25 de noviembre de 2013

C-264-2013

 

Señor

Josué Aguirre Thomas

Céd. 3-367-087

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio recibido en este Despacho el día 16 de setiembre del 2013, mediante el cual, luego de exponer una serie de consideraciones relativas al Reglamento Autónomo de Servicios de Educación Pública, la Convención Colectiva que rige en el Ministerio de Educación Pública, así como a la Constitución Política, en relación con la jornada ordinaria para las oficinas de esa Cartera, nos plantea las siguientes interrogantes:

 

“¿Se encuentra el MEP violentando los artículos constitucionales 7, 57 y 58, establecidos en la Constitución Política, además del artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública?

 

¿Es legal el artículo 33 de la Convención Colectiva del Ministerio de Educación Pública al hacer diferenciación de la jornada laboral entre empleados con igualdad de condiciones?

 

Dentro del rango constitucional ¿Tiene mayor jerarquía una Convención Colectica que un Decreto Ejecutivo?

 

¿A qué empleados del Ministerio de Educación Pública se les debería readecuar la jornada laboral a 40 horas, según el Decreto Ejecutivo IMS 37728-MEP del 14 de junio del 2013?

 

Al tener en este momento más de dos normas jurídicas regulando el horario de trabajo de una manera contradictoria (Constitución Política, Decreto Ejecutivo IMS 37728-MEP, Convención Colectiva ¿Se creó una antinomia?”

 

 

 

 Vistos los términos de su consulta, nos permitimos indicarle que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) concretamente en sus numerales 1 y 3 inciso b), se establece claramente la naturaleza jurídica y las funciones, de este Órgano asesor.

 

            En ese sentido, transcribimos los artículos citados:

 

“Artículo 1.- Naturaleza jurídica

La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”.

“Artículo 3.- Atribuciones

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

 

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales.

(...)”.

 

De la normativa transcrita, se desprende claramente que la Procuraduría General de la República es el asesor técnico jurídico de las distintas dependencias de la Administración Pública, y no está facultada para responder consultas a particulares. 

 

En el caso que nos ocupa, la consulta lamentablemente se encuentra planteada de forma improcedente, al haber sido formulada por su persona en  condición de particular (y no de modo oficial como funcionario del Ministerio de Educación), por lo que nos vemos imposibilitados de emitir el criterio jurídico solicitado, ya que de lo contrario estaríamos excediendo nuestras competencias legales. En consecuencia, debemos proceder al rechazo de la gestión planteada (sobre rechazo de consultas de funcionarios planteadas en condición personal, pueden verse, entre otros, los dictámenes C-097-2008 del 3 de abril del 2008, C-164-2010 del 9 de agosto del 2010, C-205-2013 del 01 de octubre 2013 y C-239-2013 del 1° de noviembre del 2013)

 

Además, valga agregar que aun tratándose de la solicitud de criterio por parte de los funcionarios públicos,  el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica indica:

 

“ Artículo 4º.- Consultas: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (el subrayado es nuestro)

 

En virtud de lo anterior, se tiene que previo a referirse sobre el fondo del asunto, debe verificarse que la consulta sea formulada por el jerarca del órgano de la estructura administrativa correspondiente, o bien por el auditor interno cuando así proceda.

 

En tal sentido manifestamos mediante dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de dos mil cinco lo siguiente:

 

“1). La solicitud debe ser formulada por el jerarca administrativo:

“Por jerarca debe entenderse el superior jerárquico correspondiente del respectivo órgano o entidad que consulta. Debe tomarse en cuenta el efecto que tienen los dictámenes de la Procuraduría. En virtud de ese efecto, resulta improcedente que la Procuraduría proceda a emitir pronunciamiento vinculante respecto de un punto que atañe a un organismo cuando la consulta proviene de un órgano inferior. Es el superior jerárquico quien debe valorar la pertinencia de sujetar el reparto administrativo al criterio vinculante de la Procuraduría. (…) el superior jerárquico del órgano desconcentrado puede consultar el criterio de la Procuraduría respecto de la competencia desconcentrada. Procede recordar que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias, que se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.” (C-263-2005 del 20 de julio).” (Dictamen C-390-2005 de fecha 14 de noviembre de 2005)

 

Así las cosas, aun cuando atendiéramos a su condición de servidor público –pues según nos indica, se desempeña como oficinista/sociólogo en el Liceo de Heredia–, estaríamos imposibilitados para evacuar su gestión mediante un dictamen de carácter vinculante, toda vez que, según vimos, ello sólo puede ser solicitado por la jerarquía de las diferentes instituciones.

 

Ahora bien, sin perjuicio de todo lo explicado en el aparte anterior, y en un afán de colaboración, nos permitimos transcribir algunos antecedentes recientes emanados de la jurisprudencia de esta Procuraduría General sobre los temas puntuales de su interés, a fin de que puedan resultar de provecho para el tratamiento del tema, y para que se tenga conocimiento de la posición reciente que ha desarrollado este Órgano Superior Consultivo al respecto.

 

Esta Procuraduría General ha tenido la oportunidad de referirse en diversas ocasiones al tema de la eventual inconstitucionalidad de una norma de menor jerarquía, sobre lo cual hemos explicado reiteradamente lo siguiente:

 

“1. EL MODELO COSTARRICENSE DE CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ES CONCENTRADO:

Como ya ha sido indicado en otra oportunidad por este órgano asesor, (Dictamen C-372-2007 de 18 de octubre del 2007) nuestro sistema de control de constitucionalidad, siguiendo al modelo austríaco, es concentrado, lo que implica que la tarea de control está asignada única y exclusivamente a la Sala Constitucional, la cual tiene como principal cometido velar por el resguardo de la integridad de la Constitución, y dentro de ello, vigilar la compatibilidad o simetría que debe tener el resto del ordenamiento, a sus normas, valores, o principios.

De esa forma, la Sala Constitucional opera como un “legislador negativo”, expulsando del ordenamiento jurídico la norma que a su juicio es lesiva a la ley suprema. Consecuentemente, ningún órgano o ente del Estado costarricense tienen competencia para declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas, de cualquier naturaleza que éstas sean.

Esas competencias del Tribunal Constitucional encuentran fundamento jurídico en la propia  Carta Magna, (artículo 10),   así como también en   la Ley de la Jurisdicción Constitucional (artículo 2 inciso b) al disponer que solamente el Tribunal Constitucional puede declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público, con efectos retroactivos (ex tunc) y erga omnes.

Lo anterior nos conduce a concluir que indefectiblemente el operador ordinario no puede bajo ningún concepto declarar la inconstitucionalidad de una norma, ya que es el  alto Tribunal Constitucional, independiente del poder legislativo y de cualquier otra autoridad estatal, a quien la Carta Magna le ha conferido la competencia exclusiva para ello, todo con el fin de  resguardar la defensa objetiva del orden constitucional, lo que se traduce en el deber de preservar la constitucionalidad de las normas inferiores, depurando del sistema normativo aquellas que sean incompatibles  o discordantes con la Carta Fundamental.

(…)

3.                       SOBRE LA DESAPLICACION O NO DE LAS NORMAS POR MOTIVOS DE DUDOSA CONSTITUCIONALIDAD:

De lo hasta ahora expuesto queda claro que en nuestro  ordenamiento jurídico prevalece el sistema concentrado de control constitucional, lo que implica que existe un órgano estatal, que es el Tribunal Constitucional, el cual tiene a su cargo las competencias específicas de velar, con efectos generales, por la constitucionalidad del ordenamiento normativo.

Ahora bien, conviene indicar que  las autoridades administrativas también realizan por su parte, una interpretación administrativa acorde y congruente con el principio de legalidad, con respecto a las disposiciones reglamentarias, actos y resoluciones administrativas, las que deben tener conformidad no solo con las disposiciones ordinarias formales o materialmente legislativas, sino también en forma, así sea indirecta, con el texto y el espíritu de las normas fundamentales.

 

Efectivamente, las autoridades administrativas deben armonizar las disposiciones ordinarias que deben aplicar con los preceptos constitucionales que a su vez sirven de fundamento de validez a las mismas normas legales ordinarias.  No obstante, debe tenerse claro que esa interpretación constitucional indirecta de carácter administrativo, no la faculta para desaplicar disposiciones normativas por estimarse contrarias a las normas fundamentales, ya que como se indicó al inicio, la facultad de legislador negativo la ostenta en forma exclusiva el Tribunal Constitucional como máximo intérprete del Derecho de la Constitución.

En virtud de lo anterior, no sería jurídicamente procedente  para las autoridades administrativas del Colegio Universitario de Cartago, desaplicar el  numeral 16 del Reglamento de Becas de dicho ente educativo, en la parte que alude  específicamente al otorgamiento de becas especiales a favor de familiares de  funcionarios de la institución, así como a los pensionados de dicho centro, pese a existir un precedente de la Sala Constitucional donde se declaró la inconstitucionalidad de una disposición análoga.

Es de rigor acotar, que solamente se admite la desaplicación de una ley formal en el caso de la jurisdicción ordinaria cuando existan precedentes o jurisprudencia de la Sala Constitucional.  Es decir, los jueces deben inaplicar aquellas normas que no puedan ser interpretadas conforme a los precedentes y la jurisprudencia constitucional.  Lo anterior de conformidad con la interpretación hecha por la Sala Constitucional de los alcances del párrafo tercero del artículo 8.1 de de la Ley Orgánica del Poder Judicial, mediante sentencia  de la Sala Constitucional N.1185-95 de 2 de marzo de 1995.

           En abono a lo dicho, referente a la desaplicación de normas, sean estas legales o infralegales, aún y cuando presenten problemas de dudosa constitucionalidad, ha sido tesis de principio de la Procuraduría General de la República que la Administración Pública no tiene competencia para ello, ya que solamente a través de una declaratoria de inconstitucionalidad se expulsa la norma del ordenamiento jurídico.   Hasta tanto eso no ocurra, la presunción de legitimidad constitucional de que gozan opera plenamente.

Sin perjuicio de todo lo anterior, cabe acotar que aún y cuando aceptemos que el sistema de control concentrado de constitucionalidad no faculta a otros operadores jurídicos a realizar la labor de legislador negativo, esto no debería implicar el desconocimiento del Derecho de la Constitución, es decir, ignorar los razonamientos expuestos y vertidos por el alto intérprete de la Carta Fundamental, ya que la Constitución Política   permea todos los estratos jerárquicos del ordenamiento jurídico en aplicación del principio kelseniano de regularidad jurídica.

En concordancia con ello, Fix-Zamudio   nos dice que si los órganos de la administración no pueden efectuar una interpretación constitucional de tipo negativo, es decir, negarse a aplicar una disposición legal por considerarla opuesta a la Constitución, por el contrario si están facultados e inclusive obligados, a realizar una interpretación positiva, para adecuar, como se ha dicho, los textos legislativos en que apoyan su actuación, con las normas y principios de la Carta Fundamental, que a su vez sirven de fundamento a los preceptos legales ordinarios. (FIZ ZAMUDIO, HECTOR.  “Breves Reflexiones sobre la Interpretación Constitucional”. Seminario sobre Justicia Constitucional.  III Aniversario de la Creación de la Sala Constitucional.   La Jurisdicción Constitucional. Editorial Juricentro, pág. 106)

            Por tanto, en virtud de los cuestionamientos de constitucionalidad atribuídos a la disposición reglamentaria, y tomando en consideración la existencia de un precedente constitucional que contempla situaciones idénticas al caso que nos ocupa, lo recomendable para la Administración sería adoptar las medidas que sean necesarias para ajustar sus actuaciones y normativa de consuno con los preceptos constitucionales así como con su jurisprudencia.   Siendo ello así,   una posible solución sería, por ejemplo, gestionar los procedimientos necesarios para una eventual derogatoria de la disposición aludida, únicamente en la parte que interesa.”  (Dictamen C-170-2008 del 20 de mayo del 2008)

 

     Por otra parte, igualmente existen una serie de precedentes en nuestra jurisprudencia administrativa en relación con el tema de la jerarquía y aplicación de las normas de las convenciones colectivas. Así, en nuestro dictamen C-176-2012 del 19 de Julio del 2012, se desarrollan las siguientes consideraciones:

“II.-Conflictos de normas y su solución.

Con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas que atribuyen al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas incompatibles, una de las dos, y a veces ambas, deben ser eliminadas para restaurar la coherencia del sistema.

Interesa especialmente a la presente consulta el proceso de solución de aquellas contradicciones bajo criterios hermenéuticos y de ordenación (reglas) que le permitan al operador jurídico motivar racional y adecuadamente la decisión al optar, con exclusión, por una de ellas. Recuérdese que las antinomias se producen entre normas jurídicas; es decir, entre significados atribuidos a las disposiciones normativas como consecuencia de su interpretación, y por tanto, su identificación y su solución dependen de la interpretación y su debida justificación.

Y para optar por una decisión, el operador jurídico cuenta con una serie de criterios: unos tradicionales (jerarquía, cronología y especialidad), a los que deben añadirse otros como el de “prevalencia normativa”; otros alternativos que se sugieren cuando los criterios tradicionales no sirven para solucionar el conflicto, como podrían ser el elegir la que mejor se corresponda con los principios que rigen el sector jurídico de que se trate; la que mejor tutele los intereses en juego en el proceso en el que surge la antinomia o la que resulte más favorable para la libertad.

Ahora bien, debemos partir entonces de que la consulta alude eventuales antinomias normativas que rigen a lo interno de las corporaciones municipales, el régimen laboral o de empleo.

Según refiere la doctrina laboralista, “De las características propias del sistema normativo laboral se desprende que no todos los problemas de aplicación de las normas se plantean como colisiones normativas que, regulando de distinta forma una misma materia, se resuelven aplicando la jerarquía en las normas en conflicto. En el ordenamiento jurídico laboral lo característico no es la colisión normativa que se resuelve aplicando la norma vigente con derogación o inaplicación de cualquier otra. La colisión peculiar del derecho del trabajo es la que se da entre dos normas igualmente válidas y vigentes que regulan de forma diferente una misma realidad, un mismo centro de imputación normativo, un sector o una empresa. Este panorama es consecuencia no sólo de la diversidad de normas, sino de la pluralidad de sujetos con capacidad normativa (las normas estatales, legales o reglamentarias, y los convenios colectivos). La pluralidad normativa, además despliega su vigencia sectorialmente, en cada conjunto (sector o empresa) de la actividad productiva”. (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa. Derecho del Trabajo Décimo séptima Edición, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Madrid, 2009. Pág. 296 y 297) .

Por lo tanto, la prelación en el derecho laboral común, salvo excepciones, hace prevalecer la norma más favorable al trabajador cualquiera sea su rango ( Mario Pasco Cosmopolis, En torno a los principios del derecho del trabajo: homenaje al Dr. Américo Plá Rodríguez México : Porrúa, 2005 ).

Punto controversial encierra entonces la aplicación del principio denominado “de la norma más favorable”, como manifestación del denominado “principio protector”, pues en el Derecho Laboral común, con aquel principio se intentan subvertir todos los criterios hermenéuticos tradicionales para solucionar el conflicto de normas jurídicas: (a) la norma de rango superior prevalece siempre sobre la inferior; (b) la norma más reciente, sobre la más antigua; y (c) la norma especial sobre la general; pues en buena parte de los supuestos de colisión o conflictos entre normas laborales, lo que conlleva es la búsqueda de la norma más beneficiosa para ser prioritariamente aplicada; importando así el mayor o menor contenido de favorabilidad para los trabajadores de la norma jurídica (jerarquía dinámica) y no su estricta posición jerárquica (jerarquía estática), por ejemplo. Por ello, lo normal es que precisamente la disposición de rango inferior (convenio colectivo) se aplique prioritariamente incluso sobre normas legales y reglamentarias. (Alfredo Montoya Melgar. Derecho del Trabajo, Décimo quinta edición, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1994. Pág. 218 y 219).

No obstante, aún con prescindencia del principio general de “jerarquía normativa”, lo cierto es que al articularse el ordenamiento jurídico laboral sobre las reglas de la norma mínima y de la norma más favorable, ello conlleva diversas técnicas de articulación normativa que lejos del régimen más favorable, implican distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo; lo cual determinará en última instancia la aplicación prevalente de una norma por sobre otra.

Así que con independencia de su posición jerárquica, se puede afirmar que las normas tienen distinta imperatividad y así la doctrina distingue tres tipos de normas o grados de rigor normativo, a saber: las normas imperativas o categóricas o de imperatividad absoluta o de derecho necesario absoluto; las normas de imperatividad relativa o limitadamente categóricas o de derecho necesario relativo; y las normas dispositivas o discrecionales o supletorias.

Al respecto, los autores españoles Manuel Carlos Palomeque López y Manuel Álvarez De La Rosa, señalan en su obra Derecho del Trabajo, lo siguiente:

(…) Dentro de esas prescripciones legales, aparecen normas imperativas que exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de una materia determinada que la contenida en la ley aplicable. Este tipo de normas suelen llamarse de derecho necesario absoluto y son aquellas que no admiten el juego de la autonomía de la voluntad (ni individual ni colectiva). Este tipo de normas suponen una indisponibilidad que impide a los sujetos desvincularse de la norma. Se concreta en lo que se denomina orden público laboral, que hace referencia a principio general de ordenación del trabajo por cuenta ajena y a elementos esenciales para conocer qué Derecho del Trabajo regula la realidad social. Sin ánimo de ser exhaustivo, esta características de derecho necesario absoluto (ius cogens en la terminología clásica) la tienen las normas procesales; las de elección de los órganos de representación del personal; las que delimitan el ámbito de aplicación de las normas laborales; las que configuran los derechos y deberes básicos; (…) las reglas sobre el trabajo de menores y las de la mayoría de edad para trabajar; las que versan sobre la estructura esencial de los contratos temporales y formativos; las que versan sobre la no discriminación ni para el empleo ni una vez empleados (…); la que establece la nulidad de pactos sobre cargas fiscales y de Seguridad Social, etc. En suma, pertenecen a esta categoría, además de las normas que caracterizan al propio Derecho del Trabajo, aquellas otras situadas en el orden constitucional y referidas a la dignidad de la persona y a sus derechos fundamentales y libertades básicas.

Determinar las normas laborales imperativas y las de orden público (o en una terminología de síntesis, del orden público laboral) es relativamente sencillo porque aparecen dotadas de la imperatividad de la Constitución o regulando materias fuera de la capacidad contractual de las partes o determinadas por ser normas prohibitivas, sancionando su incumplimiento con la nulidad.

(…) Finalmente, hay normas legales que, en el ordenamiento laboral, no tienen carácter de mínimos, sino que regulan dispositivamente (ius dispositivum) una materia, un determinado aspecto de las condiciones de trabajo. Esto es, el legislador expresa un criterio regulador a falta de pactos, pero no limita el alcance de estos (…)” (págs. 297 y 298).

Las normas de imperatividad relativa, por su parte, sólo consagran un principio o criterio mínimo, y por ello, toleran avances a favor del trabajador que permitan la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma. También denominadas “normas mínimas”, en cuya aplicación de la norma ha de respetarse tanto el mínimo prescrito como la mejora introducida por otra norma. La técnica de aplicación de la norma es aquí sencilla: si se respeta o mejora la norma mínima (la Ley) se aplica la fuente de las obligaciones de inferior rango (el convenio colectivo por ejemplo), caso contrario, si se empeora o no se respeta, la sanción es la nulidad del convenio colectivo o la ineficacia de la correspondiente cláusula contractual. (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa. Derecho del Trabajo. Pág. 386. Madrid. España).

Ahora bien, en cuanto a la regla “de la norma más favorable”, esta   sólo puede actuar frente a normas de imperatividad relativa y frente a normas dispositivas, y para que esta regla pueda ser utilizada “directamente” como técnica de articulación normativa para determinar cómo se aplicarán las normas laborales, debe indagarse cuáles normas pueden entrar en conflicto y cuál es el sistema o criterio hermenéutico para solucionar el conflicto planteado, para elegir así la norma o el precepto de una norma, aplicable entre dos o más en concurrencia.

El supuesto típico de vigencia de la regla más favorable es el del conflicto, en el que dos normas vigentes, del mismo rango y mutuamente incompatibles resultan aplicables a una sola situación, y es necesario definir cuál de ellas la regirá de forma preferente; la regla actúa precisamente, para dirimir en pro de la más beneficiosa al trabajador.

Pero según refiere la doctrina (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa, op. cit. pág. 300) las dos o más normas vigentes y en conflicto no pueden ser una norma estatal y un convenio colectivo, pues según se afirma unánimemente en doctrina, los convenios deben respetar y están subordinados a la Constitución, las leyes y a los reglamentos. Los convenios sólo pueden interaccionar para suplementar lo legislado (desarrollo del derecho necesario relativo) para complementarlo (margen de colaboración internormativa) o para suplir la falta o el carácter dispositivo de la regulación -principio de intangibilidad de la regla imperativa, jerárquicamente superior-. En todo caso –se afirma- que cuando la ley declare inmodificable sus preceptos, sencillamente no cabe posibilidad de solucionar el conflicto con la norma más favorable.

Es por ello que en nuestro medio se ha afirmado, por ejemplo, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas de rango constitucional; con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por normas de orden público (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y su fuerza de ley le está conferida en el tanto se haya acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35 hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Ahora bien, cuando el conflicto normativo involucra distintas cláusulas normativas, de configuración u obligacionales de convenios colectivos de trabajo que regulan las relaciones y condiciones de trabajo entre la Administración Pública y quienes le sirven en calidad de funcionario o empleado público, debe partirse de una premisa fundamental, cual es: que mientras la convención colectiva se mantenga vigente, el empleador debe cumplir con dichas cláusulas convencionales, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas mientras se mantengan vigentes –intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo-.

Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público), pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate ( art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS ) .

Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).

Pero pueden surgir otras situaciones de colisión y conflicto entre normas que involucren convenios colectivos y otras normas estatales, como pueden ser los Reglamento autónomos de organización y de servicio, en los que las reglas aludidas de articulación normativa propia de lo laboral no sirvan para dirimir la antinomia.

Y es casualmente en aquel contexto en que creemos que tanto el principio de favorabilidad, como el de grado de imperatividad en la interpretación de normas –propios del Derecho Laboral común-, de ningún modo obligan a la Administración Pública o a cualquier operador jurídico a aceptar únicamente la interpretación más favorable a los intereses del trabajador, pues si la aplicación de otras reglas de hermenéutica jurídica los llevan a otras interpretaciones o soluciones lógicas, razonables y por demás admisibles a la luz del ordenamiento jurídico administrativo –no arbitrarias, caprichosas o subjetivas-, de la antinomia o conflicto normativo, a fin de evitar una ruptura flagrante, ostensible y grave de la regularidad legal y/o constitucional, aquella otra solución sería igualmente válida.

Recuérdese el principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-); según el cual, por la autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el derecho privado solo puede ser aplicado “in extremis” o como “última ratio” para resolver los diversos problemas de hermenéutica y aplicación, ante la ausencia total de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo, dada la peculiaridad de las instituciones del derecho administrativo  (dictamen C-007-2011 de 14 de enero de 2011).

La jurisprudencia laboral ha admitido plenamente la diferenciación aludida, al señalar que “(…) en materia de empleo público, priman principios de interpretación que pueden ser distintos e incluso contrapuestos a los laborales comunes (véase el Voto de la Sala Constitucional, No. 1696, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992).  En razón de lo anterior, los principios de primacía de la realidad, protector y de irrenunciabilidad, pueden verse desplazados en el Sector Público ante las exigencias del principio de legalidad (artículos 11 constitucional; 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública).   No se trata, entonces, de determinar cuál es el sentido más favorable para el trabajador - según lo establece el artículo 17 del Código de Trabajo - (…)” , (lo subrayado es nuestro) (Resolución N°263 de las 10:20 horas del 3 de marzo del 2000, y en igual sentido las Nºs 261 de las 10:10 horas del 3 de marzo del 2000 y 2001-00117 de las 15:05 hrs. del 14 de febrero de 2001, entre otras, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

La posición aludida se ilustra plenamente en nuestro dictamen C-168-2012, de 02 de julio de 2012, en el que ante un evidente conflicto normativo entre una norma reglamentaria y una cláusula normativa convencional, en materia del tope de cesantía, por su conformidad con el derecho de la Constitución, se dispuso hacer prevalecer -aplicación prevalente- de la convención colectiva por sobre lo establecido en el Reglamento autónomo de servicio; esto porque la norma reglamentaria, aun cuando fuera “más favorable”, pues otorgaba una cesantía sin tope alguno, resultaba ostensible e inequívocamente contraria a la norma objetiva derivada de la jurisprudencia constitucional, según la cual, en el sector público el tope de cesantía no puede superar los 20 años.

Y si bien nuestro ordenamiento jurídico no precisa la jerarquía normativa de los convenios colectivos, por su fuerza vinculante y su especialidad en la regulación de las condiciones de trabajo, hemos optado también por darle prevalencia o preferencia aplicativa a las normas convencionales, como fuente objetiva de derecho con carácter de ley profesional, por sobre las reglamentarias, pues sus normas se ubican por encima de cualquier otra de carácter estatal; esto al constituir la fuente primigenia de los derechos y de los deberes laborales, con poder normativo siempre subordinado a la Ley (dictamen C-146-2005 de 22 de abril de 2005).

Esto es así, porque el ordenamiento jurídico administrativo del empleo público tiene coherencia interna, una estructura predeterminada, y por ello, al examinar un eventual conflicto normativo, debe hacerse con criterios sistemáticos que mejor se correspondan con los principios e intereses que rigen el sector jurídico en el que surge la antinomia, procurando la determinación de la norma de aplicación preferente o prevalente, pero con estricta sujeción al Principio de Regularidad Jurídica, referido en general a la conformidad de aquélla con el ordenamiento jurídico .

Será entonces, con base en los diversos criterios hermenéuticos expuestos que esa corporación municipal determine específicamente cuál es la norma o cuáles son el cúmulo de normas jurídicas aplicables al caso en concreto y que entran en eventual conflicto, a fin de determinar casuísticamente el criterio hermenéutico específico aplicable a fin de solucionar la antinomia normativa.”

 

Muy recientemente, en el mismo sentido, este criterio ha sido reiterado, cuando en el dictamen C-120-2013 del 1° de Julio del 2013 se señala lo siguiente:

“No obstante, aun cuando las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas, valores y principios de rango constitucional; (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y que su fuerza de ley les está conferida en el tanto se hayan acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35 hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia), lo cierto es que en el caso específico de la Municipalidad de San José, el artículo 28 incisos a) y b) de su Convención Colectiva, en abierta antinomia con lo dispuesto por los artículos  63 constitucional, 29 y 586 inciso b) del Código de Trabajo, vienen prácticamente a desaplicar dichas normas legales imperativas.

(…)

 Pero mientras aquellas cláusulas de convención colectiva de la Municipalidad de San José se mantengan vigentes, aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas–intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo-. Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público ) , pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS).

Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).”

 

Conclusión

 

En virtud de los problemas de admisibilidad que presenta la gestión sometida a nuestro conocimiento, y con fundamento en las consideraciones expuestas en el presente dictamen, nos vemos obligados a declinar el ejercicio de la competencia consultiva de la Procuraduría General de la República.

 

Lo anterior, sin perjuicio de la referencia que se hace a algunos antecedentes emanados de esta Procuraduría con respecto al tema consultado, los cuales se señalan a fin de que puedan ser considerados para lo de su interés.

 

De usted con toda consideración,

 

Suscribe atentamente,

 

                                                            Andrea Calderón Gassmann

                                                            Procuradora

ACG/scm