18 de abril de 2013

C-061-2013

 

Señor

Edgar Ayales Esna

Ministro

Ministerio de Hacienda

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta al oficio DM-503-2011 de 14 de abril de 2011. Se lamenta la demora en la respuesta.

 

En dicho memorial, se nos consulta sobre la procedencia de que los diferentes Directores Generales del Ministerio de Hacienda, responsables de los respectivos programas presupuestarios de esa Cartera, deleguen la firma de los documentos de ejecución presupuestaria en los denominados Gestores Administrativos y Financieros.

 

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, se ha adjuntado el criterio de la Dirección Jurídica DJMH-830-2011 de 14 de abril de 2011, el cual indica que efectivamente es procedente la delegación de firmas.

 

Con el objeto de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden a la delegación de firma, y b. En orden a la delegación de firma de los documentos de ejecución presupuestaria.

 

 

I.                EN ORDEN A LA DELEGACION DE FIRMA

 

El instituto de la delegación de firma se encuentra incorporado en la Ley General de la Administración Pública, específicamente en su artículo 92:

 

“Artículo 92.-Se podrá delegar la firma de resoluciones, en cuyo caso el delegante será el único responsable y el delegado no podrá resolver, limitándose a firmar lo resuelto por aquél.”

 

            La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo se ha ocupado examinar el alcance del instituto de la delegación de firmas.

 

            En este sentido, conviene subrayar los siguientes puntos.

 

            Primero, ha sido evidente que el instituto de la delegación de firmas se diferencia sustancialmente de la llamada delegación de competencias. Se ha insistido en que aquel es una potestad de los órganos con competencias decisorias. Asimismo, se ha indicado que mediante la delegación de firmas no se transmite al delegado ninguna competencia ni atribución decisoria, sino solamente le encarga la realización del acto material de suscribir determinados actos sin que pueda resolver o decidir sobre el mismo. De hecho se ha dicho que la delegación de firmas no se trata de una verdadera delegación Al respecto, por su claridad, puede transcribir el dictamen C-171-1995 del 7 de agosto de 1995:

 

“Por ende, y desde la perspectiva de la Ley General de la Administración Pública, es dable afirmar que la delegación de firmas en materia de resoluciones es una potestad atribuida a los órganos decisorios de la Administración que, sin embargo, se encuentra ubicada en un lugar de dicho cuerpo normativo que regula un fenómeno distinto cual es la transferencia de competencias. La similitud que existe entre la delegación en sentido estricto y la que entraña el acto material de suscribir un determinado acto radica, en nuestro criterio, únicamente en el hecho de que existe un acuerdo del titular para que se proceda en tal sentido, de tal suerte que encarga a un subordinado una actuación determinada. Pero, mientras que en la delegación de firmas se encarga la realización de una formalidad atinente al acto mediante el cual se materializa la resolución de un asunto, en la delegación stricto sensu lo que se acuerda es la transmisión de la potestad decisoria, con todas las consecuencias y limitaciones que se prescriben en los artículos 84 y siguientes.”

 

            Segundo, se ha señalado que la delegación de firma no releva al superior de sus competencias ni tampoco de su responsabilidad. La delegación de firma supone solamente la organización del cometido material de la firma. Luego, se ha indicado que la delegación de firma se hace in concreto en razón de la personalidad e identidad del delegado. Valga citar al respecto, la Opinión Jurídica OJ-50-1997 de 29 de setiembre de 1997:

 

“Por el contrario, la delegación de firma no supone esta privación de competencia, sino solo una organización del cometido material de la firma, la cual en todo momento, y sin que sea necesario modificar la delegación, podrá derogar la autoridad superior. Es así como la autoridad superior podrá avocar un asunto particular y ordenar que tal asunto sea reservado a su propia firma.

La segunda diferencia en los efectos consiste en que la delegación de competencia es una delegación consentida de modo abstracto, de autoridad a autoridad. Por consiguiente, si el titular de una u otra competencia cambia, la delegación de competencia subsiste, hasta tanto no sea revocada.

Por el contrario, las delegaciones de firma se hacen in concreto, es decir, en razón de la personalidad, tanto del delegante como del delegado. Si, por tanto, se produce un cambio de identidad del delegante o del delegado, la delegación de firma cesa inmediatamente, a menos que una nueva delegación sea consentida por la nueva autoridad en beneficio del nuevo delegado.”

 

            Tercero, en el dictamen C-207-2007 de 25 de junio de 2007 se ha indicado que en el acto o resolución cuya firma se ha delegado, debe quedar constancia clara de que la decisión ha sido tomada por el órgano con la competencia decisoria:

 

“De acuerdo con lo expuesto, la firma de la resolución que plasme la decisión del Regulación General en orden a una fijación de tarifas determinada puede ser delegada en otro funcionario. Debe resultar claro, empero, que debe constar y ser clara la decisión del Regulador en orden a la fijación de que se trate y, por ende, de su contenido. Claridad que es tanto más necesaria cuanto que el Regulador es el único responsable por la emisión de ese acto regulador.”

 

            Cuarto, en el dictamen C-11-2008 de 17 de enero de 2008 se ha indicado que por tratarse la delegación de firmas de un acto in concreto, debe entenderse que sus efectos cesan si se opera un cambio de titular sea en el órgano delegante o delegado:

 

“La delegación de firmas que se haya acordado al interno de un órgano o institución cesará en sus efectos si se opera un cambio del titular –persona física-, sea el delegante o el delegado.

No se avala la tesis de que tal delegación pueda conceptualizarse como de “carácter funcional”, lo que la haría eficaz aún dándose los cambios de titular a que se refiere el anterior párrafo.”

 

            Finalmente, conviene citar el dictamen C-308-2000 de 13 de diciembre de 2000 que ha sintetizado las características más relevantes del instituto de la delegación de firma:

 

“A partir de lo expuesto tenemos lo siguiente:

1.                 La delegación de firmas está expresamente regulada en el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública.

2.                 Hay que distinguir las figuras de la delegación de competencias de la delegación de firmas.

3.                 En la delegación de firmas no hay transferencia de competencias.

4.                 No es necesario delegar en el inmediato inferior.

5.                 Cuando se delega la firma, la responsabilidad sigue siendo del delegante.

6.                 Si la delegación de firma es para uno o varios tipos de actos, el acuerdo debe ser publicado.”

 

 

II.             EN ORDEN A LA DELEGACIÓN DE FIRMA DE LOS DOCUMENTOS DE EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA.

 

            Es indudable que la ejecución presupuestaria del Presupuesto de la República es una competencia  del Ministerio de Hacienda. Esto conforme los numerales 185 y siguientes de la Constitución.

 

            El numeral 47 de la Ley General de la Administración Pública habilita al Ministerio de Hacienda, en coordinación con la Contraloría General, para establecer los mecanismos necesarios a efectos de permitir una ejecución desconcentrada del presupuesto.

 

“ARTÍCULO 47.- Desconcentración de la ejecución

Facúltase al Ministerio de Hacienda para definir, en coordinación con la Contraloría General de la República en lo correspondiente a sus competencias constitucionales, los mecanismos y la organización que propicien la desconcentración de la ejecución del presupuesto de la República y su adecuada evaluación, en procura de la agilidad necesaria de ese proceso, con apego a la legalidad y la técnica propias de esta materia.

En lo que se refiere a los entes y órganos incluidos en el inciso b) del artículo 1, el Ministerio de Hacienda podrá coordinar con los respectivos jerarcas lo que corresponda, a efecto de propiciar la adecuada desconcentración y evaluación de los presupuestos de estos entes.”

 

Luego, entonces, y conforme lo que indica el Reglamento a la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos (RLAFPP), Decreto Ejecutivo N.° 32988 de 31 de enero de 2006, bajo el principio de desconcentración de la ejecución presupuestaria de la Administración Central, es responsabilidad de los órganos responsables de los programas presupuestarios, elaborar los documentos de ejecución presupuestaria cumpliendo las disposiciones normativas y técnicas establecidas por el Órgano Rector.

 

De otro lado, de acuerdo con lo previsto en el artículo 54 RLAFPP los documentos de ejecución presupuestaria son los medios a través de los cuales se realiza el registro, control y aprobación de las operaciones contables que se realizan durante el proceso de ejecución presupuestaria.

 

“Artículo 54. —Registro, control y aprobación de la ejecución. El registro, control y aprobación de las operaciones contables que se realizan durante el proceso de ejecución presupuestaria, se hará por los medios electrónicos y documentos autorizados por el rector del Sistema de Administración Financiera y conforme a los Manuales de Procedimientos del Sistema Integrado de la Gestión de la Administración Financiera y la normativa legal vigente.”

 

El numeral 56 RLAFPP ha previsto una tipología no taxativa de los documentos de ejecución presupuestaria:

 

“Artículo 56. —Documentos de ejecución presupuestaria. Sin perjuicio de otros que pueda llegar a definir la Dirección General de Presupuesto, mediante la normativa técnica respectiva, existirán los siguientes tipos de documentos de ejecución presupuestaria:

a) Solicitud de pedido: se utiliza para realizar una separación presupuestaria de fondos, permitiéndole al órgano ejecutor el desarrollo de procesos de contratación administrativa. Para efectos de la contabilidad presupuestaria, afecta el Solicitado.

b) Pedido: se utiliza para comprometer el pago con los proveedores de mercancías o servicios. Para efectos de la contabilidad presupuestaria, afecta el Comprometido.

c) Reserva de Recursos: permite separar fondos presupuestarios para la adquisición de bienes o servicios, o para el pago de obligaciones con terceros que no requieren formalizarse mediante un proceso de contratación administrativa. Para efectos de la contabilidad presupuestaria, afecta el Comprometido.

d) Factura: permite registrar la obligación de pago a un tercero por parte del Gobierno, por concepto de contraprestación de bienes, servicios u otras obligaciones. Así como, para el registro de giro de recursos correspondientes a subvenciones, transferencias y gastos por servicios personales. Para efectos de la contabilidad presupuestaria afecta el Devengado.

e) Pagos: Se utiliza para registrar la ejecución del pago. Para efectos de la contabilidad presupuestaria, afecta el Pagado.

f) Traslado de Recursos: se utiliza paró realizar ajustes contables a las partidas de presupuesto mediante Notas de Cargo y Notas de Abono que serán emitidos y registrados en el Sistema Integrado de Información de la Administración Financiera. Las Notas de Cargo, además de los ajustes contables, se utilizarán para registrar los pagos por concepto de servicio de la deuda pública y transferencias de ejecución particular, como es el caso de los Certificados de Abono Tributario y los Certificados de Abono Forestal, previa existencia de la Reserva de Recursos respectiva. Para efectos de la contabilidad presupuestaria, afecta el Devengado y el Pagado.”

 

Es evidente, entonces, que la suscripción de estos documentos de ejecución presupuestaria implica una manifestación de voluntad de la Administración en orden a la realización del Presupuesto de la República. Ergo, es claro que la suscripción de los documentos de ejecución presupuestaria implica el ejercicio de las competencias de ejecución presupuestaria. Así se ha entendido claramente en el Manual de procedimientos de la ejecución presupuestaria del gasto, de forma desconcentrada en el Gobierno Central, elaborado por el Ministerio de Hacienda.

 

Por ejemplo, de acuerdo con el Manual, una solicitud de pedido implica una decisión en orden a la adquisición de bienes y servicios y luego, la determinación de la subpartida presupuestaria que se utilizaría a tal efecto.

 

Luego, el mismo Manual señala que los Acuerdos de Pago implican la  ordenación del pago por parte de la administración a efecto de cancelar las obligaciones contraídas con terceros por diferentes conceptos.

 

Sin embargo, también es evidente que conforme el artículo 92 de la Ley General de la Administración Pública es válido que el órgano competente pueda delegar en un subordinado la firma de dichos documentos de ejecución. Por supuesto, debe entenderse que esta delegación no implica un traslado al inferior de las competencias de ejecución presupuestaria, pues conforme el instituto de la delegación de firma, la responsabilidad por los actos de ejecución permanecería retenida por el órgano con la competencia decisora.

 

Valga decir que esta tema ya habría sido examinado también por la Contraloría General de la República en su oficio N° 8016-2003 de 16 de julio de 2003 – criterio emitido en respuesta a una consulta planteada por el Ministerio de Hacienda -. Por su interés, se transcribe lo señalado en su momento por la Contraloría:

 

“De lo expuesto, se puede concluye: Primero, pese a lo que expone el Área de Servicios Gubernamentales, comprendemos que no se está dando una delegación “irrestricta”, si no una designación, seria y responsable, en ciertos funcionarios públicos ampliamente calificados para firmar tan importantes documentos. Segundo, así como el competente debe tener registrada su firma, los posibles delegados deben sufrir igual suerte. Tercero, el jefe sigue siendo el responsable de la competencia por lo que siempre dará cuenta y será responsable, ante la autoridad de que se trate. Por ende, el régimen de control interno, tan importante para este órgano contralor, no se ve disminuido. Cuarto, el asunto de la idoneidad del jefe no tiene relación con la delegación del acto material “firma”; por ello, compartimos que por la especial preparación del jefe, su competencia de valoración de pertinencia no puede ser delegada, pero eso es diferente a aceptar que el acto material de firmar sí pueda delegarse. Así, no se puede delegar la competencia sustancial del funcionario, por así disponerlo el párrafo tercero del artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública, y la misma norma 55 del RAFPP.

Por lo tanto,

1)     Los documentos de ejecución presupuestaria deben estar firmados por el responsable de la unidad financiera y el jefe de programa, subprograma o proyecto, según el caso; estas firmas deben estar en un registro debidamente levantado.

2)     Sí es posible delegar el acto material de firmar por parte de los jefes de programa, subprograma o proyecto; no así, la competencia de establecer la pertinencia de aprobar, de previo, el documento de que se trate.

3)     Delegando solo la firma, la responsabilidad por el acto aprobatorio acordado y firmado, recae siempre en el titular de la competencia.

4)     La firma del delegado debe registrarse igualmente.”

 

Así las cosas, es válido que se delegue la firma de los documentos de ejecución en los funcionarios que se desempeñan como Gestores Administrativos y Financieros en cada dependencia del Ministerio.

 

No obstante, deben hacerse dos acotaciones de la mayor importancia.

 

Primero, conforme lo expuesto, es claro que no es procedente una delegación de firma “in abstracto” o “funcional” a favor de los Gestores Administrativos y Financieros. Debe insistirse en que la delegación de firma es un acto que se realiza “in concreto”, es decir a favor de determinados funcionarios y que cesa naturalmente cuando el funcionario delegado cesa en su cargo.

 

Segundo, es claro que en los documentos de ejecución presupuestaria debe quedar constancia de que el Gestor firma por delegación, y que la decisión  ha sido tomada por el  órgano con la competencia decisora.

 

III.          CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que conforme el numeral 92 de la Ley General de la Administración Pública, y en los términos de este dictamen, los Directores Generales del Ministerio de Hacienda, responsables de los respectivos programas presupuestarios de esa Cartera, tienen la posibilidad de delegar la firma de los documentos de ejecución presupuestaria en los denominados Gestores Administrativos y Financieros.

 

Atentamente,

 

Jorge Andrés Oviedo Alvarez

Procurador Adjunto

 

 

JOA/kjm