3 de diciembre, 2012

OJ-097-2012

Señora

Noemy Gutiérrez Medina

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 24 de octubre del 2012, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto denominado: “Reforma del Artículo 14 de la Ley N° 6826, de 8 de noviembre de 1982, Impuesto General sobre las Ventas”, expediente legislativo 18.573, publicado en el Alcance N° 149 a la Gaceta N° 194 del 8 de octubre del 2012.

De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Permanentes de Asuntos Hacendarios de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto de ley que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar la solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.

            El proyecto de ley puesto a consideración de la Procuraduría General de la República, se comprende un único artículo mediante el cual se pretende reformar el numeral 14 de la Ley del Impuesto General sobre las Ventas N° 6826 de 8 de noviembre de 1982.

            Según se señala en la exposición de motivos del proyecto, con la reforma se pretende ampliar el reconocimiento del crédito fiscal del impuesto sobre las ventas, a otras etapas distintas a la producción, y así complementar el concepto de “incorporación física” que opera en la determinación del impuesto, con el de “utilización de mercancías y servicios”.

             En igual sentido, se infiere de la exposición de motivos, que ha criterio del Poder Ejecutivo (proponente de la iniciativa legal) el aumento en los costo de producción, tienen una relación directa con el rompimiento de la neutralidad de la cadena del valor agregado, lo cual se puede traducir en precios más altos para los productos de la canasta básica, ya que parte de los insumos que los componen están tasados con el impuesto. Precisamente el proyecto de ley buscaría que estos insumos no sean gravados con el impuesto a través del reconocimiento de créditos fiscales.

II.                SOBRE EL FONDO DEL PROYECTO DE LEY.

            El Impuesto General sobre las Ventas, regulado en la Ley N°6826 de 8 de noviembre de 1982 y sus reformas, establece en su artículo 1° un impuesto sobre el valor agregado en la venta de mercancías y en la prestación de servicios, no obstante el concepto de “valor agregado” no ha sido técnicamente bien aplicado en la ley vigente, convirtiéndose el impuesto de ventas regulado en el artículo 1° de la ley, en un típico impuesto sobre la venta de mercancías y servicios. Es por ello, que con la reforma propuesta se pretende trasladar al consumidor a través del precio final de las mercancías el valor agregado en la producción o transformación de la materia prima, al permitir por  medio del crédito fiscal recuperar los impuestos pagados por los productores  en la llamada cadena de producción, distribución y comercialización.

            A efectos de determinar los alcances de  la reforma propuesta, conviene analizar el siguiente cuadro:

            Si partimos de la redacción actual del artículo 14 de la Ley advertimos que para el disfrute del crédito fiscal  por parte del contribuyente – como una forma de desgravación -  es necesario que la maquinaria e insumos sobre los cuáles se ha pagado el impuesto de ventas se incorporen directamente o sean utilizados en forma directa en la producción de bienes o en la prestación de servicios gravados, principio que ha sido reafirmado por la jurisprudencia nacional. ( entre otros véase sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N° 19-F-2000 del 12 de enero del 2000). 

Ahora bien, con la reforma propuesta, se varía la forma de determinar el crédito fiscal, ya que no solo procedería por la adquisición de materias primas e insumos, sino que se amplía a envases, materiales de empaque, enfardaje, embalaje y etiquetaje, maquinarias, equipo,  sus partes y repuestos, energía eléctrica, así como mercancías y servicios que se utilicen  en el proceso de producción, comercialización y distribución. Es decir, se amplía el reconocimiento del crédito fiscal del impuesto sobre las ventas a otras etapas distintas a la producción, tales como las etapas de distribución y comercialización e indistintamente se trate de la producción de bienes gravados o exentos, o bien se trate de bienes  que se destinen a la exportación o en actividades comerciales, agrarias e industriales, principales y conexas, con lo cual se deja lado el criterio de incorporación física que contiene el texto del actual artículo 14.

            Si bien se pretende con la reforma establecer a través del crédito fiscal un “parche” en la ley de impuesto general sobre las ventas bajo el concepto de “valor agregado”, es criterio de la Procuraduría que se incurre en un abuso en la desgravación por un método indirecto, lo cual redundará en las arcas del Ministerio de Hacienda, máxime que se autorizaría el crédito fiscal ya no solo en el proceso de producción de bienes exentos, sino que también se hace extensivo a bienes gravados y a otras etapas del proceso productivo – distribución y comercialización – que no necesariamente son ejecutadas por un mismo contribuyente, aparte que se incorporan a otras actividades, que debieran de incluirse dentro del artículo 9 de la Ley como exenciones. Aparte de ello, se requiere un reforzamiento de las competencias de fiscalización de la administración tributaria, que implica también un costo elevado para el fisco.  

            Ahora bien, es necesario indicar que de conformidad con las potestades conferidas en la Constitución Política (artículos 18 y 121) y las leyes, la Asamblea Legislativa tiene la facultad de aprobar o no, reformas a las leyes, de suerte tal, que en el caso del presente proyecto de ley, los señores diputados se encuentran facultados para reformar la ley, si así lo estiman conveniente para los intereses del Estado.

III.             CONCLUSIÓN.

Sin perjuicio de lo dicho, es criterio de la Procuraduría General de la República, que el proyecto de ley denominado: “Reforma del Artículo 14 de la Ley N° 6826, de 8 de noviembre de 1982, Impuesto General sobre las Ventas”, expediente legislativo 18.573, no presenta vicios de legalidad ni de constitucionalidad, por lo cual su aprobación o no, compete exclusivamente a los señores diputados.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

JLMS/Kjm

Código 21567-2012