24 de setiembre del 2013

C-197-2013

 

Señor

Eduardo Carvajal Quesada

Secretario General

Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional

(SITRARENA)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° STRN-011-2013, de fecha 28 de enero del año en curso, mediante el cual se hace referencia al oficio DGRN-1180-2012 remitido por el Registro Nacional, relacionado con el Reglamento de Concursos Internos y la Negociación Colectiva que protege a los trabajadores del Registro Nacional.

 

En su oficio se exponen una serie de consideraciones sobre el tema de la jerarquía de la Convención Colectiva sobre otras normas, en especial los reglamentos y decretos.

 

I.- La consulta presenta problemas de admisibilidad

Vistos los términos de su gestión, nos permitimos indicarle que en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones de este Órgano Asesor.

En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

“Artículo 1.-

Naturaleza jurídica

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.-

Atribuciones

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

(...)”.

De la normativa transcrita se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, y no está facultada para responder consultas a particulares. 

En el caso que nos ocupa, la consulta ha sido formulada por su persona, en su condición de Secretario General del Sindicato de Trabajadores del Registro Nacional (SITRARENA), el cual constituye una organización privada, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 339 del Código de Trabajo, que literalmente señala:

“Sindicato es toda asociación permanente de trabajadores o de patronos o de personas de profesión u oficio independiente, constituida exclusivamente para el estudio, mejoramiento y protección de sus respectivos intereses económicos y sociales, comunes.”

Lo anterior denota la naturaleza eminentemente privada de las organizaciones sindicales, por lo que, en virtud de las razones ya expuestas, lamentablemente nos vemos imposibilitados para emitir el pronunciamiento solicitado, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales. En consecuencia, debemos proceder al rechazo de la gestión planteada (ver en igual sentido, en punto a la denegatoria de trámite de la consulta cuando el solicitante es una persona privada, entre otros, los siguientes dictámenes: C-154-2006 del 20 de abril de 2006, C-459-2006 del 14 de noviembre de 2006, C-113-2007 del 11 de abril del 2007, C-201-2008 del 12 de junio del 2008, C-272-2008 del 7 de agosto del 2008, C-451-2008 del 18 de diciembre del 2008, C-029-2009 del 6 de febrero del 2009, C-052-2009 del 20 de febrero del 2009, C-063-2009 del 2 de marzo del 2009, C-141-2009 del 19 de mayo del 2009, C-183-2009 del 1° de julio del 2009, C-036-2010 del 10 de marzo del 2010, C-194-2010 del 8 de setiembre del 2010, C-034-2011 del 15 de febrero del 2011, C-143-2011 del 27 de junio del 2011, C-327-2011 del 22 de diciembre del 2011, C-058-2012 del 6 de marzo del 2012 y C-282-2012 del 26 de noviembre del 2012).

Por otra parte, no debe perderse de vista que nuestra función consultiva está dirigida a asesorar a la Administración respecto de la interpretación de las normas del ordenamiento jurídico, fijando y desentrañando su recto sentido y correcta aplicación, de acuerdo a las consultas claras y puntuales que sean planteadas. Pero dichas consultas deben ser directas sobre las interrogantes jurídicas, por lo que no cabe pretender que entremos propiamente a discutir o juzgar la posición de las asesorías legales internas, como pareciera pretenderse en la consulta de mérito.

Sobre este aspecto concreto, hemos señalado lo siguiente:

“Aparte de lo anterior, advierte esta Procuraduría General que la gestión que aquí nos ocupa parece sugerir que nos pronunciemos sobre el criterio vertido por el asesor jurídico de ese gobierno local en cuanto al traslado de fondos, así como lo manifestado al respecto por la Unidad Resolutora, lo que igualmente resulta improcedente.

(…) nuestra función asesora no está dirigida a ejercer una especie de fiscalización, revisión o aval de la labor de los asesores jurídicos de la Administración, como pareciera pretenderse en este caso, sino que el sentido de acompañar el criterio legal es cerciorarse de que ya la Administración ha agotado la discusión de fondo a nivel interno, y que aún así persiste la necesidad de contar un pronunciamiento de este Órgano Superior técnico jurídico, a fin de resolver en forma definitiva y vinculante alguna cuestión jurídica de fondo –puntualmente identificada– de interés para la respectiva institución.

Por último, la consulta que aquí nos ocupa igualmente pareciera trasladar a esta Procuraduría la decisión última respecto de la efectiva ejecución del traslado de fondos a la Asociación Solidarista, situación que igualmente hemos calificado como improcedente. Al respecto, en nuestro dictamen N° C-147-2007 del 10 de mayo del 2007 señalamos lo siguiente:

 

“Cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos). (Énfasis agregado. Dictamen C-187-2008 del 3 de junio del 2008).”

            Así las cosas, en virtud de las razones expuestas, la consulta planteada deviene inadmisible, dado que no satisface los requisitos que la línea jurisprudencial de esta Procuraduría ha venido fijando de modo conteste en sus dictámenes, a la luz de las exigencias del ordenamiento jurídico en esta materia.

II. Criterios recientes de esta Procuraduría General acerca de la posición jerárquica de las normas contenidas en convenciones colectivas de trabajo

 

Ahora bien, sin perjuicio de todo lo explicado en el aparte anterior, y en un afán de colaboración con la organización por usted representada, nos permitimos transcribir algunos antecedentes recientes emanados de la jurisprudencia de esta Procuraduría General sobre el tema puntual de su interés, a fin de que puedan resultar de provecho para el tratamiento del tema, y para que se tenga conocimiento de la posición reciente que ha desarrollado este Órgano Superior Consultivo en relación con el tema que atañe a su consulta.

 

Así, en nuestro dictamen C-176-2012 del 19 de Julio del 2012, se desarrollan las siguientes consideraciones:

“II.-Conflictos de normas y su solución.

Con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas que atribuyen al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas incompatibles, una de las dos, y a veces ambas, deben ser eliminadas para restaurar la coherencia del sistema.

Interesa especialmente a la presente consulta el proceso de solución de aquellas contradicciones bajo criterios hermenéuticos y de ordenación (reglas) que le permitan al operador jurídico motivar racional y adecuadamente la decisión al optar, con exclusión, por una de ellas. Recuérdese que las antinomias se producen entre normas jurídicas; es decir, entre significados atribuidos a las disposiciones normativas como consecuencia de su interpretación, y por tanto, su identificación y su solución dependen de la interpretación y su debida justificación.

Y para optar por una decisión, el operador jurídico cuenta con una serie de criterios: unos tradicionales (jerarquía, cronología y especialidad), a los que deben añadirse otros como el de “prevalencia normativa”; otros alternativos que se sugieren cuando los criterios tradicionales no sirven para solucionar el conflicto, como podrían ser el elegir la que mejor se corresponda con los principios que rigen el sector jurídico de que se trate; la que mejor tutele los intereses en juego en el proceso en el que surge la antinomia o la que resulte más favorable para la libertad.

Ahora bien, debemos partir entonces de que la consulta alude eventuales antinomias normativas que rigen a lo interno de las corporaciones municipales, el régimen laboral o de empleo.

Según refiere la doctrina laboralista, “De las características propias del sistema normativo laboral se desprende que no todos los problemas de aplicación de las normas se plantean como colisiones normativas que, regulando de distinta forma una misma materia, se resuelven aplicando la jerarquía en las normas en conflicto. En el ordenamiento jurídico laboral lo característico no es la colisión normativa que se resuelve aplicando la norma vigente con derogación o inaplicación de cualquier otra. La colisión peculiar del derecho del trabajo es la que se da entre dos normas igualmente válidas y vigentes que regulan de forma diferente una misma realidad, un mismo centro de imputación normativo, un sector o una empresa. Este panorama es consecuencia no sólo de la diversidad de normas, sino de la pluralidad de sujetos con capacidad normativa (las normas estatales, legales o reglamentarias, y los convenios colectivos). La pluralidad normativa, además despliega su vigencia sectorialmente, en cada conjunto (sector o empresa) de la actividad productiva”. (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa. Derecho del Trabajo Décimo séptima Edición, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Madrid, 2009. Pág. 296 y 297) .

Por lo tanto, la prelación en el derecho laboral común, salvo excepciones, hace prevalecer la norma más favorable al trabajador cualquiera sea su rango ( Mario Pasco Cosmopolis, En torno a los principios del derecho del trabajo: homenaje al Dr. Américo Plá Rodríguez México : Porrúa, 2005 ).

Punto controversial encierra entonces la aplicación del principio denominado “de la norma más favorable”, como manifestación del denominado “principio protector”, pues en el Derecho Laboral común, con aquel principio se intentan subvertir todos los criterios hermenéuticos tradicionales para solucionar el conflicto de normas jurídicas: (a) la norma de rango superior prevalece siempre sobre la inferior; (b) la norma más reciente, sobre la más antigua; y (c) la norma especial sobre la general; pues en buena parte de los supuestos de colisión o conflictos entre normas laborales, lo que conlleva es la búsqueda de la norma más beneficiosa para ser prioritariamente aplicada; importando así el mayor o menor contenido de favorabilidad para los trabajadores de la norma jurídica (jerarquía dinámica) y no su estricta posición jerárquica (jerarquía estática), por ejemplo. Por ello, lo normal es que precisamente la disposición de rango inferior (convenio colectivo) se aplique prioritariamente incluso sobre normas legales y reglamentarias.

(Alfredo Montoya Melgar. Derecho del Trabajo, Décimo quinta edición, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1994. Pág. 218 y 219).

No obstante, aún con prescindencia del principio general de “jerarquía normativa”, lo cierto es que al articularse el ordenamiento jurídico laboral sobre las reglas de la norma mínima y de la norma más favorable, ello conlleva diversas técnicas de articulación normativa que lejos del régimen más favorable, implican distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo; lo cual determinará en última instancia la aplicación prevalente de una norma por sobre otra.

Así que con independencia de su posición jerárquica, se puede afirmar que las normas tienen distinta imperatividad y así la doctrina distingue tres tipos de normas o grados de rigor normativo, a saber: las normas imperativas o categóricas o de imperatividad absoluta o de derecho necesario absoluto; las normas de imperatividad relativa o limitadamente categóricas o de derecho necesario relativo; y las normas dispositivas o discrecionales o supletorias.

Al respecto, los autores españoles Manuel Carlos Palomeque López y Manuel Álvarez De La Rosa, señalan en su obra Derecho del Trabajo, lo siguiente:

(…) Dentro de esas prescripciones legales, aparecen normas imperativas que exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de una materia determinada que la contenida en la ley aplicable. Este tipo de normas suelen llamarse de derecho necesario absoluto y son aquellas que no admiten el juego de la autonomía de la voluntad (ni individual ni colectiva). Este tipo de normas suponen una indisponibilidad que impide a los sujetos desvincularse de la norma. Se concreta en lo que se denomina orden público laboral, que hace referencia a principio general de ordenación del trabajo por cuenta ajena y a elementos esenciales para conocer qué Derecho del Trabajo regula la realidad social. Sin ánimo de ser exhaustivo, esta características de derecho necesario absoluto (ius cogens en la terminología clásica) la tienen las normas procesales; las de elección de los órganos de representación del personal; las que delimitan el ámbito de aplicación de las normas laborales; las que configuran los derechos y deberes básicos; (…) las

reglas sobre el trabajo de menores y las de la mayoría de edad para trabajar; las que versan sobre la estructura esencial de los contratos temporales y formativos; las que versan sobre la no discriminación ni para el empleo ni una vez empleados (…); la que establece la nulidad de pactos sobre cargas fiscales y de Seguridad Social, etc. En suma, pertenecen a esta categoría, además de las normas que caracterizan al propio Derecho del Trabajo, aquellas otras situadas en el orden constitucional y referidas a la dignidad de la persona y a sus derechos fundamentales y libertades básicas.

Determinar las normas laborales imperativas y las de orden público (o en una terminología de síntesis, del orden público laboral) es relativamente sencillo porque aparecen dotadas de la imperatividad de la Constitución o regulando materias fuera de la capacidad contractual de las partes o determinadas por ser normas prohibitivas, sancionando su incumplimiento con la nulidad.

(…) Finalmente, hay normas legales que, en el ordenamiento laboral, no tienen carácter de mínimos, sino que regulan dispositivamente (ius dispositivum) una materia, un determinado aspecto de las condiciones de trabajo. Esto es, el legislador expresa un criterio regulador a falta de pactos, pero no limita el alcance de estos (…)” (págs. 297 y 298).

Las normas de imperatividad relativa, por su parte, sólo consagran un principio o criterio mínimo, y por ello, toleran avances a favor del trabajador que permitan la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma. También denominadas “normas mínimas”, en cuya aplicación de la norma ha de respetarse tanto el mínimo prescrito como la mejora introducida por otra norma. La técnica de aplicación de la norma es aquí sencilla: si se respeta o mejora la norma mínima (la Ley) se aplica la fuente de las obligaciones de inferior rango (el convenio colectivo por ejemplo), caso contrario, si se empeora o no se respeta, la sanción es la nulidad del convenio colectivo o la ineficacia de la correspondiente cláusula contractual. (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa. Derecho del Trabajo. Pág. 386. Madrid. España).

Ahora bien, en cuanto a la regla “de la norma más favorable”, esta   sólo puede actuar frente a normas de imperatividad relativa y frente

a normas dispositivas, y para que esta regla pueda ser utilizada “directamente” como técnica de articulación normativa para determinar cómo se aplicarán las normas laborales, debe indagarse cuáles normas pueden entrar en conflicto y cuál es el sistema o criterio hermenéutico para solucionar el conflicto planteado, para elegir así la norma o el precepto de una norma, aplicable entre dos o más en concurrencia.

El supuesto típico de vigencia de la regla más favorable es el del conflicto, en el que dos normas vigentes, del mismo rango y mutuamente incompatibles resultan aplicables a una sola situación, y es necesario definir cuál de ellas la regirá de forma preferente; la regla actúa precisamente, para dirimir en pro de la más beneficiosa al trabajador.

Pero según refiere la doctrina (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa, op. cit. pág. 300) las dos o más normas vigentes y en conflicto no pueden ser una norma estatal y un convenio colectivo, pues según se afirma unánimemente en doctrina, los convenios deben respetar y están subordinados a la Constitución, las leyes y a los reglamentos. Los convenios sólo pueden interaccionar para suplementar lo legislado (desarrollo del derecho necesario relativo) para complementarlo (margen de colaboración internormativa) o para suplir la falta o el carácter dispositivo de la regulación -principio de intangibilidad de la regla imperativa, jerárquicamente superior-. En todo caso –se afirma- que cuando la ley declare inmodificable sus preceptos, sencillamente no cabe posibilidad de solucionar el conflicto con la norma más favorable.

Es por ello que en nuestro medio se ha afirmado, por ejemplo, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas de rango constitucional; con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por normas de orden público (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y su fuerza de ley le está

conferida en el tanto se haya acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35 hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Ahora bien, cuando el conflicto normativo involucra distintas cláusulas normativas, de configuración u obligacionales de convenios colectivos de trabajo que regulan las relaciones y condiciones de trabajo entre la Administración Pública y quienes le sirven en calidad de funcionario o empleado público, debe partirse de una premisa fundamental, cual es: que mientras la convención colectiva se mantenga vigente, el empleador debe cumplir con dichas cláusulas convencionales, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas mientras se mantengan vigentes –intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo-.

Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público), pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate ( art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS ) .

Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por

su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).

Pero pueden surgir otras situaciones de colisión y conflicto entre normas que involucren convenios colectivos y otras normas estatales, como pueden ser los Reglamento autónomos de organización y de servicio, en los que las reglas aludidas de articulación normativa propia de lo laboral no sirvan para dirimir la antinomia.

Y es casualmente en aquel contexto en que creemos que tanto el principio de favorabilidad, como el de grado de imperatividad en la interpretación de normas –propios del Derecho Laboral común-, de ningún modo obligan a la Administración Pública o a cualquier operador jurídico a aceptar únicamente la interpretación más favorable a los intereses del trabajador, pues si la aplicación de otras reglas de hermenéutica jurídica los llevan a otras interpretaciones o soluciones lógicas, razonables y por demás admisibles a la luz del ordenamiento jurídico administrativo –no arbitrarias, caprichosas o subjetivas-, de la antinomia o conflicto normativo, a fin de evitar una ruptura flagrante, ostensible y grave de la regularidad legal y/o constitucional, aquella otra solución sería igualmente válida.

Recuérdese el principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-); según el cual, por la autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el derecho privado solo puede ser aplicado “in extremis” o como “última ratio” para resolver los diversos problemas de hermenéutica y aplicación, ante la ausencia total de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo, dada la peculiaridad de las instituciones del derecho administrativo  (dictamen C-007-2011 de 14 de enero de 2011).

La jurisprudencia laboral ha admitido plenamente la diferenciación aludida, al señalar que “(…) en materia de empleo público, priman principios de interpretación que pueden ser distintos e incluso contrapuestos a los laborales comunes (véase el Voto de la Sala Constitucional, No. 1696, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992).  En razón de lo anterior, los principios de primacía de la realidad, protector y de irrenunciabilidad, pueden verse desplazados en el Sector Público ante las exigencias del principio de legalidad (artículos 11 constitucional; 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública).   No se trata, entonces, de determinar cuál es el sentido más favorable para el trabajador - según lo establece el artículo 17 del Código de Trabajo - (…)” , (lo subrayado es nuestro) (Resolución N°263 de las 10:20 horas del 3 de marzo del 2000, y en igual sentido las Nºs 261 de las 10:10 horas del 3 de marzo del 2000 y 2001-00117 de las 15:05 hrs. del 14 de febrero de 2001, entre otras, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

La posición aludida se ilustra plenamente en nuestro dictamen C-168-2012, de 02 de julio de 2012, en el que ante un evidente conflicto normativo entre una norma reglamentaria y una cláusula normativa convencional, en materia del tope de cesantía, por su conformidad con el derecho de la Constitución, se dispuso hacer prevalecer -aplicación prevalente- de la convención colectiva por sobre lo establecido en el Reglamento autónomo de servicio; esto porque la norma reglamentaria, aun cuando fuera “más favorable”, pues otorgaba una cesantía sin tope alguno, resultaba ostensible e inequívocamente contraria a la norma objetiva derivada de la jurisprudencia constitucional, según la cual, en el sector público el tope de cesantía no puede superar los 20 años.

Y si bien nuestro ordenamiento jurídico no precisa la jerarquía normativa de los convenios colectivos, por su fuerza vinculante y su especialidad en la regulación de las condiciones de trabajo, hemos optado también por darle prevalencia o preferencia aplicativa a las normas convencionales, como fuente objetiva de derecho con carácter de ley profesional, por sobre las reglamentarias, pues sus normas se ubican por encima de cualquier otra de carácter estatal; esto al constituir la fuente primigenia de los derechos y de los deberes laborales, con poder normativo siempre subordinado a la Ley (dictamen C-146-2005 de 22 de abril de 2005).

Esto es así, porque el ordenamiento jurídico administrativo del empleo público tiene coherencia interna, una estructura predeterminada, y por ello, al examinar un eventual conflicto normativo, debe hacerse con criterios sistemáticos que mejor se correspondan con los principios e intereses que rigen el sector jurídico en el que surge la antinomia, procurando la determinación de la norma de aplicación preferente o prevalente, pero con estricta sujeción al Principio de Regularidad Jurídica, referido en general a la conformidad de aquélla con el ordenamiento jurídico .

Será entonces, con base en los diversos criterios hermenéuticos expuestos que esa corporación municipal determine específicamente cuál es la norma o cuáles son el cúmulo de normas jurídicas aplicables al caso en concreto y que entran en eventual conflicto, a fin de determinar casuísticamente el criterio hermenéutico específico aplicable a fin de solucionar la antinomia normativa.” (subrayado agregado)

Muy recientemente, en el mismo sentido, este criterio ha sido reiterado, cuando en el dictamen C-120-2013 del 1° de Julio del 2013 se señala lo siguiente:

“No obstante, aun cuando las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas, valores y principios de rango constitucional; (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y que su fuerza de ley les está conferida en el tanto se hayan acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35 hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia), lo cierto es que en el caso específico de la Municipalidad de San José, el artículo 28 incisos a) y b) de su Convención Colectiva, en abierta antinomia con lo dispuesto por los artículos  63 constitucional, 29 y 586 inciso b) del Código de Trabajo, vienen prácticamente a desaplicar dichas normas legales imperativas.

(…)

 Pero mientras aquellas cláusulas de convención colectiva de la Municipalidad de San José se mantengan vigentes, aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas–intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo-. Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público ) , pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS).

Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).”

III.             Conclusión

 

En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la gestión sometida a nuestro conocimiento, y con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente dictamen, nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

 

Lo anterior, sin perjuicio de la referencia que se hace a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría con respecto al tema consultado, los cuales se señalan a fin de que puedan ser considerados por la organización sindical consultante para lo de su interés.

 

 

 

 

Atentamente,

 

 

                   Andrea Calderón Gassmann

                                                                         Procuradora

            Área de Derecho Público