11 de setiembre del 2014

 C-288-2014

Ingeniero

Sebastián Urbina Cañas

Viceministro de Transporte Terrestre y Seguridad Vial

S. O.

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio n.° VTSV-0296-2014, del 28 de julio del año en curso, mediante la cual requiere el criterio técnico jurídico de este Despacho en relación con la siguiente interrogante:

“Puede una cooperativa dar servicio de transporte de personas al margen de la normativa que rige la materia, específicamente las Leyes 7969 “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi”, 3503 “Ley Reguladora Transporte Remunerado Personas Vehículos Automotores” y 8955 “Reforma a la Ley N° 3284 “Código de Comercio”, del 30 de abril de 1964, y la Ley N° 7969 “Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi”, del 22 de diciembre de 1999?

            Al efecto, se nos adjuntan los criterios rendidos por la Asesoría Jurídica del Consejo de Transporte Público (CTP), oficio n.° DAJ-2014002395, y de la Dirección Jurídica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), oficio n.° 20142706.  En el primero, la Asesoría Jurídica del CTP, en resumen, señala que el artículo 23 de la Ley de Asociaciones Cooperativas, n.° 4179, fue tácitamente reformado con la emisión de la Ley n.° 8955, en lo referente a la posibilidad de que las cooperativas puedan brindar el servicio de transporte de personas.

            Por su parte, la Asesoría Jurídica del MOPT, en lo que interesa, señala que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 15, 23 y 27 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, n.° 4179 del 22 de agosto de 1968 y sus reformas, debe distinguirse ente “cooperativas de servicio de transporte” y “cooperativas de transporte”.  Las primeras, continúa, solo pueden brindar el servicio de transporte a favor de sus asociados, en tanto que las segundas, el transporte se realiza a favor de todas las personas y no restringido a los asociados.  Y agrega:

“Por supuesto, el quid del asunto gira en torno a la calidad subjetiva del usuario: cooperativa de servicio de transporte, sólo puede  operar a favor de un asociado; cooperativa de transporte: cualquier pasajero en general.

Lo que la legislación no permite, eso sí, es que una cooperativa de servicios de transporte (para sus asociados), funja como cooperativa de transporte para el público en general, es decir, que bajo la apariencia formal de una cooperativa de servicio de transporte (para los asociados), brinde el transporte a personas no asociadas, ya que en este último evento se pervertiría la figura jurídica y se afectarían las potestades que ostenta el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.”

            Y más adelante, luego de transcribir el artículo 2 de la Ley n.° 7969, según reforma introducida mediante Ley n.° 8955, la Asesoría Jurídica del MOPT, en lo que interesa, indica:

“Sin embargo, a nuestro juicio, la reforma implementada mediante la citada Ley No. 8955, no derogó en lo conducente los artículos 15 y 23 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, de manera tal que no podríamos válidamente, por vía de interpretación nuestra, inferir que ha operado una derogatoria tácita en la materia. (…)

Ahora bien, repetimos, ni la Sala Constitucional con motivo de dicha sentencia (2011-4778), ni el legislador con ocasión de la promulgación de la Ley número 8955, ni la Procuraduría respecto al dictamen ya mencionado (C-250-2013), llevaron a cabo por entonces un análisis fuera del marco específico de la citada Ley No. 7969 y las disposiciones del Código de Comercio en materia de porteo, quedando al “descubierto” el tema de las cooperativas de servicio de transporte que brindan a sus asociados, que no se regulan ni por la Ley No. 7969 ni por el Código de Comercio sino mediante la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo.

A mayor abundamiento, insistimos con el fin de no confundir las situaciones jurídicas generando un análisis científico errado, el ámbito que cubría el porte de personas mediante las normas ya derogadas, se refería a cualquier persona que podía transportarse, en tanto que el ámbito propio de las cooperativas de servicios de transporte se circunscribe y limita a sus asociados.

Tanto esta Dirección Jurídica como el mismo Ministerio, creemos, carecen de facultades legales, para, por vía de analogía, inferir que con la promulgación de la Ley No. 8955 se derogaron, tácitamente, las disposiciones contenidas en los artículos 15 y 23 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo y que, por ende, resulta ilegítimo el funcionamiento de las cooperativas de servicios de transporte PARA SUS ASOCIADOS.

A nuestro modo de ver, salvo que la Procuraduría General de la República se pronuncie interpretando que operó una derogatoria tácita de los artículos 15 y 23 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo o que el legislador disponga una reforma legal a ambos artículos, estarían vigentes conforme al artículo 129 de nuestra Constitución (…).”

Y concluye indicando que:

“En síntesis, más allá de nuestras opiniones personales sobre la gravedad de las implicaciones de una actividad como la que nos ocupa, consideramos que no se encuentran derogadas las disposiciones contenidas en los artículos 15 y 23 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo y que, por lo tanto, ni esta Dirección Jurídica ni este Ministerio, a su vez, se encuentran facultados para por vía de analogía inferir la derogatoria tácita de tales disposiciones, más aun ante la tutela constitucional que se da a las organizaciones cooperativas.

Entonces, a la luz de dicha normativa el INFOCOOP puede actualmente autorizar que las cooperativas de servicios de transporte puedan movilizar A SUS ASOCIADOS.”

A)                    El transporte remunerado de personas, en sus diversas modalidades, constituye un servicio público.

El servicio de transporte remunerado de personas, independientemente del medio de transporte utilizado –autobús, busetas, microbuses, taxis, automóviles y cualquier otro tipo de automotor-, constituye un servicio público, cuyo titular es el  Estado, de forma tal que solo éste o un particular autorizado, puede brindar el servicio.  Así lo dispone el párrafo segundo, del artículo 2 de la Ley n.° 7969, según reforma introducida mediante Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011:

 “El transporte remunerado de personas, que se realiza por medio de autobuses, busetas, microbuses, taxis, automóviles y cualquier otro tipo de vehículo automotor, ya sea que se ofrezca al público en general, a personas usuarias o a grupos determinados de personas usuarias con necesidades específicas que constituyen demandas especiales, es un servicio público del cual es titular el Estado. Lo anterior independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.” Lo subrayado no es del original.

Con la reforma introducida mediante la Ley n.° 8955, el legislador vino a despejar todas las dudas existentes en cuanto a la naturaleza del servicio de transporte remunerado de personas, en su totalidad, estableciéndolo como un servicio público, precisamente en atención a la trascendencia que el servicio tiene para la sociedad costarricense. Y en tal sentido se pronunció la Sala Constitucional, al evacuar una consunta legislativa facultativa de constitucionalidad –formulada por varios diputados con respecto del proyecto de ley que dio origen a la Ley n.° 8955-. Mediante sentencia n.° 2011-04778, de las 14:31 horas del 13 de abril del 2011, en lo que interesa, la Sala apuntó:

“XVI.- El Estado, desde hace ya bastante tiempo, ha considerado la actividad de transporte de personas como una necesidad social imperante cuya vigencia resulta esencial, como condición fundamental para el mantenimiento del estado de derecho y la paz social. Por esta razón ha promulgado una serie de leyes siendo, actualmente, las más importantes en esta materia la Ley Reguladora de Transporte Remunerado Personas Vehículos Automotores (Ley No. 3503) y la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi (Ley No. 7969), cuya reforma se conoce en esta consulta. En el último quinquenio, es público y notorio que este tema del transporte de personas ha ido adquiriendo mayor trascendencia para la sociedad costarricense, no sólo desde el punto de vista social sino también económico, hasta convertirse en un tema de interés general, que va más allá de la satisfacción de una necesidad meramente privada, requiriendo la intervención del Estado para darle una solución. El Estado –en este caso el legislador ordinario- puede, dentro del marco permitido por la Constitución Política y las normas de carácter legal, optar por la solución que considere más oportuna. Como recién se dijo, una de esas posibles soluciones es regular dicha actividad y declararla servicio público, que es precisamente lo que hace el proyecto consultado, cumpliendo, necesariamente, con los dos elementos antes señalados. En virtud de lo expuesto, la Sala no estima contraria a la Constitución Política la reforma al artículo 2 de la Ley número 7969 para considerar el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi un servicio público del cual es titular el Estado y que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa o el permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi.

XVII.- Como consecuencia de declarar servicio público el transporte remunerado de personas en la modalidad taxi, en cualquiera de sus dos formas de prestación, el proyecto de ley consultado reforma el artículo 323 del Código de Comercio para eliminar la palabra “personas” de dicho artículo y así eliminar el porteo de personas. Con esta reforma el legislador busca, de una vez por todas, abstraer de la esfera privada la prestación del servicio de transporte de personas que en su totalidad ha sido declarado servicio público por el legislador y hace que sean otras las reglas del juego y principios jurídicos a aplicar: Los particulares se convierten en colaboradores de la Administración Pública en la prestación de ese servicio que, por sus características y la evidente existencia de un interés público, debe ser en principio, asumido por el Estado sin que estén de por medio principios y derechos que rigen las relaciones privadas, como lo son el principio de autonomía de la voluntad o la libertad de comercio. En consecuencia, el Tribunal estima que el proyecto de ley consultado no lesiona los artículos 28, 45, 46 y 56 de la Constitución Política.” Lo subrayado no es del original.

Como bien indica la Sala Constitucional, en la sentencia transcrita, el legislador, dentro del marco permitido por la Constitución Política, optó por declarar como servicio público, las diversas modalidades del transporte remunerado de personas, atendiendo la trascendencia que tiene la actividad para la sociedad costarricense.

De lo anterior se deduce que ningún particular puede prestar el servicio de transporte remunerado de personas, en sus distintas modalidades, si no cuenta con una concesión o permiso de parte del Estado, concretamente, del Consejo de Transporte Público, órgano desconcentrado del MOPT.

B)                     Sobre la correcta interpretación de las normas.-

            Tal y como hemos apuntado en el apartado anterior, el servicio de transporte de personas, independientemente de la modalidad o del medio de transporte utilizado, constituye un servicio público, cuyo titular es el  Estado, de forma tal que solo éste o un particular autorizado, puede brindarlo. 

            Ahora bien, el objeto de la presente consulta es determinar sí las cooperativas de servicios de transporte pueden brindar dicho servicio de manera independiente, es decir, sin requerir la autorización previa del CTP.

            Es criterio de la Asesoría Jurídica del CTP que la normativa que facultaba a las cooperativas a brindar el servicio de transporte fue implícitamente derogada por la Ley n.° 8955, del 16 de junio del 2011, en tanto que la Asesoría Jurídica del MOPT considera que la normativa aplicable a las cooperativas se encuentra vigente, no pudiendo “(…) por vía de analogía inferir la derogatoria tácita de tales disposiciones (…).”

            Sobre el particular, considera la Procuraduría General de la República que, contrario a lo apuntado por las asesorías jurídicas del CTP y del MOPT, no nos encontramos en presencia de un problema de derogación tácita de normas, sino de un concurso de normas legales que deben interpretarse de manera sistemática y armónica, de manera tal que garantice la realización del fin público al que se encuentran dirigidas. Así se desprende de lo dispuesto en los artículos 10 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración Pública, que por su orden disponen:

"Artículo 10.- Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente el espíritu y finalidad de ellas".

“Artículo 10.- 1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere". Lo subrayado no es del original.

            Por su parte, la Sala Constitucional ha señalado que el ordenamiento jurídico es un todo armónico y, por consiguiente, las normas deben interpretarse de manera sistemática, involucrando todas las normas atinentes:

"El Ordenamiento Jurídico es un todo armónico, y por lo tanto sus normas no deben aplicarse aisladamente, sin una previa interpretación sistemática que involucre las demás normas legales atinentes, y lo medular, en concordancia con la Constitución Política" (SALA CONSTITUCIONAL, resolución N° 07371 de las 10 hrs. 12 mts. del 24 de setiembre de 1999). Por necesidad de la interpretación sistemática, el contenido de un artículo se determina en articulación con el conjunto de normas que lo rodean; no en forma separada. (SALA CONSTITUCIONAL, resolución 2001-07603).

De conformidad con lo anterior, si bien es cierto que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 15, 23 y 27 de la Ley de Asociaciones Cooperativas y Creación del Instituto Nacional de Fomento Cooperativo, los habitantes de la república pueden crear cooperativas con la finalidad de brindar el servicio de transporte a sus asociados, para poder brindar dicho servicio, una vez constituidas, requieren de la concesión o permiso respectivo de parte de las autoridades del CTP.

C)    Conclusión.-

            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que las cooperativas constituidas para brindar el servicio de transporte de personas solo pueden brindar dicho servicio si, previo a ello, cuentan con la autorización respectiva –concesión o permiso-, conferido por el Consejo de Transporte Público mediante los procedimientos que establecen las leyes que regulan el transporte remunerado de personas.

            Sin otro particular, se suscribe,

            Cordialmente,

Omar Rivera Mesén

Procurador  Derecho Público