22 de noviembre, 2012

C-274-2012

 

Doctora

Marlen Calvo Solano,

Presidenta

Colegio de Enfermeras y Enfermeros de Costa Rica

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta a su oficio CECR-PR-569-2011 del 29 de setiembre del 2011, por medio del cual nos consulta si “¿Puede un ente ministerial en aras de su función pública y del más alto interés colectivo, emitir Decretos Ejecutivos que contengan creación, modificación o derogatoria de normas contenidas en un Reglamento de una Ley Orgánica aún cuando ésta no lo contemple en su texto?”

 

 

I.                   ALCANCES Y ANTECEDENTES DE LA CONSULTA

 

Nos indica la señora Presidenta del Colegio de Enfermeras y Enfermeros de Costa Rica, que mediante el acuerdo adoptado por la Junta Directiva de ese Colegio Profesional en su sesión ordinaria n.° 2053, celebrada el 8 de setiembre de 2011, se le autorizó para solicitar el criterio de esta Procuraduría con respecto a la posibilidad de que el Ministerio de Salud cree, modifique, o derogue las normas del reglamento a la Ley Orgánica del Colegio. 

 

Manifiesta que la inquietud surgió debido a que el 31 de marzo de 2011 solicitó al Ministerio de Salud su colaboración para modificar dicho reglamento, a lo que se le respondió (mediante la nota DAJ-UAL-EC-721-2011, emitida por la Unidad de Asesoría Legal del Ministerio de Salud) que ello no era procedente, ya que no existe fundamento legal que vincule al Ministerio de Salud con la emisión de decretos ejecutivos del Colegio de Enfermeras de Costa Rica. 

 

Adjunto a la consulta se nos remitió un oficio (sin número, ni fecha) en el que consta el criterio emitido por la Asesoría Legal del Colegio de Enfermeras de Costa Rica sobre el punto en consulta.  Ese criterio indica que a pesar de que la Ley Orgánica del Colegio no vincula de forma expresa al Ministerio de Salud con la emisión de decretos ejecutivos tendientes a modificar las disposiciones de dicho reglamento, resulta imperioso que ese Ministerio intervenga en el trámite de referencia, debido a la función social que se supone debe cumplir el Estado para garantizar la salud de la población costarricense.  Agrega que si bien es cierto existen algunas materias sobre las cuales no es necesaria la participación del Ministerio de Salud −tales como las que se refieren a la organización interna del Colegio,− hay otras en las que esa participación sí es importante, por tratarse de normativa que regula aspectos relacionados con el ejercicio profesional y la formación académica en enfermería, tópicos que revisten un evidente interés público, por lo que su modificación y derogatoria debe ser realizada vía decreto ejecutivo, decreto que encontraría sustento en el numeral 345 de la Ley General de Salud.

 

 

II.                RESPECTO AL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN

 

La presente consulta versa sobre el órgano legitimado para modificar, total o parcialmente, el Reglamento a la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica.  Por esa razón, resulta oportuno referirnos, brevemente, al contenido de la potestad reglamentaria, y a los diferentes tipos de reglamentos que puede emitir la Administración Pública.

 

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia en su resolución 749-F-04 de las 9:30 horas del 10 de setiembre del 2004, realizó un desarrollo importante con respecto a la potestad reglamentaria administrativa.  En esa sentencia la Sala se refirió a los distintos tipos de reglamentos y a las características de cada uno de ellos:

 

“[…] La doctrina ius publicista señala varias clasificaciones de los reglamentos. Una de ellas, los agrupa en: 1) reglamentos autónomos, subdivididos, a su vez en: a) de organización y b) de servicio; 2) ejecutivos y 3) delegados. Los primeros, revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praeten legem). De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los primeros –de organización− son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente.  Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal.  En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los segundos –de servicio− se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas, capacitación, entre otros).  Por su parte, los reglamentos ejecutivos (secundum legem –de acuerdo con la ley−), desarrollan (aclaran o precisan), complementan y ejecutan la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ésta.  La ley puede dejar muchos o algunos aspectos de su aplicación en blanco, lo cual puede ser complementado mediante reglamento ejecutivo. Este tipo de reglamentación norma las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para posibilitar la ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija.  Por último, los reglamentos delegados son aquellos que, por autorización expresa de ley, se refieren a la materia reservada a la ley formal, o la derogan o modifican, como si fueran leyes emitidas por el Poder Legislativo. Pueden ser de dos clases: 1) los que cubren o tratan materias reservadas a ley; 2) los que dejan sin efecto y sustituyen una ley. En ambos casos, se requiere siempre de la autorización legal concreta, expresa y manifiesta, pero en el ordenamiento jurídico costarricense no están permitidos.”

 

En concordancia con lo expuesto, el reglamento ejecutivo encuentra su origen normativo en el numeral 140, incisos 3) y 18), de la Constitución Política.  Mediante ese instrumento se desarrollan los contenidos de las normas de rango legal. Se trata de disposiciones de carácter complementario, que sirven para precisar el contenido o para facilitar la implementación de lo preceptuado en la ley.  Así, por tratarse de una normativa secundaria, de rango inferior, está subordinada por entero a la ley, y al mismo tiempo la complementa, en tanto le corresponde desarrollarla, sin alterar su espíritu. (Sobre el tema puede verse a JINESTA LOBO (Ernesto) Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, segunda edición, San José, C.R., Editorial Jurídica Continental p. 251).

 

Ese tipo de reglamentos −los ejecutivos− solo pueden ser emitidos por el Poder Ejecutivo.  Es necesario subrayar que se trata de una potestad autónoma, cuya habilitación está dada en forma genérica en la Carta Magna, de forma tal que el Poder Ejecutivo se encuentra facultado para reglamentar, motu propio, cualquier ley de la República (ver al respecto la resolución n.° 2007-2063 de las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007, emitida por la  Sala Constitucional).  Desde esa perspectiva, carece de interés la existencia o no de una habilitación expresa en la ley, en la medida en que la competencia está otorgada, como se señaló, en la propia Constitución, por lo que se puede ejercer con respecto a todas las leyes emitidas, sea que éstas lo prevean o no, sin perjuicio de que una norma legal convierta esta facultad en un deber, situación que, en todo caso, no varía su naturaleza (en ese sentido pueden consultarse las resoluciones de la Sala Primera n.° 749-F-04 de las 9:30 horas del 10 de setiembre de 2004 y la n.° 1247-F-S1-2001 de las 13:55 horas del 26 de setiembre del 2011).

 

De lo expuesto se arriba a la conclusión de que la potestad reglamentaria ejecutiva es exclusiva del Poder Ejecutivo. 

 

Diferente es el caso de los reglamentos autónomos, sea de organización o de servicio, que sí pueden ser emitidos por los otros Supremos Poderes y por los entes del Estado.  Ello con fundamento en el inciso d), del apartado primero, del artículo 6, de la Ley General de la Administración Pública.  Los reglamentos autónomos tienen por objeto, como ya se dijo, regular la organización de las dependencias administrativas a lo interno −reglamentos autónomos de organización−, o bien, el funcionamiento de los servicios públicos que prestan −reglamentos autónomos de servicio−. Esos instrumentos normativos pueden ser emitidos tanto por la Administración Central como por la descentralizada.  En el caso de la primera, con fundamento en el texto expreso del artículo 140, inciso 18, de la Constitución Política; y en el caso de la segunda, como una derivación lógica y necesaria de la potestad de auto-organización implícita en el grado de autonomía administrativa o de primer grado que se le otorga a todo ente público al momento de su creación (ver resolución de la Sala Constitucional n.° 2005-14286 de las 14:45 horas del 19 de octubre del 2005).

 

Ahora bien, es necesario precisar que existen límites al ejercicio de la potestad normativa a cargo de la Administración.  Uno de ellos es el respeto al orden jerárquico al que deben sujetarse todos los órganos del Estado, de tal forma que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente la escala jerárquica de las normas señalada en el numeral 6 de la Ley General de la Administración Pública. En segundo lugar, se establece como un límite la materia, esto es, la especialidad funcional de la entidad, conforme a la potestad que le ha sido delegada en virtud de mandato constitucional o legal.  Tampoco es viable, por vía reglamentaria, regular ni limitar el ejercicio de los derechos fundamentales, pues esa materia, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 28 constitucional y 19, inciso 2), de la Ley General de la Administración Pública, está reservada a la ley (ver resolución n.° 2007-02063 de las 14:40 horas del 14 de febrero del 2007, emitida por la  Sala Constitucional).

 

 

III.- SOBRE LA EMISIÓN DE REGLAMENTOS RELACIONADOS CON EL EJERCICIO DE PROFESIONES EN CIENCIAS DE LA SALUD

 

Los colegios profesionales son entidades de derecho público, de base corporativa, cuyos miembros se asocian con la finalidad de hacer valer intereses comunes y propios con respecto a una determinada profesión. En el caso del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, entre sus cometidos generales se encuentra el promover el desarrollo de la enfermería, proteger su ejercicio como profesión, dar licencia para ejercerla y conceder o negar la incorporación, defender los derechos de sus integrantes, promover su mejoramiento económico y ejercer la vigilancia y jurisdicción disciplinaria en relación con el ejercicio profesional, prestando especial atención al logro de la elevación paulatina y adecuada de los honorarios profesionales (artículo 3 de la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, n.° 2343 de 4 de mayo de 1959). 

 

Además de los fines privados y sectoriales de cada Colegio Profesional, el ordenamiento jurídico, por delegación legal expresa, le atribuye a esos entes funciones públicas. Se trata de competencias relativas a la organización de sus miembros, tales como el control objetivo de las condiciones de ingreso en la profesión y la potestad disciplinaria.  Son sus propios miembros quienes organizan al ente, en el sentido también de que es su voluntad la que va a integrar la voluntad propia del Colegio a través de un proceso representativo.

 

Esa posibilidad de auto administración que caracteriza a los colegios profesionales implica, necesariamente, la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento y administración (ver resolución n.° 749-F-04 de las 9:30 horas del 10 de setiembre del 2004, de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

 

Concretamente, en lo que se refiere a la consulta planteada, considera el Colegio de Enfermeras de Costa Rica que el Poder Ejecutivo puede y debe emitir, vía decreto ejecutivo, la normativa necesaria para reglamentar su Ley Orgánica.  Esto echando mano no sólo de la función y el interés público que reviste la materia que fue asignada por el legislador a dicha corporación sino, sobre todo, tomando en consideración lo dispuesto en el artículo 345, inciso 11, de la Ley General de Salud, el cual señala, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 345.- Sin perjuicio de las demás atribuciones inherentes a su cargo, corresponde especialmente al Ministro en representación del Poder Ejecutivo:

1.        […]

11. Determinar de común acuerdo con los Colegios Profesionales correspondientes y la Universidad de Costa Rica normas para el ejercicio de las profesiones en ciencias de la salud, para el servicio médico obligatorio u otros que se establezcan y para la investigación médica clínica terapéutica y científica en seres humanos.”

 

Como puede observarse, el legislador estableció la obligación del Ministro de Salud, como representante del Poder Ejecutivo, de determinar, en conjunto con el colegio profesional correspondiente y la Universidad de Costa Rica, la normativa para el ejercicio de las profesiones en ciencias de la salud, dentro de las cuales está la enfermería, según lo dispuesto a su vez en el numeral 40 del mismo cuerpo normativo.

 

A pesar de lo anterior, es importante señalar que el artículo 345.11 transcrito, lo que contempla es una atribución a cargo del Ministro de Salud, atribución que es diferente a las contempladas en el resto del ordenamiento jurídico a cargo del Poder Ejecutivo, integrado en esta materia por el Ministro de Salud y el Presidente de la República.  Esa atribución establecida en el artículo 345.11 mencionado, no tiene relación directa con la potestad de emitir reglamentos ejecutivos, sino que constituye una especie de mandato de coordinación entre el Ministro, la Universidad de Costa Rica y el Colegio de Enfermeras de Costa Rica. 

 

Desde esa óptica, debe entenderse que lo establecido en el artículo 345.11 de la Ley General de Salud, de ninguna forma le impone al Ministro de Salud, ni al Poder Ejecutivo el deber de reglamentar la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras.  La orden contenida en su texto se circunscribe −como se señaló recién− a coordinar con la Universidad de Costa Rica y el Colegio de Enfermeras, la emisión de normativa relacionada con el ejercicio de las profesiones en ciencias de la salud.  

 

Dentro de la lógica expuesta, al no existir una norma que le imponga al Poder Ejecutivo el deber ineludible de reglamentar la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, ese órgano (el Poder Ejecutivo) solo estaría obligado a  emitir tal reglamentación, o a modificar la existente, si estima que ello es necesario para la debida ejecución de la Ley Orgánica citada. 

 

 

IV.-     CONCLUSIÓN

 

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                  El Poder Ejecutivo ejerce de forma exclusiva la potestad de reglamentación de las leyes, la cual resulta obligatoria únicamente cuando así lo dispongan la Constitución Política o las normas de carácter legal, o cuando lo estime necesario para la debida ejecución de las leyes.

 

2.                  La potestad reglamentaria ejecutiva emana de la propia Constitución Política, de tal forma que su ejercicio no depende de la existencia de una norma (en la ley que se pretende reglamentar) que expresamente establezca tal posibilidad.

 

3.                  A los Poderes del Estado y a los entes públicos les asiste la posibilidad de emitir reglamentos autónomos o independientes, tanto de organización interna como de servicio.  Esto de conformidad con lo señalado en el ordinal 6 de la Ley General de la Administración Pública.

 

4.                  Los Colegios Profesionales son entidades de derecho público de base corporativa, a los que por ley se les asignan competencias de marcado interés público con respecto al ejercicio de determinada profesión.

 

5.                  La posibilidad de auto administración de los colegios Profesionales conlleva necesariamente la potestad de dictar reglamentos para organizar su funcionamiento interno.

 

6.                  El artículo 345, inciso 11, de la Ley General de Salud, no establece la obligación para el Poder Ejecutivo de reglamentar la Ley Orgánica del Colegio de Enfermeras de Costa Rica, sino la de determinar, en conjunto con dicho ente, y con la Universidad de Costa Rica, la normativa necesaria para el ejercicio de la profesión.

 

 

 

 

Atentamente;

 

 

 

 

 Julio César Mesén Montoya                               Johanna Masís Díaz

   Procurador de Hacienda                             Abogada de Procuraduría

 

                                     

 

 

JCMM/JMD/acz