26 de junio de 2013

C-115-2013

Licenciado

Antonio Ayales Esna

Director Ejecutivo

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio IREC.0132-02-2012, del 14 de febrero de 2012, por medio del cual nos comunica el acuerdo adoptado por el Directorio Legislativo en el artículo 18 de su sesión n.° 084-2012, en el sentido de consultarnos acerca de la procedencia de crear una Junta de Relaciones Laborales en la Asamblea Legislativa.

I.                    ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

            Nos indica que el Sindicato de Trabajadores Legislativos (UTRALEG) ha planteado a la administración de la Asamblea Legislativa la necesidad de crear una Junta de Relaciones Laborales y que a pesar de que se ha debatido sobre el tema, existen varios criterios del Departamento de Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa en los que se señala la improcedencia de crear un órgano de ese tipo.

            Adjunto a la consulta se nos remitió copia del oficio As. Leg-1035-07 del 29 de octubre de 2007, en el que la Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa emitió su criterio sobre el tema.  En ese oficio se arribó a la conclusión de que no es posible crear una Junta de Relaciones Laborales en la Asamblea Legislativa, por no existir norma alguna que lo permita, ni instrumento colectivo que la respalde:

“… varios son los motivos por los cuales no procede conformar y normar una Junta de Relaciones Laborales en la Asamblea Legislativa.  En primer término, no tenemos disposición normativa o legal que así lo autorice, es decir, no existe el principio de legalidad necesario para darle sustento; en segundo término, no tenemos ningún instrumento colectivo que lo faculte ni que respalde su creación, convenios que, por disposición de la jurisprudencia patria, no pueden ser desarrollados y aplicados en el Sector Público …”.

            También se nos envió con la consulta copia del oficio As. Leg.-842-2010, del 9 de setiembre de 2010, mediante el cual la Asesoría Legal de la Asamblea Legislativa reiteró su criterio sobre el punto.

II.                 SOBRE LA POSIBILIDAD DE CONSTITUIR UNA JUNTA DE RELACIONES LABORALES POR VÍA REGLAMENTARIA

            Se nos consulta si en ausencia de una norma jurídica que lo autorice expresamente, es posible crear una Junta de Relaciones Laborales por vía reglamentaria.  De previo a abordar el punto, interesa acotar que las Juntas de Relaciones Laborales son órganos de consulta, conformados por representantes del patrono y de los trabajadores, cuyo fin principal es coadyuvar a la solución de los conflictos laborales.

            En cuanto a la naturaleza jurídica de dichas Juntas, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

“Por su génesis, por un lado, y por su conformación, por el otro, se ha considerado inapropiadamente que las Juntas de Relaciones Laborales no son propiamente un órgano de la Administración, por su especial conformación paritaria o bipartita (Véase la resolución Nº 87-067 de las 09:10 horas del 17 de junio de 1987, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia), pues no son órganos exclusivos de los entes patronales o de la administración de las instituciones o centros de trabajo, donde éstas funcionan, sino más bien una instancia de interés común a la parte patronal y a sus trabajadores (Resoluciones Nº 96-202 LAB de las 16:05 horas del 3 de julio de 1996, 57 de las 09:05 horas del 16 de febrero de 1997, 99-143.LAB de las 10:00 horas del 31 de mayo de 1999, Sala Segunda). Sin embargo, independientemente de su especial conformación, a través de la representación de intereses obrero-patronales, no puede desconocerse que en el tanto están compuestas por servidores públicos, y ejercen  un tipo de función consultiva, de clara índole administrativa, dentro del procedimiento administrativo disciplinario, bien pueden catalogarse como “órgano administrativo colegiado”; incluso su funcionamiento está basado en el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para su funcionamiento legal, y la formación de la voluntad de estas organizaciones requiere de un complejo procedimiento, respecto del cual el Derecho no sólo regula el resultado (emanación del acto externo) sino el medio (el procedimiento de formación de la voluntad)”. (Dictamen C-230-2005 del 21 de junio de 2005).

            Concretamente, en lo que concierne al tema en consulta, estima esta Procuraduría que sí es posible crear Juntas de Relaciones Laborales en el sector público por medio de Reglamentos Autónomos de Servicio, siempre que las decisiones que adopten dichas Juntas no sean vinculantes para la Administración.  El fundamento para la creación de órganos de ese tipo se encuentra en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Estado y en su poder de autorregulación. 

La habilitación legal para la emisión de reglamentos autónomos de servicio se ubica en el artículo 103.1 de la Ley General de la Administración Pública, norma que faculta al jerarca para organizar las dependencias administrativas mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio.

            Evidentemente, ni la Asamblea Legislativa, ni ninguna otra institución del Estado está obligada a constituir una Junta de Relaciones Laborales; pero si estima oportuno y conveniente crearla, respetando los límites inherentes a dicha figura, no existe obstáculo jurídico para ello.

            Cabe señalar que en varios órganos del Estado funcionan actualmente Juntas de Relaciones Laborales creadas por vía reglamentaria.  Ese es el caso de la Junta de Relaciones Laborales del Ministerio de Hacienda, creada mediante el decreto n.° 25271 del 14 de junio de 1996; el de la Junta de Relaciones Laborales del Tribunal Supremo de Elecciones, creada mediante el decreto n.° 3/96 del 9 de setiembre de 1996; el de la Junta de Relaciones Laborales del Ministerio de Ambiente y Energía, creada mediante el decreto n.° 28409 del 1° de diciembre de 1999; el de la Junta de Relaciones laborales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, creada mediante el decreto n.° 30147 del 28 de enero de 2002; el de la Junta de Relaciones Laborales del Consejo Nacional de Vialidad creada mediante el decreto n.° 30941 del 20 de diciembre de 2002; y el de la Junta de Relaciones Laborales del Ministerio de Salud, creada mediante el artículo 103 del decreto n.° 32544 del 9 de febrero de 2005.

            Ciertamente, esta Procuraduría, en otras ocasiones puntuales, se ha pronunciado en contra de crear Juntas de Relaciones Laborales específicas, pero ello ha sido así, fundamentalmente, por los efectos vinculantes que se le pretendía atribuir a las decisiones de esas Juntas, lo cual invade la potestad de dirección y de decisión del Estado-patrono.  (Ver dictámenes C-058-92 del 3 de abril de 1992, y C-106-94 del 23 de junio de 1994).

III.              RESPECTO A LOS LÍMITES A LOS CUALES DEBEN ESTAR SUJETAS LA JUNTAS DE RELACIONES LABORALES QUE OPEREN EN EL SECTOR PÚBLICO

            Como ya quedó de manifiesto con lo indicado en el apartado anterior, la posibilidad de crear Juntas de Relaciones Laborales en el sector público no es irrestricta, sino que se encuentra supeditada a que las competencias que se le reconozcan a ese tipo de órganos no vacíe de contenido la potestad disciplinaria, de mando y de dirección del Estado-patrono.

            Las Juntas de Relaciones Laborales del sector público deben ser órganos de consulta. Por ello, no puede atribuírsele efectos vinculantes a sus resoluciones.  Es decir, no se les puede transferir competencias normativamente asignadas al Estado, como lo es, por ejemplo, la relacionada con el ejercicio de la potestad disciplinaria.

            En esta materia es preciso recordar que de conformidad con el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, los deberes públicos y su ejercicio son irrenunciables, intransmisibles e imprescindibles.

            Desde hace ya muchos años, esta Procuraduría se ha pronunciado sobre los límites a los que deben estar sujetas las Juntas de Relaciones Laborales que se constituyan en el Sector Público a efecto de que su actividad se considere ajustada a Derecho.  En una de esas ocasiones, mediante dictamen C-058-92 citado, dirigido al Ministerio de Hacienda se indicó lo siguiente:

“... las Juntas de Relaciones Laborales, han sido órganos de consulta, de carácter fundamentalmente conciliatorios; pero cuyo criterio no es vinculante para el patrono como se pretende en el proyecto presentado por el frente sindical a ese Ministerio; mucho menos entratándose del sector público”.

            También se indicó en esa oportunidad, que no es posible delegar en tales Juntas, funciones encargadas por ley a otro órgano:

“... lo que en este proyecto se pretende crear es algo así como un ‘co-gobierno’ entre el Ministerio y la Junta, toda vez que a esta última se le señalan algunas funciones propias del primero, que incluso por ley son indelegables en un órgano de esa naturaleza”.

            Posteriormente, en nuestro dictamen C-106-94 también citado, dirigido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se reafirmó la tesis descrita en los siguientes términos:

“... de conformidad con el principio de legalidad que rige el empleo público, no es procedente la creación de juntas de relaciones laborales en la Administración Pública en las que se les pretenda establecer competencias exclusivas asignadas por ley a otros órganos administrativos”.

            La Sala Constitucional, por su parte, al pronunciarse sobre la validez  de una convención colectiva que pretendía trasladar a la Junta de Relaciones Laborales el ejercicio de la potestad disciplinaria resolvió:

“El poder para aplicar el régimen disciplinario en los entes públicos, lo detenta, siempre, el jerarca a nivel administrativo, sin perjuicio de que la ley estructure, según el caso, segundas instancias a nivel político o de recursos jerárquicos impropios.  Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y además es el administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículo 169 constitucional, 20 y 57 del Código Municipal), no se le puede privar de tal condición, transfiriendo todo el poder disciplinario a una Junta de Relaciones Laborales, creada por una convención colectiva, sin infringir los principios de la autonomía municipal y de la exclusividad en la formación de las leyes, que señalan los artículos 121 inciso 1) y 170 de la Constitución Política, y menos para desplazar el poder disciplinario hacia un órgano del Poder Ejecutivo, como lo hace el artículo 13, inciso a) de la convención colectiva que aquí se impugna. A juicio de la Sala, las normas impugnadas no tienen que ver con el contenido de las relaciones laborales entre los trabajadores de la Municipalidad de Goicoechea y ésta; pero en cambio sí tiene que ver con la creación de la Junta de Relaciones Laborales, que funciona como una comisión de garantía de que se cumpla la convención y demás normas reguladoras de esas relaciones entre Municipalidad y servidores, pero no más allá de su condición de órgano consultivo, de control, pero sin atribuciones decisorias”. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia,  sentencia n.° 1355- 96 de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996).

            Así las cosas, debemos reiterar que las Juntas de Relaciones Laborales del sector público deben ser órganos de consulta y que no puede atribuírseles efectos vinculantes a sus resoluciones, pues ello implicaría transferirles competencias normativamente asignadas al Estado.

IV.              CONCLUSIÓN

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

1.                   Sí es posible crear Juntas de Relaciones Laborales en el sector público por medio de Reglamentos Autónomos de Servicio.  El fundamento para la creación de órganos de ese tipo se encuentra en el ejercicio de la potestad reglamentaria del Estado y en su poder de autorregulación.

2.                   Las Juntas de Relaciones Laborales del sector público deben ser órganos de consulta.  No puede atribuírsele efectos vinculantes a sus resoluciones, pues ello implicaría transferirles competencias normativamente asignadas al Estado.

Atentamente;

Julio César Mesén Montoya

Procurador de Hacienda

JMM/acz