C-174-2015

2 de julio del 2015

Msc. Carlos Alvarado Quesada

Presidente Ejecutivo

Instituto Mixto de Ayuda Social

Estimado señor:

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PE 0674-05-2015 del 2 de junio de 2015, mediante el cual solicita que nos refiramos a la “eventual obligatoriedad jurídica del Instituto Mixto de Ayuda Social de firmar Convenios de Colaboración Interinstitucional con FODESAF”. Lo anterior, referente al giro de los recursos al IMAS provenientes de dicho fondo.

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la  Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Jurídica General del Instituto Mixto de Ayuda Social, en el cual se concluye que: “la Dirección de FODESAF está legitimada para requerir al IMAS de la suscripción del convenio para el traslado de recursos”.

I.                   SOBRE LO CONSULTADO

La Ley 4760 del 30 de abril de 1971, crea al IMAS como una institución autónoma con personería jurídica, que tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin.

Precisamente por la importancia del IMAS en el combate de la pobreza, la Ley N° 5662 del 23 de diciembre de 1974, le otorga recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Fodesaf), para el cumplimiento de sus objetivos al indicar en lo que interesa:

“Artículo 3.- Con recursos del Fodesaf se pagarán, de la siguiente manera, programas y servicios a las instituciones del Estado y a otras expresamente autorizadas en esta ley, que tienen a su cargo aportes complementarios al ingreso de las familias y la ejecución de programas de desarrollo social. 

Para ello, se procederá de la siguiente manera:

(…)

b) Al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) se destinará, como mínimo, un cuatro coma cero por ciento (4,00%).

 (…)”

            Adicionalmente en dicha norma se establece un destino específico de esos fondos a favor de otras instituciones y programas del Estado, como una contribución destinada para satisfacer las necesidades de las personas más necesitadas desde el punto de vista económico y social. De ahí que el legislador pretendió fortalecer la actividad realizada por el IMAS y otras instituciones específicas, a través de la inyección de recursos financieros.

            Asimismo, la Ley 5662 establece la posibilidad de girar recursos de FODESAF a instituciones y programas que sean autorizados por ley específica o convenio, al indicar:

“Artículo 5.-

Las instituciones y los programas que reciban recursos del Fondo, por medio de ley específica o convenio, deberán escoger a dichos beneficiarios con una metodología de selección definida y aprobada por los organismos jerárquicos superiores de cada institución involucrada, de conformidad con las leyes y el reglamento aplicables.

Se creará un Centro de información ubicado donde lo determine la rectoría del sector social. Cada institución y programa financiado, por medio de ley o convenio, con recursos del Fodesaf deberá hacerle llegar, trimestralmente a dicho Centro, la lista completa de beneficiarios de ese período. Con esa información, el Centro levantará una única base de datos para evitar la duplicación en el otorgamiento de beneficios por parte de cualquier entidad pública.

Para los fines legales atinentes, el Centro se considerará de interés público.

Es claro de lo dispuesto en la normativa vigente, que el legislador estableció dos vías de transferencia de los recursos: por ley y por convenio.

Es por ello, que a criterio de este órgano asesor, para aquellas instituciones que la propia ley autoriza el traspaso de los recursos, no es necesaria la firma de un convenio. Este es el caso del IMAS, pues es la propia Ley 5662 la que autoriza de manera directa el traspaso de los recursos.

Adicionalmente, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo 25873 del 8 de febrero de 2010, que es el Reglamento a la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares establece como finalidad: “dar cumplimiento a la Ley Nº 5662, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, del 23 de diciembre de 1974 y su reforma, según Ley Nº 8783, Ley Reforma de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, Nº 5662, del 13 de octubre del 2009, y facilitar de esta manera, su correcta aplicación, así como garantizar que sus principios conduzcan a alcanzar el espíritu de la norma.”

            Para lograr tal fin, el decreto establece dentro de sus definiciones la siguiente:

“CONVENIOS DE COOPERACIÓN Y APORTE FINANCIERO: Instrumento legal suscritos entre las Instituciones Públicas y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, /Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, para el financiamiento complementario de programas y servicios para la población objetivo de la Ley Nº 5662, Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares y su reforma.

(…)”

Nótese que dicho artículo únicamente define lo que se entiende por convenios de cooperación y aporte financiero, pero no señala que para todos los casos de transferencia de recursos de FODESAF deban suscribirse.

En respaldo de lo anterior, el artículo 7 de la normativa reglamentaria señala:

“Artículo 7º—Con recursos del FODESAF, se financiarán complementariamente programas y servicios a las Instituciones del Estado y otras, según las asignaciones establecidas en la Ley Nº 5662 y su reforma, Ley Nº 8783 y en los convenios que para ese efecto se suscribirán entre el MTSS y ciertas instituciones estatales que se financien por esa vía, así como otras organizaciones expresamente autorizadas. (El subrayado no es del original)

La norma anterior establece dos tipos de instituciones que se financian complementariamente con fondos de FODESAF: las reguladas en la Ley 5662 y aquellas que suscriban los convenios con el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Nótese que la norma habla de la suscripción de convenios con “ciertas” instituciones estatales, pues entendemos que no es necesario para aquellas que han sido autorizadas directamente por ley, tal como sucede con el IMAS.

Así las cosas, es criterio de este órgano asesor que ni la ley ni el reglamento exigen al IMAS la suscripción de un convenio institucional para la transferencia de recursos de FODESAF, sino que por el contrario se encuentra directamente autorizado por la normativa legal.

No obstante lo anterior, debemos matizar nuestro criterio, en el sentido de que las instituciones del Estado, tienen plena potestad para suscribir convenios de cooperación entre ellas como parte de su actividad normal, por lo que si de común acuerdo consideran que dicho convenio es necesario para materializar de mejor manera lo dispuesto en la normativa comentada, es una potestad que pueden ejercer válidamente.

II.                CONCLUSIÓN

A partir de lo expuesto este órgano asesor concluye que ni la Ley 4760 del 30 de abril de 1971 ni el Decreto Ejecutivo 25873 del 8 de febrero de 2010, exigen al IMAS la suscripción de un convenio institucional para la transferencia de recursos de FODESAF, sino que por el contrario se encuentra directamente autorizado por la normativa legal.

No obstante lo anterior, las instituciones del Estado, tienen plena potestad para suscribir convenios de cooperación entre ellas dentro de su actividad normal, por lo que si de común acuerdo consideran que dicho convenio es necesario para materializar de mejor manera lo dispuesto en la normativa comentada, es una potestad que pueden ejercer válidamente.

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

CC.     Marta Acosta, Contralora General de la República

Amparo Pacheco, Directora de FODESAF