4 de julio del 2013

C-126-2013

 

Señor

Agustín Barquero Acosta

Viceministro de Seguridad Pública

Ministerio de Gobernación Policía y Seguridad Pública

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 0590-2013 DVABA del 27 de mayo de 2013, mediante el cual consulta lo siguiente:

 

“¿Tiene el Ministerio de Seguridad Pública la obligación de hacer pública y en detalle la información relativa a toda su flotilla de automóviles, patrullas, buses, tráiler y vehículos de remolque, indicando el número de unidades por marca, modelo, año, número de placa y estado de cada una de ellas? Al igual que la información relativa a sus naves y aeronaves?

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el órgano consultante acompaña su escrito del criterio jurídico emitido por el Director de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Seguridad Pública.

 

 

I.                   SOBRE EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y SUS LÍMITES 

 

El artículo 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los “departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público”, constituyendo un derecho fundamental de los administrados que les faculta a ejercer control sobre la legalidad, eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos.

 

                 Este acceso a la información pública se relaciona estrechamente con la obligación de la Administración Pública de rendir cuentas, principio consagrado en el numeral 11 de la Constitución Política y se complementa con el derecho de petición y pronta resolución, que garantiza que todas las personas puedan dirigirse por escrito a las autoridades públicas a solicitarles información de interés público, en los términos dispuestos en el precepto 27 de la norma fundamental.

                       

            La protección constitucional que garantiza el acceso a la información, busca alcanzar administraciones públicas eficientes y eficaces que se sometan al escrutinio de los administrados, pues el derecho de acceso a la información administrativa es una herramienta indispensable para la vigencia plena de los principios de transparencia y publicidad. No hay duda también que el principio democrático se ve fortalecido cuando los administrados participan activamente en la formación y ejecución de la voluntad pública.

 

            Los principios de transparencia y publicidad deben ser pilares fundamentales del accionar administrativo, pues ellos inciden de modo positivo en el desarrollo del proceso democrático haciéndolo más directo y participativo. En consecuencia, cualquier interesado debe estar en capacidad de examinar la actuación de las autoridades públicas, según conste en sus registros y archivos, así como conocer el fundamento de las decisiones que se adopten por esas autoridades.

 

            En el dictamen C-018-1999 de 26 de enero de 1999  se señaló al respecto:

 

"Conocer los motivos de una decisión de la Administración facilita el ejercicio de acciones impugnatorias, mejora la posibilidad de formular una defensa del derecho afectado y en general, da acceso a la información pertinente y necesaria para conocer en su totalidad, la decisión tomada.

 

El principio de publicidad y transparencia, en ese sentido, adquiere vital relevancia, en particular el derecho que el artículo 30 constitucional contiene, es decir, que según el cual, como regla general, se debe admitir el acceso a todos los archivos y expedientes administrativos…”.

 

La Sala Constitucional también se ha referido a la necesidad de que las administraciones públicas sean verdaderas casas de cristal, sometidas al escrutinio público en aras de la transparencia y la publicidad. Esa doctrina fue desarrollada en la sentencia 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005, en la cual indicó en lo conducente:

 

“III .- TRANSPARENCIA Y PUBLICIDAD ADMINISTRATIVAS. En el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, todos y cada uno de los entes y órganos públicos que conforman la administración respectiva, deben estar sujetos a los principios constitucionales implícitos de la transparencia y la publicidad que deben ser la regla de toda la actuación o función administrativa. Las organizaciones colectivas del Derecho Público –entes públicos- están llamadas a ser verdaderas casas de cristal en cuyo interior puedan escrutar y fiscalizar, a plena luz del día, todos los administrados. Las administraciones públicas deben crear y propiciar canales permanentes y fluidos de comunicación o de intercambio de información con los administrados y los medios de comunicación colectiva en aras de incentivar una mayor participación directa y activa en la gestión pública y de actuar los principios de evaluación de resultados y rendición de cuentas actualmente incorporados a nuestro texto constitucional (artículo 11 de la Constitución Política ). Bajo esta inteligencia, el secreto o la reserva administrativa son una excepción que se justifica, únicamente, bajo circunstancias calificadas cuando por su medio se tutelan valores y bienes constitucionalmente relevantes. Existen diversos mecanismos para alcanzar mayores niveles de transparencia administrativa en un ordenamiento jurídico determinado, tales como la motivación de los actos administrativos, las formas de su comunicación –publicación y notificación-, el trámite de información pública para la elaboración de los reglamentos y los planes reguladores, la participación en el procedimiento administrativo, los procedimientos de contratación administrativa, etc., sin embargo, una de las herramientas más preciosas para el logro de ese objetivo lo constituye el derecho de acceso a la información administrativa.” (El destacado no forma parte del original)

 

El criterio citado, establece el derecho de acceso a la información pública como un pilar de la democracia, pero también reconoce que este derecho, como todo derecho fundamental, tiene límites.

 

            Precisamente sobre el tema de los límites de este derecho, debemos indicar que el artículo 30 constitucional señala que la información que debe garantizarse a los administrados es aquella que verse sobre “asuntos de interés público”, de manera que cuando no se trate de asuntos de tal naturaleza, la información no queda protegida dentro del derecho de acceso. Asimismo, el propio artículo 30 constitucional establece en su párrafo 2° que: “Quedan a salvo los secretos de Estado”, con lo cual éste también opera como límite al derecho de acceso a la información. De igual forma, el artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible por lo que quedan excluidos del concepto de “información de interés público,” todos aquellos datos privados o sensibles que se encuentren en poder de un órgano o ente público, lo cual debe sumarse a los conceptos de moral y orden público dispuestos en el artículo 28 constitucional como límites al ejercicio de los derechos.

 

En esa línea, la Sala Constitucional se ha referido en la sentencia 2005-00756 de las 9:58 horas del 28 de enero de 2005, en la cual indicó:

 

“LÍMITES INTRÍNSECOS Y EXTRÍNSECOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN ADMINISTRATIVA. En lo relativo a los límites intrínsecos al contenido esencial del derecho de acceso a la información administrativa, tenemos, los siguientes: 1) El fin del derecho  es la “información sobre asuntos de interés público”, de modo que cuando la información administrativa que se busca no versa sobre un extremo de tal naturaleza el derecho se ve enervado y no se puede acceder. 2) El segundo límite está constituido por lo establecido en el párrafo 2º del ordinal 30 constitucional al estipularse “Quedan a salvo los secretos de Estado”. El secreto de Estado como un límite al derecho de acceso a la información administrativa es reserva de ley (artículo 19, párrafo 1º, de la Ley General de la Administración Pública), empero, han transcurrido más de cincuenta años desde la vigencia de la Constitución y todavía persiste la omisión legislativa en el dictado de una ley de secretos de estado y materias clasificadas. Esta laguna legislativa, obviamente, ha provocado una grave incertidumbre y ha propiciado la costumbre contra legem del Poder Ejecutivo de calificar, por vía de decreto ejecutivo, de forma puntual y coyuntural, algunas materias como reservadas o clasificadas por constituir, a su entender, secreto de Estado. Tocante el ámbito, extensión y alcances del secreto de Estado, la doctrina es pacífica en aceptar que comprende aspecto tales como la seguridad nacional (interna o externa), la defensa nacional frente a las agresiones que atenten contra la soberanía e independencia del Estado y las relaciones exteriores concertadas entre éste y el resto de los sujetos del Derecho Internacional Público (vid. artículo 284 del Código Penal, al tipificar el delito de “revelación de secretos”). No resulta ocioso distinguir entre el secreto por razones objetivas y materiales (ratione materia), referido a los tres aspectos anteriormente indicados (seguridad, defensa nacionales y relaciones exteriores) y el secreto impuesto a los funcionarios o servidores públicos (ratione personae) quienes por motivo del ejercicio de sus funciones conocen cierto tipo de información, respecto de la cual deben guardar un deber de sigilo y reserva (vid. artículo 337 del Código Penal al tipificar y sancionar el delito de “divulgación de secretos). El secreto de Estado se encuentra regulado en el bloque de legalidad de forma desarticulada, dispersa e imprecisa (v. gr. Ley General de Policía No. 7410 del 26 de mayo de 1994, al calificar de confidenciales y, eventualmente, declarables secreto de Estado por el Presidente de la República los informes y documentos de la Dirección de Seguridad del Estado –artículo 16-; la Ley General de Aviación Civil respecto de algunos acuerdos del Consejo Técnico de Aviación Civil –artículo 303-, etc.). El secreto de Estado en cuanto constituye una excepción a los principios o valores constitucionales de la transparencia y la publicidad de los poderes públicos y su gestión debe ser interpretado y aplicado, en todo momento, de forma restrictiva.  En lo concerniente a las limitaciones o límites extrínsecos del derecho de acceso a la información administrativa tenemos los siguientes: 1) El artículo 28 de la Constitución Política establece como límite extrínseco del cualquier derecho la moral y el orden público. 2) El artículo 24 de la Constitución Política le garantiza a todas las personas una esfera de intimidad intangible para el resto de los sujetos de derecho, de tal forma que aquellos datos íntimos, sensibles o nominativos que un ente u órgano público ha recolectado, procesado y almacenado, por constar en sus archivos, registros y expedientes físicos o automatizados, no pueden ser accedidos por ninguna persona por suponer ello una intromisión o injerencia externa e inconstitucional. Obviamente, lo anterior resulta de mayor aplicación cuando el propio administrado ha puesto en conocimiento de una administración pública información confidencial, por ser requerida, con el propósito de obtener un resultado determinado o beneficio. En realidad esta limitación está íntimamente ligada al primer límite intrínseco indicado, puesto que, muy, probablemente, en tal supuesto la información pretendida no recae sobre asuntos de interés público sino privado. Íntimamente ligados a esta limitación se encuentran el secreto bancario, entendido como el deber impuesto a toda entidad de intermediación financiera de no revelar la información y los datos que posea de sus clientes por cualquier operación bancaria o contrato bancario que haya celebrado con éstos, sobre todo, en tratándose de las cuentas corrientes, ya que, el numeral 615 del Código de Comercio lo consagra expresamente para esa hipótesis, y el secreto industrial, comercial o económico de las empresas acerca de determinadas ideas, productos o procedimientos industriales y de sus estados financieros, crediticios y tributarios. Habrá situaciones en que la información de un particular que posea un ente u órgano público puede tener, sobre todo articulada con la de otros particulares, una clara dimensión y vocación pública, circunstancias que deben ser progresiva y casuísticamente identificadas por este Tribunal Constitucional. 3) La averiguación de los delitos, cuando se trata de investigaciones criminales efectuadas por cuerpos policiales administrativos o  judiciales, con el propósito de garantizar el acierto y éxito de la investigación y, ante todo, para respetar la presunción de inocencia, el honor y la intimidad de las personas involucradas.”

 

Del precedente anterior, podemos extraer que si bien el principio de publicidad y transparencia son la regla en materia de acceso a la información pública, existen límites intrínsecos y extrínsecos de este derecho. En la primera categoría podemos incluir los asuntos que no son de interés público y el secreto de Estado, y en la segunda categoría, encontramos la moral, el orden público y el derecho a la intimidad de terceros, como límites al derecho a la información.

 

Así las cosas, el primer aspecto a valorar es si la información solicitada es de interés público o no. Para ello, el gestionante debe respaldar su petición y fundamentar la existencia de ese interés, pues como ha señalado la Sala Constitucional: “La libertad de petición debe ejercerse de manera razonable, por lo que las gestiones deben dirigirse a las entidades públicas competentes para responder o resolver sobre lo pedido y debe acreditarse el interés que se tiene en obtener la información solicitada…” (sentencia 5354-98 de las 10:30 horas del 24 de julio de 1998).

 

En segundo lugar, aun cuando se trate de información que tenga un interés público, la Administración puede limitar el acceso si ésta es catalogada como secreto de Estado. Sobre este aspecto, sin embargo, se ha señalado lo siguiente:

 

“2-. El secreto de Estado La Administración no está obligada a suministrar información de interés público, cuando ésta configura un secreto de Estado. De conformidad con la doctrina y jurisprudencia nacionales, el término "secreto de Estado" es de carácter restringido, de modo que sólo cubre las informaciones relativas a la defensa y seguridad interna y externa del país, por una parte y lo relativo a las relaciones diplomáticas, por otra parte. Este ha sido criterio reiterado de la Procuraduría General, como se determina de los dictámenes Ns. 164-79 de 13 de agosto de 1979, C-249-80 de 30 de octubre de 1980, C-175-83 de 31 de mayo de 1983.

De esos dictámenes se deriva que la Administración puede declarar que existe un "secreto de Estado" "cuando existan hechos, informes o documentos que por su naturaleza y especial gravedad, su revelación podría poner en peligro la seguridad y defensa interna y externa de la Nación, así como perjudicar las relaciones internacionales de Costa Rica".

Así las cosas, los valores jurídicos protegidos son la defensa, seguridad y relaciones exteriores. Dado que la protección de estos valores por el secreto de Estado constituye un límite al ejercicio del derecho a la información, corresponde al legislador establecer bajo qué supuestos se está ante un secreto de Estado, tal como se indicó en el dictamen C-175-83 antes citado: "En aplicación del principio de que las libertades públicas sólo pueden ser reglamentadas por ley, cabe afirmar que sólo la ley puede establecer en qué campos o materias puede establecerse que un hecho, informe o documento constituyan secreto de Estado. No obstante, debe tomarse en cuenta que nuestra Constitución Política ha señalado que determinadas materias constituyen secreto de Estado: lo relativo a la seguridad, defensa nacionales y las relaciones exteriores de la República. En todo caso, la definición del concepto "secreto de Estado" está reservada a normas jurídicas superiores, nunca a un reglamento, por cuanto dicho concepto implica una restricción a los derechos constitucionales consagrados en los artículos 27 y 30 de la Constitución".

En el dictamen indicado también se examinó la competencia para determinar la existencia del secreto de Estado en un caso concreto, señalándose al respecto: " La Constitución define, en principio, el ámbito de aplicación del concepto secreto de Estado. Dichas materias competen al Poder Ejecutivo, por lo que cabe afirmar que corresponde a dicho Poder declarar que determinados hechos, informaciones o documentos son atinentes a la seguridad externa e interna de la República, la defensa nacional o las relaciones exteriores y que por ello su revelación perjudicaría los intereses estatales y el orden público.

Por Poder Ejecutivo debemos entender el Presidente y el Ministro del ramo. En consecuencia, un órgano o funcionario de rango inferior no podría declarar la existencia de un secreto. Al efecto no puede olvidarse que la materia en que cabe afirmar la existencia de un secreto constituye parte de una política estatal, cuya definición corresponde al Presidente de la República y al Poder Ejecutivo en sentido estricto.

 

De allí que, en criterio de esta Procuraduría, el legislador es competente para definir en qué consiste el secreto de Estado, cuál es su ámbito de aplicación, ello sin perjuicio de la regulación constitucional al respecto. Pero, una vez definido dicho concepto, corresponde al Poder Ejecutivo declarar en un caso concreto la existencia de dicho secreto...” (La negrita no forma parte del original) (Dictamen C-239-95 San José, 21 de noviembre de 1995)

 

  Del criterio anterior, debemos extraer que la determinación de cuáles materias deben ser enmarcadas dentro del concepto de “secreto de Estado” corresponde al legislador, quedando reservado al Poder Ejecutivo únicamente la declaratoria en un caso concreto a partir de la autorización legal.

 

En tercer lugar, debemos señalar que deben valorarse los conceptos de moral, orden público y el derecho a la intimidad de terceros, como límites al derecho a la información. En el dictamen C-239-95 del 21 de noviembre de 1995, indicó sobre este aspecto:

 

“Lo anterior no significa que el ejercicio del derecho sea irrestricto e ilimitado. Por el contrario, el derecho de acceso a la información de interés público puede ser restringido por el legislador cuando se presenten los supuestos previstos en el artículo 28 de la Constitución Política. Es decir, cuando esté de por medio el orden o la moral públicos o los derechos de un tercero” (La negrita no forma parte del original)

 

Asimismo se señaló:

 

“La inmediata consecuencia de esto es que, si bien existe una potestad o competencia del Estado para regular las acciones privadas que sí dañen la moral o el orden público, o perjudiquen los derechos iguales o superiores de terceros; no es en razón de cualquier tipo de disposición estatal la que puede limitar esas acciones privadas dentro de las excepciones previstas por el artículo 28 constitucional, sino únicamente las normativas con rango de ley, excluyéndose así, expresamente los decretos o reglamentos dictados por el Poder Ejecutivo, y los reglamentos autónomos, dictados por el Poder Ejecutivo o por las entidades descentralizadas, lo mismo que cualquier norma de igual o inferior jerarquía.  

 

De todo lo anterior, debe deducirse que la determinación de cuáles supuestos constituyen un límite válido al derecho a la información, no constituye un acto discrecional de la Administración, sino que debe estar expresamente regulado en la Constitución o en la ley, tal como quedó consignado en la sentencia 880-90 de las 14:25 horas del 1° de agosto de 1990, en la cual la Sala Constitucional señaló:

 

“Conlleva pues, lo expuesto, el derecho que tiene todo administrado de obtener información en cuanto se refiera a la actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y la obligación del servidor público de rendirlos a la comunidad -y a cualquier ciudadano como representante de aquélla- de quien el funcionario depende, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o de información suministrada a la administración por particulares, para gestiones determinadas, que conservarán siempre su confidencialidad siempre y cuando ésta esté constitucional o legalmente protegida.” (La negrita no forma parte del original)

 

En otras palabras, debe quedar claro que en materia de límites al derecho de acceso a la información rige el principio de reserva legal, lo cual resulta de gran relevancia para evacuar lo consultado en esta oportunidad.

 

 

II.                SOBRE LO CONSULTADO

 

La presente consulta se plantea para que este órgano asesor determine si existe o no una obligación del Ministerio de Seguridad Pública de dar detalle sobre la información relativa a toda su flotilla de automóviles, patrullas, buses, tráiler, vehículos de remolque, naves y aeronaves, incluyendo número de unidades por marca, modelo, años, número de placa y estado de cada una de ellas.

 

A partir de lo indicado en el anterior apartado, debemos señalar que pareciera en principio que la información relativa a la flotilla existente, el número de unidades, años y estado de los bienes, tiene trascendencia pública, pues es una forma de la ciudadanía de controlar la correcta inversión de los recursos públicos. Nótese que no existe ley alguna que regule esta materia como secreto de Estado, ni tampoco está protegida por el principio de confidencialidad, por tratarse de información relativa a una entidad pública como el Ministerio de Seguridad Pública. Sobre este aspecto, debemos agregar además, que si bien ha sido práctica del Poder Ejecutivo realizar declaratorias de secretos de Estado a través de decretos, la Sala Constitucional en la sentencia 2005-00756 ya citada, indicó que esta práctica es dudosa pues se requiere de la existencia de una ley marco que regule esta materia.

 

Por lo anterior, es claro que en principio existe una obligación de acceso a terceros sobre esta información, salvo que el derecho se ejerza de una manera desproporcionada o desmedida en los términos también reconocidos por la Sala Constitucional.

A pesar de lo indicado, este órgano asesor considera que la información relativa a la marca y al número de placa de la flotilla vehicular del Ministerio de Seguridad Pública, no pareciera en principio que se trate de información de interés público, y por el contrario, facilitar este tipo de información tomando en consideración las funciones que realiza dicho Ministerio, podría poner en peligro la seguridad y la vida de los funcionarios que utilizan tales vehículos, por lo que parece existir una autorización de rango constitucional para restringir este tipo de información. Si bien, la inscripción por placa consta en el Registro Público, lo cierto es que facilitar el número de placa y marca de vehículo que utilizan por ejemplo, miembros de los cuerpos policiales, podría arriesgar la seguridad de tales funcionarios y comprometer las labores que realizan en protección de la colectividad. 

 

            Es por lo anterior, que a criterio de este órgano asesor cualquier decisión que adopte el Ministerio de Seguridad Pública en un caso concreto, para restringir el acceso a información sobre su flotilla vehicular, debe estar debidamente motivada y además autorizada por una norma constitucional o legal. En todo caso, tal decisión siempre queda expuesta al control a posteriori que pueda hacer la Sala Constitucional, como intérprete definitivo en esta materia.

 

III.             CONCLUSIONES

 

De lo expuesto, podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

A)                El principio de publicidad y transparencia es la regla en materia de acceso a la información pública, aunque existen límites al ejercicio de este derecho en aquellos casos en que no exista un interés público, se trate de un secreto de Estado, o una afectación a la moral, el orden público o al derecho a la intimidad de terceros;

 

B)                La Administración no cuenta con discrecionalidad para determinar cuáles supuestos constituyen un límite válido al derecho a la información, pues debe existir una autorización constitucional o legal en esta materia;

 

C)                No existe una autorización constitucional o legal para negar el acceso a la información relativa a la flotilla vehicular existente en el Ministerio de Seguridad Pública, salvo aquella que comprometa la seguridad y la vida de sus funcionarios u operaciones;

 

D)                Para lo anterior, el Ministerio de Seguridad Pública deberá fundamentar la decisión que adopte en un caso concreto, la cual podrá ser revisada por la Sala Constitucional como intérprete definitivo en esta materia.

 

Atentamente,

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga