomía de gobierno, no puede sometérsele a las directrices del Poder Ejecutivo o al control concreto de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos. Adicionalmente, debe considerarse que existe documentación a lo interno de las municipalidades que no tiene ningún interés científico cultural.

 

Por tal motivo, dentro del poder de autorregulación de las municipalidades queda comprendida la atribución de dictar su propia normativa en materia archivística, pero para ello debe sujetarse a lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Archivos y a la normativa técnica general que emita la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como órgano rector, sobre los criterios para declarar documentos con valor científico cultural.

 

Ello implica también para las municipalidades una prohibición de eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a  ser declarados de valor científico cultural.” (La negrita no forma parte del original)

 

Del dictamen anterior se desprende que dentro del poder de auto regulación de los entes municipales, se encuentra su potestad para dictar su propia normativa en materia de selección y eliminación de documentos, sobre todo tomando en consideración que muchos de sus documentos no revisten ningún interés científico cultural. Sin embargo, al emitir su propia normativa deben ampararse en lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Archivos a la cual están sometidos, y además, deben acatar la normativa técnica general que emita la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como órgano rector.

 

De ahí que si bien los entes municipales no quedan sometidos a directrices concretas, sí deben ajustar su normativa a los criterios técnicos para declarar documentos con valor científico y cultural y, por tanto, están impedidos para eliminar documentos que pueden ser declarados como tales.

 

Por ende, el poder normativo que tiene la Junta Administrativa del Archivo Nacional a través de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, debe ejercerse frente a los entes municipales a través de disposiciones generales, particularmente reglamentos, no a través de órdenes concretas como la directriz sobre la cual se consulta. Al respecto, se indicó en el dictamen C-420-2006 lo siguiente:

 

“De acuerdo con el numeral 2 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, el objetivo de dicha Ley es regular el funcionamiento de los archivos públicos, garantizando la protección del patrimonio cultural documental (artículos 4 y 5), y asegurando el libre acceso a los documentos gestionados por los archivos públicos (artículo 10).

 

 Como parte de este propósito, la Ley ha otorgado a la Junta Administrativa del Archivo Nacional la potestad de establecer las políticas archivísticas del país y de recomendar estrategias para el funcionamiento de los archivos nacionales. Asimismo, y como complemento de los poderes otorgados a la Junta, el artículo 31 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos ha creado la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos, como un órgano con una competencia técnica especializada en materia de gestión documental.

 

  En ejercicio de esta competencia técnica, la Comisión tiene la potestad de dictar normas aplicables para la selección y eliminación de documentos que carezcan de valor científico cultural, así como para definir el valor histórico cultural de documentos. Este poder normativo tiene por objeto establecer regulaciones técnicas generales que faciliten la gestión documental de los entes públicos, estableciendo los criterios de selección que la llevarán a determinar si un documento en particular tiene valor científico cultural y  bajo qué presupuestos un documento puede ser eliminado. A tenor del numeral 2 de la misma Ley, estas normas técnicas son de aplicación general para el Estado y  todos los demás entes públicos.

 

 Un poder normativo que es de naturaleza y alcance distinto de la potestad de dictaminar si un documento X puede ser eliminado. Por ende, ese poder normativo se expresa por medio de disposiciones generales, particularmente reglamentos. No se expresa a través de actos concretos.” (La negrita no es del original)

 

De todo lo anterior puede concluirse que los entes municipales quedan comprendidos dentro de los alcances de la Ley del Sistema Nacional de Archivos. Aun cuando no están sujetos a directrices u órdenes concretas del Poder Ejecutivo, ni al control que realiza la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Archivos, sí deben estructurar sus regulaciones internas a la normativa técnica general que emita la Junta Administrativa del Archivo Nacional y específicamente la Comisión, como órgano competente para fijar los criterios de selección para la declaratoria sobre el valor científico cultural de los documentos y bajo qué criterios pueden eliminarse.

 

Ello implica al igual que para los demás entes autónomos, una prohibición de eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a  ser declarados de valor científico cultural.

 

En el caso consultado sin embargo, se desnaturaliza la directriz emitida, girándose a través de ella órdenes concretas desde la Junta Administrativa del Archivo Nacional a un ente autónomo. Por tanto, no existe margen alguno de actuación al dirigido, a pesar de la autonomía de gobierno del que están investidos los entes municipales.

 

            Consecuentemente, deberá ser a través de reglamentación técnica general, que la Junta Administrativa del Archivo Nacional ejerza su competencia de órgano rector frente a los entes autónomos municipales.

 

 

III.  CONCLUSIONES

 

De lo anterior puede llegarse a las siguientes conclusiones:

 

a)      A partir de lo dispuesto en el numeral 2 de la Ley del Sistema Nacional de Archivos, las municipalidades se encuentran comprendidas dentro del alcance normativo de dicha ley, aunque sus disposiciones deben interpretarse a la luz de la autonomía municipal;

 

b)      Consecuentemente, en virtud de la autonomía de gobierno de las municipalidades, éstas no se encuentran sujetas a directrices ni órdenes concretas del Poder Ejecutivo, ni a la consulta obligatoria de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos;

 

c)      De ahí que el poder normativo que tiene la Junta Administrativa del Archivo Nacional, a través de la Comisión Nacional de Selección y Eliminación de Documentos debe ejercerse frente a los entes municipales, a través de disposiciones técnicas generales, particularmente reglamentos, no a través de órdenes concretas como la emitida mediante la directriz consultada;

 

d)     Ergo, los entes municipales deben ajustar su normativa interna a los criterios técnicos del órgano rector y a lo dispuesto en la Ley del Sistema Nacional de Archivos y les está prohibido eliminar documentos que, de acuerdo con la reglamentación técnica, pueden llegar a ser declarados de valor científico cultural.

 

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

 

 

c. Virginia Chacón Arias, Directora General del Archivo Nacional

 

 

 

 

 

SPC/vhv