01 de julio del 2013

C-120-2013

Señora

Kattia M. Salas Castro

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Orotina

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos su oficio Nº CMO-529-2011, de fecha 13 de setiembre de 2011 –con recibo de 22 de ese mismo mes y año-, por el que nos pone en conocimiento el acuerdo del Concejo municipal de Orotina adoptado en sesión ordinaria Nº 120 celebrada el 30 de agosto de 2011, artículo 5, por el que deciden consultarnos lo siguiente:

1)      En un eventual caso en el que un funcionario de la municipalidad de San José, renuncie a su cargo y se traslade a otra municipalidad a laborar, ¿podrá este solicitar el pago de la cesantía convencional?

2)      En un eventual caso en el que un ex funcionario de la municipalidad de San José haya solicitado cesantía amparada en la convención colectiva, ¿que tiempo tendrá que esperar para reintegrarse a la misma municipalidad o a otra?

3)      ¿Aplican las restricciones del artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo cuando se solicite por parte de algún funcionario la cesantía que señala la convención colectiva de la municipalidad de San José en su artículo 28?

4)      En el eventual caso en el que un funcionario de la municipalidad de San José ha solicitado que se le cancele lo correspondiente a cesantía amparado en la Convención Colectiva y este se ha vinculado laboralmente con otra municipalidad, deberá de devolver lo recibido y cuál sería el mecanismo?

            En cumplimiento de lo establecido en el numeral 4º de nuestra Ley Orgánica –Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, la presente consulta se acompaña de la opinión de la asesoría jurídica, materializada en el oficio sin número, de fecha 23 de agosto de 2011.

I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcalde de nuestro pronunciamiento.

Considerando que la consulta fue planteada en términos generales y abstractos, y tomando en cuenta el innegable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras competencias legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, nos permitimos ejercer nuestra función consultiva a fin de orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto al recto sentido y alcance de la regulación normativa aludida, conforme a nuestra jurisprudencia administrativa y judicial, y con ello facilitar la toma de decisiones de los entes y órganos públicos que componen la Administración activa; a la cual le corresponderá, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

II.- Sobre el fondo.

            Según hemos afirmado, con independencia de su posición jerárquica, se puede reiterar que las normas jurídico-laborales tienen distinta imperatividad (dictamen C-176-2012). Y en lo que interesa a la presente consulta, consideramos que los artículos 63 constitucional, 29 y 586 inciso b) del Código de Trabajo, constituyen normas jurídicas categóricas de imperatividad absoluta (de orden público en la ordenación del trabajo por cuenta ajena), que exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de dichas materias que la contenida en aquellas normas legales aplicables, y que por tanto, no admiten el juego de la autonomía de la voluntad (ni individual ni colectiva), lo que impide a los sujetos a desvincularse de aquellas.

            No obstante, aun cuando las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas, valores y principios de rango constitucional; (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y que su fuerza de ley les está conferida en el tanto se hayan acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35 hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia), lo cierto es que en el caso específico de la Municipalidad de San José, el artículo 28 incisos a) y b) de su Convención Colectiva, en abierta antinomia con lo dispuesto por los artículos  63 constitucional, 29 y 586 inciso b) del Código de Trabajo, vienen prácticamente a desaplicar dichas normas legales imperativas.

            Véase que el artículo 28 inciso a) de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José dispone que “El trabajador que, voluntariamente y por renuncia a su cargo, dé por concluido su contrato de trabajo con la Municipalidad recibirá como derecho por el extremo de cesantía, el 100% de prestaciones, a razón de un mes de salario por cada año o fracción mayor de 6 meses de servicios continuos prestados, sin límite de años. El salario mensual a aplicar será el que determine el promedio de los salarios ordinarios y extraordinarios devengados en los últimos 6 meses de relación laboral. Para acogerse a este beneficio, el trabajador deberá tener como mínimo un año al servicio continuo de la Municipalidad.” Y por su parte, el inciso b) de esa misma norma convencional establece que “El trabajador que desee ingresar de nuevo a laborar para la Municipalidad, podrá hacerlo, si existiera plaza, después de haber transcurrido como mínimo un año de la finalización de su anterior relación laboral con la Municipalidad”.

            Interesa advertir que el inciso a) del citado artículo 28 convencional se encuentra actualmente impugnado ante la Sala Constitucional en la acción de inconstitucionalidad tramitada bajo el expediente Nº 12-017412- 0007-CO. Y según referimos en nuestro informe en aquella acción, con base en lo dispuesto por el artículo 63 de la Carta Política, el constituyente se limitó a establecer el derecho del trabajador a percibir esa indemnización cuando hubiese sido despedido sin justa causa, pero no estableció la forma, ni los lineamientos específicos para el pago de esa indemnización; es decir, no definió la manera de calcular el quantum que se debe otorgar por ese concepto; en dicho contexto el legislador ordinario es el primer llamado a regular las condiciones y limitaciones bajo las cuales se cancela esa indemnización, de acuerdo con la política que sobre el tema se mantenga en un determinado momento socioeconómico, pero debe respetar siempre el marco constitucional establecido en el artículo 63 de nuestra Carta Magna; según el cual, el pago del auxilio de cesantía sólo procede ante un despido injustificado por los perjuicios que ocasiona la ruptura del contrato de trabajo sin motivo imputable al trabajador; contrario sensu cuando el despido es con justa causa, sea al amparo de las causas previstas en la ley, no procede el pago de la referida indemnización, así como tampoco cuando la terminación del vínculo obedezca a un acto unilateral y voluntario del trabajador, como lo es la renuncia, pues no existe justificación o causa válida que así lo legitime (Resoluciones Nºs 2006-17437 de las 19:35 hrs. del 29 de noviembre de 2006, 2006-017743 de las 14:33 hrs. del 11 de diciembre de 2006 y 2008-001002 de las 14:55 hrs. del 23 de enero de 2008, Sala Constitucional). Y en consecuencia, por otorgar el pago del auxilio de cesantía en supuestos no establecidos por normas de rango normativo superior (arts. 63 constitucional y 29 del Código de Trabajo), recomendamos declarar la inconstitucionalidad de la integralidad de los incisos b) del  artículo 27 y a) del 28 de esa misma Convención Colectiva.

            Y algo similar ocurre con el inciso b) del artículo 28 de la citada convención colectiva, que en abierta antinomia con lo dispuesto por el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, viene prácticamente a desaplicar dicha norma legal que prohíbe ocupar cargos remunerados en ninguna dependencia del Estado sin antes devolver la suma recibida por concepto de cesantía o, al menos, la parte proporcional de ésta, en relación con el plazo durante el cual no estuvo cesante; y que según hemos admitido, a pesar de lo señalado por la Sala Segunda en su sentencia Nº 2012-000269 de las 10:10 hrs. del 21 de marzo de 2012, resulta plenamente aplicable a las corporaciones municipales, que con base en lo dispuesto por el artículo 2 del Código Municipal, forman parte de la administración descentralizada del Estado (dictámenes C-119-2009, C-327-2009, C-036-2012, C-198-2012, entre otros y la publicación “Sector Público Costarricense y su organización”, San José, CR: MIDEPLAN, 2010, del Área de Modernización del Estado, Unidad de Estudios Especiales del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica).

Pero mientras aquellas cláusulas de convención colectiva de la Municipalidad de San José se mantengan vigentes, aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas–intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo-. Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público), pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS) .

Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).

            En ese contexto, mientras se mantengan vigentes las cláusulas convencionales aludidas en la Municipalidad de San José, es jurídicamente factible que un funcionario de esa corporación territorial que renuncie a su cargo pida el pago de la cesantía correspondiente y que en caso de que quiera y pueda reincorporarse a laborar en esa misma municipalidad, deberá esperar al menos un año para hacerlo válidamente (En sentido similar véase dictamen C-327-2009).

            Distinto es el caso de que su reincorporación a laborar sea en otra corporación municipal e incluso en otras dependencias del Estado, en cuyo caso aplicaría plenamente la restricción contenida en la norma del artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo, en el entendido que al trasladarse el trabajador a laborar de un lugar a otro dentro del aparato estatal (teoría del Estado como patrono único), se considera que la relación laboral es continua – ya sea que el nuevo vínculo tenga carácter indefinido o a plazo fijo, incluidas las contrataciones por servicios especiales (C-317-2006, C-086-2007  y C-273-2012, entre otros)- y en caso de no haber transcurrido un tiempo igual al representado por la suma recibida en calidad de auxilio de cesantía al momento de reincorporarse a laborar, deberá devolver los dineros proporcionales que en condición de auxilio de cesantía haya recibido, de conformidad con el salario percibido por el servidor. Siendo necesario llevar a cabo un procedimiento administrativo previo para establecer el monto a devolver por el funcionario, correspondiendo a cada ente descentralizado que pagó con cargo a su presupuesto institucional aquellas sumas, decidir y gestionar la devolución respectiva (dictamen C-306-2006, entre otros), pues la Procuraduría General ejerce tal atribución competencial únicamente con respecto a la Administración central del Estado –entiéndase Poder Ejecutivo, Ministerios y órganos desconcentrados sin personificación instrumental-, según las disposiciones normativas de su Ley Orgánica –Nº 6815-.

Conclusión:

Mientras permanezca vigente el artículo 28 de la Convención Colectiva de la Municipalidad de San José, deberá prevalecer lo allí dispuesto en lo concerniente al pago de la cesantía por otorgar a los servidores de esa corporación territorial y su posterior reingreso a esa corporación territorial.

En cuanto a la reincorporación de ex servidores de municipalidades a otras corporaciones territoriales e incluso en otras dependencias del Estado, ha de prevalecer lo dispuesto por el artículo 586 inciso b) del Código de Trabajo. Y en ese sentido, a quien correspondería cancelar el auxilio de cesantía sería a la última institución para la cual presta el servicio, según el ordenamiento jurídico que ahí rige.

En todo caso, le corresponderá, bajo su entera responsabilidad, a las autoridades competentes de esa municipalidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

ÁREA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

LGBH/gvv