11 de marzo, 2016

OJ-25-2016

 

Sra. Hannia Durán

Comisión Permanente Especial de Ambiente

Asamblea Legislativa

Jefe de Área

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta al oficio AGRO-77-2014 (sic) de 20 de agosto de 2015.

 

Mediante oficio de 20 de agosto de 2015 se nos ha puesto en conocimiento el acuerdo de la Comisión Permanente Asuntos Agropecuarios y Recursos Naturales de consultar el proyecto de Ley N:°19585 “Ley para la Promoción del Seguro Agropecuario”.

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública. Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley. Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011 de 7 de junio de 2011).

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los tres siguientes extremos: a. El proyecto de Ley crea un subsidio para el pago de la prima del Seguro de Cosechas y b. En orden a la eliminación de la Reserva Técnica de Contingencias Agrícolas.

 

 

A.           EL PROYECTO DE LEY CREA UN SUBSIDIO O SUBVENCION PARA EL PAGO DE LA PRIMA DEL SEGURO DE COSECHAS.

 

El proyecto de Ley para la Promoción del Seguro Agropecuario crearía un subsidio para el pago del Seguro de Cosechas.

 

Luego, debe indicarse que en nuestro ordenamiento ya existe un concepto normativo de subvención o subsidio. En este sentido, debe citarse lo prescrito en el artículo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial de Comercio, Ley N.° 7475-M de 20 de diciembre de 1994:

 

1.1.- A los efectos del presente Acuerdo, se considerará que existe subvención:

 

a) 1) cuando haya una contribución financiera de un gobierno o de cualquier organismo público en el territorio de un Miembro (denominados en el presente Acuerdo "gobierno"), es decir:

 

i) cuando la práctica de un gobierno implique una transferencia directa de fondos (por ejemplo, donaciones, préstamos y aportaciones de capital) o posibles transferencias directas de fondos o de pasivos (por ejemplo, garantías de préstamos);

 

ii) cuando se condonen o no se recauden ingresos públicos que en otro caso se percibirían (por ejemplo, incentivos tales como bonificaciones fiscales) (1);

 

* (1) De conformidad con las disposiciones del artículo XVI del GATT de 1994 (Nota al artículo XVI), y las disposiciones de los anexos I a III del presente Acuerdo, no se considerarán subvenciones al exoneración, en favor de un producto exportado de los derechos o impuestos que graven el producto similar cuando éste se destine el consumo interno, ni la remisión de estos derechos o impuestos en cuantías que no excedan de los totales adeudados o abonados.

 

iii) cuando un gobierno proporcione bienes o servicios -que no sean de infraestructura general- o compre bienes;

 

iv) cuando un gobierno realice pagos a un mecanismo de financiación, o encomiende a una entidad privada una o varias de las funciones descritas en los incisos i) a iii) supra que normalmente incumbirían al gobierno, o le ordene que las lleve a cabo, y la práctica no difiera, en ningún sentido real, de las prácticas normalmente seguidas por los gobiernos; o

 

a) 2) cuando haya alguna forma de sostenimiento de los ingresos o de los precios en el sentido del artículo XVI del GATT de 1994; y

 

b) con ello se otorgue un beneficio.

 

1.2.- Una subvención, tal como se define en el párrafo 1, sólo estará sujeta a las disposiciones de la Parte II o a las disposiciones de las Partes III o V cuando sea específica con arreglo a las disposiciones del artículo 2.

 

Ergo, es claro, entonces, que la transferencia directa de fondos públicos destinados a pagar la prima del Seguro de Cosechas de determinados productores agrícolas constituye una subvención o subdisio.

 

Ahora bien, debe insistirse en que el proyecto de Ley que nos ocupa tendría por efecto crear una subvención para el pago de las primas del Seguro de Cosechas.

 

De hecho, el propio proyecto de Ley, en su artículo 3, establece expresamente que crea un subsidio a la prima del Seguro de Cosechas. De seguido, el artículo 5 del proyecto de Ley establecería que ese subsidio no podría ser mayor del 50% en el caso de los medianos productores y del 70% para el caso de los micro y pequeños productores sin perjuicio de que ese porcentaje disminuya, en su caso, a un 60% a partir del segundo año de producción.

 

No obstante lo anterior, debe precisarse que el subsidio que crearía el proyecto de Ley, se catalogaría como un subsidio doméstico, es decir que su finalidad no sería directamente la exportación, sino, por el contrario, su objetivo sería, como lo prescribiría el artículo 2 del proyecto,  la universalización del seguro de cosechas. Es decir que se trataría de un subsidio con una finalidad social, la cual se denotaría por el hecho de que sus beneficiarios habría ser los pequeños y medianos productores agrícolas.

 

Así las cosas, es posible decir que, en principio, el subsidio doméstico que crearía el proyecto de Ley sería uno de los permitidos bajo  lo dispuesto en el artículo 2 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial de Comercio. En todo caso, es claro que no se trataría de uno de las subvenciones prohibidas en el artículo 3 de ese mismo Acuerdo:

Artículo 3

 

Prohibición

 

3.1.- A reserva de lo dispuesto en el Acuerdo sobre la Agricultura, las siguientes subvenciones, en el sentido del artículo 1, se considerarán prohibidas: a) las subvenciones supeditadas de jure o de facto (4) a los resultados de exportación, como condición única o entre otras varias condiciones, con inclusión de las citadas a título de ejemplo en el anexo I (5);

 

* (4) Esta norma se cumple cuando los hechos demuestran que la concesión de una subvención, aún sin haberse supeditado de jure los resultados de exportación, está de hecho vinculada a las exportaciones o los ingresos de exportación reales o pevistos. El mero hecho de que una subvención sea otorgada a empresas que exporten no será razón suficiente para considerarla subvención a la exportación en el sentido de esta disposición.

 

* (5) Las medidas mencionadas en el Anexo I como medidas que no constituen subvenciones a la exportación no estarán prohibidas en vistud de ésta ni de ninguna otra disposición del presente Acuerdo.

 

b) las subvenciones supeditadas al empleo de productos nacionales con preferencia a los importados, como condición única o entre otras varias condiciones.

 

3.2.- Ningún Miembro concederá ni mantendrá las subvenciones a que se refiere el párrafo 1.

 

En todo caso, conviene que el Legislador, a efectos de ponderar la oportunidad del proyecto de Ley,  considere que bajo el artículo 10 del Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias de la Organización Mundial de Comercio, los Estados miembros de esa organización siempre podrían iniciar las medidas para la imposición de un derecho compensatorio en el caso de que el subsidio que eventualmente crearía el proyecto de Ley, llegara a causarles daño, para lo cual sería necesario que siguieran el procedimiento del artículo 11 del Acuerdo.

B.                EN ORDEN A LA ELIMINACIÓN DE LA RESERVA TÉCNICA DE CONTINGENCIAS AGRÍCOLAS.

 

Luego, debe indicarse el proyecto de Ley pretendería financiar el subsidio a las primas del Seguro de Cosechas a través de la creación de un Fideicomiso denominado Fondo de Apoyo al Seguro Agropecuario administrado por un banco comercial del Estado.

 

Este fideicomiso sería creado a través de fondos públicos provenientes del presupuesto nacional, pero principalmente, y de acuerdo con el artículo 10.b del proyecto,  a través de los recursos que hoy forman parte de la Reserva Técnica de Contingencias Agrícolas.

 

En este sentido, debe notarse que en virtud de la disposición final del artículo 17 del proyecto de Ley quedarían derogados los artículos 6 y 7 de la Ley de Seguro Integral de Cosechas que crean la Reserva Técnica de Contingencias Agrícolas y en virtud del transitorio II del proyecto, los recursos que integran actualmente la Reserva Técnica habrían de ser trasladados para crear el Fondo de Apoyo al Seguro Agropecuario.

 

Al respecto, conviene subrayar que, de acuerdo con los artículos 6 y 7 vigentes de la Ley de Seguro Integral de Cosechas,    la finalidad de la  Reserva Técnica de Contingencias es servir para la cancelación de los déficits que, eventualmente, registre el Seguro de Cosechas en su liquidación anual. Asimismo, es claro que  la Reserva Técnica de Contingencias no debe constituir un recargo en la prima del Seguro Integral de Cosechas. Al respecto, es oportuno citar el dictamen C-197-2014 de 19 de junio de 2014:

 

Es decir que la Reserva Técnica tiene por objeto facilitar el funcionamiento del instituto del Seguro Integral, el cual se caracteriza por su alto riesgo. Esto en el tanto la Reserva serviría para cubrir los déficit que pueda producir el Seguro

Luego, se imponer indicar que en la Opinión Jurídica OJ-91-2013 de 15 de noviembre de 2013, ya se ha advertido que las reservas del Seguro de Cosechas deben ser constituidas de acuerdo con los principios técnicos usuales en el campo de los seguros. Es decir que la Reserva Técnica debe constituirse y funcionar en orden de garantizar que la entidad aseguradora pueda atender el cumplimiento de sus obligaciones con los asegurados.

            Es decir que, aunque es claro que la forma en que la Ley ha ordenado que se constituya la Reserva Técnica del Seguro de Cosechas, permite que ésta no se recargue en las primas, lo cierto es que la Reserva Técnica tiene una finalidad específica, sea garantizar que el Seguro Integral de Cosechas pueda cubrir sus obligaciones aún en la eventualidad de un déficit que se registre en su liquidación anual. Esto es luego de realizados los ajustes contables anuales del Seguro Integral de Cosechas.

Asimismo, debe reiterarse lo dicho en el dictamen C-182-2014 de 3 de junio de 2014 en el sentido de que, conforme el artículo 6 de repetida cita, por su carácter de reserva y por su finalidad, la reserva técnica de contingencias debe constituirse en una cuenta aparte y, por supuesto, llevar su propia contabilidad por lo cual se debe estar en capacidad de emitir sus propios estados.

 

Así las cosas, una buena técnica legislativa requiere que se aporten al expediente legislativo los correspondientes estudios técnicos que sean útiles para ponderar el impacto que la eliminación de la Reserva Técnica podría tener en el Seguro Integral de Cosechas. 

 

 

C.                CONCLUSION

                                                                   

Con fundamento en lo expuesto se tiene por evacuada la consulta del proyecto de Ley N.° 19.585.

 

 

                                                                       Atentamente,

 

 

 

 

                                                                                                            Jorge Oviedo Álvarez

                                                                                 Procurador Adjunto

 

 

JOA/jmd