25 de abril de 2013

OJ-023-2013

 

Señora

Yolanda Acuña Castro

Diputada

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio PAC-YAC-537-2012 del 13 de diciembre del 2012, mediante el cual nos solicita emitir criterio técnico jurídico respecto a las siguientes interrogantes:

 

“PRIMERO: ¿Puede un Gobierno Local cobrar el Impuesto Sobre Bienes Inmuebles a personas poseedoras sin título de propiedad? De (sic) esto viales ¿Podrían estas personas optar por una exoneración, en caso de que el bien poseído sea el “bien único?

 

SEGUNDO: Mucho le agradeceré que me externe su criterio respeto al instituto del veto que puede ejercer el Alcalde Municipal, cuando discrepa de algún acuerdo del Concejo Municipal. ¿Puede un Alcalde Municipal, negarse a ejecutar un acuerdo del Concejo Municipal sin vetar el mismo?”

 

            Es necesario señalar que el criterio que procedemos a emitir es una opinión jurídica no vinculante, y la misma se emite con el afán de colaborar con la importante labor que realizan los señores legisladores.

 

I.                   SOBRE EL FONDO

 

            La consulta que presenta la señora Diputada, gira en torno a dos puntos aspectos: El primero, relacionado con el cobro del impuesto sobre bienes inmuebles a los poseedores sin título de posesión; el segundo, sobre el derecho de veto y la ejecución de los acuerdo del Concejo Municipal por parte del Alcalde de los Gobiernos Locales.

 

            En cuanto al primer punto, debemos señalar que la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, ley N° 7509 del 9 de mayo de 1995, regula en el artículo 6 lo concerniente a los sujetos pasivos de la obligación tributaria que surge a raíz de la realización del hecho generador del impuesto; indica la norma:

 

“ARTÍCULO 6.- Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de este impuesto:

a) Los propietarios con título inscrito en el Registro Público de la Propiedad.

b) Los propietarios de finca, que no estén inscritos en el Registro Público de la Propiedad.

c) Los concesionarios, los permisionarios o los ocupantes de la franja fronteriza o de la zona marítimo terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2 de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá el canon municipal correspondiente.

d) Los ocupantes o los poseedores con título, inscribible o no inscribible en el Registro Público, con más de un año y que se encuentren en las siguientes condiciones: poseedores, empresarios agrícolas, usufructuarios, aparceros rurales, esquilmos, prestatarios gratuitos de tierras y ocupantes en precario. En el último caso, el propietario o el poseedor original del inmueble podrá solicitar, a la Municipalidad que la obligación tributaria se le traslade al actual poseedor, a partir del período fiscal siguiente al de su solicitud, mediante procedimiento que establecerá el Reglamento de esta Ley.

e) Los parceleros del IDA, después del quinto año y si el valor de la parcela es superior al monto fijado en el inciso f) del artículo 4 de esta Ley.

De conformidad con este artículo, la definición del sujeto pasivo no prejuzga sobre la titularidad del bien sujeto a imposición. En caso de conflicto, la obligación tributaria se exigirá al sujeto que conserve el usufructo del inmueble, bajo cualquier forma.”

 

            Tal y como deriva del inciso d) del artículo citado, para los efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, se incluye sujeto pasivo del tributo, tanto a los  poseedores de bienes con título inscribible en el Registro Público, como a los poseedores que tengan título no inscribible. En ambos casos se requiere que se haya ostentado la posesión por más de un año.

 

            La posesión en los términos que contiene el Título II, del Libro Segundo del Código Civil, le confiere una serie de derechos y obligaciones a la persona que se imputa como poseedora de un bien inmueble determinado. En esta línea, la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, confiere la carga impositiva de la obligación tributaria a la persona que posea el bien, ya sea con titulo inscrito ante el Registro Público, o bien, a la persona que sin contar con titulo inscribible acredite la posesión del inmueble.

 

En principio, las entidades municipales tienen la obligación de realizar el cobro sobre aquellas personas que posean un bien inmueble aunque éstas no tengan titulo inscribible, salvo que estas personas cumplan con lo dispuesto en el inciso e) del artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, en cuyo caso, estos bienes se verían beneficiados con la no sujeción al impuesto por ser un bien único de persona física valorado en un monto inferior a cuarenta y cinco salarios base.

 

            Con respecto a la segunda pregunta, es necesario señalar que dentro del esquema político administrativo en que se basa el régimen municipal costarricense y tal y como lo dispone el artículo 12 del Código Municipal, el gobierno municipal está integrado por un cuerpo deliberativo denominado Consejo Municipal integrado por los regidores que determine la ley, y por un órgano unipersonal llamado alcalde, ambos con atribuciones propias, según lo disponen los artículos 13 y 17 del Código. Ambos órganos interactúan entre sí para llevar a cabo los fines de la entidad municipal. (En cuanto a la relación jurídica entre el Concejo Municipal y el Alcalde Municipal véase dictamen C-317-2005 del 5 de setiembre del 2005).

 

            La interrogante planteada por la señora Diputada, gira en torno a la posibilidad legal del ejercicio del veto por parte del Alcalde sobre un acuerdo tomado por el Concejo Municipal, y al mismo tiempo pregunta si el alcalde municipal puede negarse a ejecutar un acuerdo del Concejo Municipal sin vetar el mismo.

 

Sobre el particular debemos precisar que el instinto del veto sobre los acuerdos municipales tiene asidero constitucional en el inciso primero del numeral 173 de la Carta Magna, el cual precisa:

 

“ARTÍCULO 173.-Los acuerdos Municipales podrán ser:

1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado;

2) Recurridos por cualquier interesado.

En ambos casos si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente.” (Lo resaltado no es original).

 

Por su parte, el artículo 158 del Código Municipal desarrolla legalmente el llamado “derecho a veto” por parte del Alcalde de la Municipalidad, sobre los acuerdos tomados por el Concejo Municipal. Dispone la norma citada:

 

“Artículo 158. — El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad, dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo.

El alcalde municipal en el memorial que presentará, indicará las razones que lo fundamentan y las normas o principios jurídicos violados. La interposición del veto suspenderá la ejecución del acuerdo.

En la sesión inmediatamente posterior a la presentación del veto, el concejo deberá rechazarlo o acogerlo. Si es rechazado, se elevará en alzada ante el Tribunal Contencioso-Administrativo, para que resuelva conforme a derecho.

(Así reformado el párrafo anterior, por el artículo 202, inciso 4) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo). (Lo resaltado no es original).

 

            En el artículo 159 del Código Municipal se dispone la obligatoriedad del Alcalde Municipal, de ejecutar los acuerdos cuando no se ha ejercido el derecho de veto. Dice el artículo de cita:

 

Artículo 159. — La falta de interposición del veto en el tiempo estipulado, implicará la obligatoriedad absoluta del alcalde municipal de ejecutar el acuerdo.

        

En tanto el artículo 160 del Código Municipal se refiere a los acuerdos municipales que no están sujetos al veto. Dice en lo que interesa la norma:

 

   Artículo 160 — No estarán sujetos al veto los siguientes acuerdos:  

a) Los no aprobados definitivamente.  

b) Aquellos en que el alcalde municipal tenga interés personal, directo o indirecto.  

c) (Derogado por el artículo 202, inciso 5) de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).

d) Los que deban aprobar la Contraloría General de la República o la Asamblea Legislativa o los autorizados por esta.  

e) Los apelables ante la Contraloría General de la República.  

f) Los de mero trámite o los de ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores.

 

            No cabe duda alguna de que tanto la Constitución Política como la ley posibilitan al Alcalde (órgano ejecutivo de la entidad municipal) a ejercer un derecho de veto dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo el Concejo. Sobre el particular, esta Procuraduría se ha referido con anterioridad al tema del veto ejercido por el Alcalde; es así como en el dictamen C-383-2005 de 10 de noviembre de 2005, se precisó:

 

“I. Sobre el veto en materia municipal.

 

El veto en materia municipal se conceptualiza como un recurso interno utilizado por el Alcalde para atacar los acuerdos del Concejo Municipal; tiene su fundamento los artículos 173 de la Constitución Política y los artículos 17 inciso d), 153, 158 y 160 del Código Municipal, Ley No. 7794 del 30 de abril de 1998, publicada en la Gaceta número 94 del 18 de mayo del mismo año.

El referido recurso procede contra acuerdos aprobados definitivamente por el Concejo, y puede ser interpuesto por razones de legalidad u oportunidad según señala el artículo 158 párrafo primero del Código de rito.

Para su interposición, el Alcalde cuenta con un plazo perentorio de 5 días, transcurrido dicho plazo, el Alcalde deberá ejecutar el acuerdo obligatoriamente -artículo 159 del Código Municipal-.

Esta Procuraduría desarrolló ampliamente el tema de consulta en el dictamen número C-145-2004 de 14 de mayo del 2004, por lo que procedemos a transcribir el mismo en lo que interesa:

 

“ (…) c) Consulta planteada:

 

6.-El artículo 158 del código municipal señala lo siguiente:

“El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad.”

“¿Si dicha norma es aplicable a cualquier acuerdo del Concejo Municipal, siendo así un acuerdo del Concejo donde se pide información a la administración de las medidas adoptadas o ejecutadas, o vetar un acuerdo donde se solicita a la auditoría un estudio relacionado con la administración, o vetar un acuerdo donde el Concejo ordena una publicación a la comunidad, o vetar un acuerdo indicando la imposibilidad de la administración de ejecutar tal proyecto para saber el costo de su financiamiento? ¿No sería esto declarar a los profesionales incompetentes en la función pública? ¿Cuál sería el paso a seguir si el alcalde municipal veta todos los acuerdos del Concejo Municipal que van en beneficio de la comunidad?”

Después de interpuesto un veto por parte del Alcalde Municipal y rechazado éste por el Concejo, debiéndose enviar como dispone el Código Municipal, al Tribunal Contencioso Administrativo para lo que corresponda, ¿puede el Alcalde ejecutar lo solicitado por el Concejo y vetado por él, sin haber sido resuelto por el Tribunal?”

c.1) Criterios de la Asesoría Jurídica del órgano consultante:

En el mencionado oficio Nª AL E.-104-04-2004, suscrito por el Asesor Legal Externo del Concejo de Curridabat, se arriba a las siguientes conclusiones:

"De conformidad con el numeral 158 del Código Municipal, el alcalde puede interponer el veto por razones de legalidad y oportunidad, en cuyo caso no existe limitación para la presentación del mismo, y será el caso en concreto el que determine las razones por las cuales se interpone el mismo, por lo que incluso en asuntos que el alcalde crea que se trata de aspectos legales o contrarios a las disposiciones reglamentarias, el alcalde tiene la obligación de interponer el respectivo veto y no hacerlo será incumplimiento de su parte. "

c.2) Criterios de la Procuraduría General de la República:

El alcalde sí puede interponer el veto contra los acuerdos del concejo municipal, cuando así lo considere oportuno, fundamentándose en razones de oportunidad y legalidad.

En primera instancia, es importante señalar que el veto tiene asiento constitucional en el artículo 173, inciso 1), a cuyo tenor los acuerdos Municipales podrán ser "objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado", o recurridos por cualquier interesado. "En ambos casos, si la Municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente".

La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, desarrolla ese precepto en el artículo 85, que en conducente establece: "Denegado el veto del Ejecutivo Municipal o la revocatoria interpuesta por el particular, la Municipalidad elevará los autos al Tribunal, previo emplazamiento, según la distancia, de las partes y demás interesados".

El Código Municipal anterior contemplaba el ejercicio del veto como atribución del Ejecutivo (artículo 57 inciso j), a plantear -sólo por motivos de legalidad- dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo, en memorial que debía indicar imprescindiblemente las normas y principios jurídicos violados. Su interposición suspendía la ejecución del acuerdo y el Concejo debía rechazarlo o acogerlo en la sesión inmediata siguiente (artículo 176). Además, exceptuaba del veto una serie de acuerdos (art.177); norma que se mantiene en el nuevo Código.

En general, la tesis imperante en la Comisión dictaminadora de ese Código fue contraria a dicho instituto y a favor de la autonomía municipal en sus decisiones, como se observa en la Exposición de Motivos:

"…Sólo porque la Constitución Política consagra expresamente el veto de los actos municipales es que la Comisión no pudo erradicarlo de una vez por todas de nuestro Derecho Municipal. En criterio de la Comisión, ese anacrónico instituto es totalmente innecesario, y debiera en una futura reforma constitucional eliminarse. …"

El Código Municipal en vigor no enumera el veto en el artículo 17, concerniente a las atribuciones del Alcalde municipal, pero sí lo incorpora en el capítulo de los recursos contra los Acuerdos del Concejo:

"Artículo 158.-

El alcalde municipal podrá interponer el veto a los acuerdos municipales por motivos de legalidad u oportunidad, dentro del quinto día después de aprobado definitivamente el acuerdo. El alcalde municipal en el memorial que presentará, indicará las razones que lo fundamentan y las normas o principios jurídicos violados. La interposición del veto suspenderá la ejecución del acuerdo. En la siguiente sesión inmediatamente a la de la presentación del veto, el Concejo deberá rechazarlo o acogerlo".

E igual que su antecesor, el artículo 160 excluye del veto los acuerdos no aprobados definitivamente; aquellos en que el Alcalde tenga interés personal; los recurribles en procesos contencioso administrativo especiales; los que deban aprobar la Asamblea Legislativa o la Contraloría General de la República; o sean apelables ante ésta; los de mero trámite, ratificación, confirmación o ejecución de otros anteriores. (Acerca de la improcedencia del veto en asuntos en los que el Alcalde tiene un interés personal y directo, cfr.. Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo N° 2341 de 1977).

De lo anotado interesa hacer hincapié en la función tutelar que se encomienda al Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, hoy Sección Tercera, con relación a los acuerdos municipales objeto del recurso de apelación o veto; Tribunal que a pesar de ser parte de la estructura orgánica de Poder Judicial, el acto que dicta al resolver en grado se enmarca dentro del régimen de los actos administrativos. Lo que significa que la expresión del artículo 173 in fine constitucional en el sentido de que ese Tribunal resolverá definitivamente los recursos contra los acuerdos municipales, lo es en la vía sumaria del recurso, sin demérito de la plenaria en el ámbito judicial (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso, arts. 84 y 86 inc. 3°; Constitución Política, arts. 49 y 173. Sala Primera de la Corte, resolución N° 160-1981; Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 1838 de 1976).

En otras palabras, el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo, al conocer en alzada o por medio de un veto del Alcalde contra los acuerdos municipales actúa como jerarca impropio de la Municipalidad, y no en función de órgano jurisdiccional, ejerciendo un control de legalidad y en el veto ahora también de oportunidad. El acto sigue estando revestido del carácter municipal intrínseco (Ley 4957, artículo 3°, inciso a). Arts. 156 y 158 del Código Municipal. Resoluciones del Tribunal Superior Contencioso Administrativo N° 3620 de 1979. Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 6057 de 1983 y 10886 de 1988).

El veto es un recurso de los llamados internos, porque lo ejerce un miembro del Gobierno Municipal, en contraposición de los externos, que plantean terceros interesados, a quienes afecta lo resuelto, en sus derechos subjetivos o intereses legítimos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, resolución N° 3058 de 1994).

Con relación al tema que nos ocupa se pronunció la Sala Constitucional en la sentencia N° 4072-1995, de las 10 horas 36 minutos del 21 de julio de 1995:

"…Acuerdo municipal es el nombre genérico que utiliza la Constitución Política para denominar a todos los actos que se producen en el seno de los concejos municipales y se dan dos formas distintas, en vía administrativa, para examinar la validez de esos actos: en el seno del mismo gobierno local, por la vía de la revisión, del veto y la revocatoria, según la impugnación provenga del mismo órgano colegiado, del ejecutivo municipal o de un interesado, o bien, por medio del recurso jerárquico impropio (mismo veto y apelación) de los que conoce el Tribunal Superior Contencioso Administrativo del Poder Judicial. En todos los casos y salvo que el interesado renunciara a la instancia que es siempre administrativa, es en esta última etapa en donde se agota la vía administrativa, abriéndose la vía para acceder a la jurisdiccional y contenciosa ordinaria, si los reclamos resultan rechazados. Esta doble vía del control de legalidad de los acuerdos -primero municipal y luego judicial- ha surtido sus efectos en el ordenamiento jurídico costarricense, como clara manifestación de lo que es la autotutela administrativa municipal. …"

La competencia la adquiere el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo cuando la apelación o veto contra el acuerdo municipal han sido admitidos (Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera N° 7708 de 1984).

El otro aspecto a destacar del veto es el de constituir un mecanismo de suspensión de la eficacia del acto, mediante cual el Alcalde deja constancia, fundada y en tiempo, acerca de su inconformidad sobre la invalidez e inoportunidad del acuerdo impugnado. (Con referencia al veto como medio de suspensión de la eficacia del acto, vid.: Eduardo Ortiz, La Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración Local. Madrid. 1987, pgs. 370 y 394; y El Control de los municipios. Revista Judicial N° 35, pgs. 25 y 35).

Así las cosas, mientras el Tribunal Superior de lo Contencioso Administrativo no resuelva, el alcalde no tiene competencia para ejecutar lo acordado por el Concejo y vetado por él .” (Reiterado en el dictamen C-175-2004 de 8 de junio del 2004. El subrayado no es del original).”

 

            Debe tenerse presente que de conformidad con la legislación vigente existe la posibilidad de recurrir los acuerdos municipales ante la jurisdicción contencioso administrativa en los términos que contiene el Código Procesal Contencioso Administrativo, ley N° 8508 de 28 de abril del 2006.

 

Dentro de esta lógica, de acuerdo con lo que dispone el artículo 159 del Código Municipal, al no interponerse el veto de los acuerdos definitivos del Concejo Municipal en el término de ley, el alcalde municipal está obligado a ejecutarlo. Debe tenerse presente que el inciso d) del artículo 17 del Código Municipal dispone como una de las obligaciones del Alcalde, “sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo y ejercer el veto”.

 

No está por demás recordar que los acuerdos municipales son actos administrativos, y como tales, deben ser ejecutados obligatoriamente por los órganos encargados para hacerlo, todo ello de conformidad con lo que establece el principio de ejecutividad de los actos administrativos consagrado en el artículo 228 de la Ley General de la Administración Pública.

 

 

II.                CONCLUSIONES

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

 

1.      Los poseedores sin título en principio están en la obligación de pagar el impuesto sobre bienes inmuebles a la Municipalidad respectiva por los bienes sobre los cuales ostente la posesión. Sin embargo, si éstos cumplen con los requisitos del inciso e) del artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles, pueden optar por la llamada “no sujeción por bien único”.

2.      Tanto la Constitución Política como el Código Municipal, establecen la posibilidad de que el Alcalde interponga el veto a los acuerdos definitivos tomados por el Concejo Municipal. No obstante, si no se ejerce el derecho de veto dentro del término de ley, el Alcalde Municipal está en la obligación de ejecutar el acuerdo del Concejo Municipal..

 

 

                                                                     Atentamente,

 

 

 

                                                                     Lic. Juan Luis Montoya Segura.

                                                                     Procurador Tributario.

 

 

Código 26151-2012

 

 

 

JLMS/jmd