19 de julio de 2012

C-175-2012

 

Señora

Libia Figueroa Fernández

Secretaria Municipal

Municipalidad de Alvarado

Presente

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número SMA-184-03-2012 de 28 de marzo de 2012, en relación al número UT-016-05-2012 de 11 de mayo anterior.

 

 

I.                              OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio arriba indicado, se nos informa sobre acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Alvarado, en Sesión Ordinaria No. 95 del 20 de febrero de 2012:

 

“(…) 4. En forma unánime. Plantear consulta legal a la Procuraduría General de la Republica sobre si la Municipalidad puede aplicar el funcionamiento del Consejo Local de vialidad (COLOSEVI) con cinco miembros ya que por diversas situaciones no se ha logrado completar el total de los 9 miembros y desde hace mucho tiempo por esa situación no se han podido utilizar unos recursos”

 

 

Mediante oficio número UT-016-05-2012 de 11 de mayo anterior, el Sr. Alcalde señala que omite la remisión de criterio legal por carecer esa Municipalidad de Asesoría Legal.

 

 

 

 

II.                SOBRE LO CONSULTADO

 

La presente consulta se relaciona con el funcionamiento del Consejo Local de Vialidad del Cantón de Alvarado.

 

De previo a conocer sobre la interrogante planteada, resulta importante, referirnos brevemente a la regulación de este tipo de órganos.

 

Al respecto, debemos indicar que los Consejos Locales de Seguridad Vial – en adelante COLOSEVI- tienen  su origen en el Decreto Ejecutivo N° 29390-MOPT-S.

 

El decreto en mención tiene como objetivo concretar la formulación e implementación del Plan Nacional de Seguridad Vial para la prevención de accidentes de tránsito (artículo 1º). A tal efecto, se crea la Comisión Nacional de Seguridad Vial, encargada de la ejecución de las actividades relacionadas con el Plan, y se insta a las municipalidades para crear los Consejos Locales de Seguridad Vial, los cuales deben coordinar con la citada Comisión a fin de lograr la implementación del Plan Nacional.

 

Este Órgano Asesor, en dictamen número C-193-2003 de 25 de junio del 2003, se refirió a este tipo de órganos, concluyendo que la naturaleza jurídica de los referidos Consejos Locales de Seguridad Vial es la de simples órganos de colaboración municipal, que deberán ser incorporados por las Municipalidades en el proceso de formulación de los proyectos y programas en materia de seguridad vial –mediante el acuerdo firme del respectivo Concejo Municipal-, de conformidad con los principios y lineamientos establecidos en el Decreto Ejecutivo N° 29390-MOPT-S.

 

En el referido dictamen, se señaló sobre la naturaleza jurídica de dichos órganos lo siguiente:

 

“(…) 2.-Naturaleza Jurídica de los Consejos Locales de Seguridad Vial

El Decreto Ejecutivo N° 29390-MOPT-S tiene como objetivo concretar la formulación e implementación del Plan Nacional de Seguridad Vial para la prevención de accidentes de tránsito (artículo 1º). A tal efecto, se crea la Comisión Nacional de Seguridad Vial, encargada de la ejecución de las actividades relacionadas con el Plan, y se insta a las municipalidades para crear los Consejos Locales de Seguridad Vial, los cuales deben coordinar con la citada Comisión a fin de lograr la implementación del Plan Nacional.

El artículo 5 del Decreto en cuestión señala:

"Programas y proyectos para la ejecución del Plan Nacional de Seguridad Vial. Para la consecución de los programas y proyectos derivados de la implementación del Plan Nacional para la Seguridad vial y como parte de las estrategias a seguir para minimizar los accidentes de tránsito, la Comisión coordinará lo que corresponda con los Consejos Locales de Seguridad Vial (COLOSEVIS)".

El numeral 6, por su parte, señala que los COLOSEVIS estarán integrados por las siguientes personas: el Alcalde Municipal del Cantón, el jefe de la Delegación Cantonal de la Policía de Tránsito, el presidente de la Junta de Desarrollo Integral del Cantón, el presidente o un representante de las cámaras privadas del cantón, así como por un representante de cada uno de los siguientes órganos: la clínica u hospital del cantón de la CCSS, la Dirección Regional del Ministerio de Educación Pública de cada cantón, el Instituto Nacional de Seguros, la Cruz Roja y el Ministerio de Salud. Además, a criterio del Concejo Municipal del cantón respectivo, se podrá nombrar un representante adicional que cuente con "(...) amplia experiencia en materia de seguridad vial o empeño en la consecución de los programas en mención."

Y el mismo artículo 6 del Decreto en comentario establece la función y atribuciones de los COLOSEVIS:

"Función

Los Consejos Locales de Seguridad Vial, deberán ser incorporados por las municipalidades en el proceso de formulación de los proyectos y programas en materia de seguridad vial, procurándose incluir sus actividades en materia de demarcaciones, semaforización, proyectos de escuelas y empresas seguras, parques infantiles para instrucción vial, patrullas escolares, mantenimiento de señales de tránsito, campañas y ferias de seguridad vial, para incentivar a nivel local hábitos seguros, identificación de zonas de alto riesgo, para prevenir accidentes de tránsito, diagnóstico de cambio de vías y paradas, entre otros.

Atribuciones

Los Consejos Locales de Seguridad Vial, que sean reconocidos por el acuerdo municipal, serán garantes de la ejecución de proyectos evaluando periódicamente el avance y los resultados de los programas viales ejecutados y en ejecución."

Conforme se podrá apreciar, los COLOSEVIS son órganos que deben crear las mismas municipalidades, a los cuales se les encomienda la realización de obras y actividades en materia de seguridad vial, en el ámbito cantonal, de conformidad con los programas y el plan de trabajo que al efecto propongan, el cual deberá contar siempre con el aval del Consejo de Seguridad Vial.

Ahora bien, teniendo en consideración tanto la integración de los COLOSEVIS –en donde la mayoría de sus integrantes no son funcionarios municipales-, así como la función y atribuciones encomendadas, concretamente la de ser órganos que incorporan las municipalidades en el proceso de formulación de los proyectos y programas en materia de seguridad vial, en consideración de este Despacho, su naturaleza jurídica es la de simples órganos de colaboración municipal.

Recordemos, finalmente, que los COLOSEVIS, así como los programas y proyectos que desarrollen, se financiarán con los dineros que el Consejo de Seguridad Vial transfiera a las municipalidades en virtud de lo dispuesto en el artículo 217, inciso b) de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres. En relación con dicha norma, el numeral 6 del Decreto en referencia, en lo que interesa, señala:

"Del Financiamiento

Los Consejos Locales de Seguridad Vial se financiaran por medio de las sumas de dinero recaudadas por infracciones a la Ley de Tránsito correspondientes a cada cantón. Estos dineros provendrán del diez por ciento entregado por el Consejo de Seguridad Vial a las Municipalidades.

Las sumas transferidas a los Gobiernos Locales, por el Consejo de Seguridad vial, al amparo de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres deben destinarse exclusivamente a la consecución y financiamiento de programas y proyectos en materia de seguridad vial, entendiéndose éstos para la creación y mantenimiento de los Consejos Locales de Seguridad Vial." (Lo sublineado no es del original).

Es claro, entonces, que lo que pretende el Poder Ejecutivo, con la emisión del Decreto N° 29390-MOPT-S, es garantizar que los dineros que reciben las municipalidades, al tenor de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Tránsito, se utilicen para implementar, de forma efectiva, el Plan Nacional de Seguridad Vial. Con esa finalidad es que se insta a las municipalidades para crear los COLOSEVIS y se establece la necesaria coordinación entre éstos y la Comisión Nacional para la Seguridad Vial.”  (El resaltado no es del original).

            Valga indicar, que con la reforma a la Ley de Tránsito, la numeración de dicha ley fue modificada, de manera que, el numeral 217 que refiere el dictamen antes transcrito, corresponde al artículo 231 de la Ley vigente, y que regula la trasferencia que debe efectuar el Consejo de Seguridad Vial de las sumas recaudadas por el concepto de multas por infracciones, que señala el inciso d) del artículo 10 de la Ley No. 6324, que en el caso de las municipalidades corresponde a un diez por ciento (10%), para financiar proyectos de seguridad vial, en coordinación con la Dirección General de Ingeniería de Tránsito.

Ahora bien, sobre la integración de los COLOSEVI, tal y como se menciona en el dictamen supra transcrito, se regula en el numeral 6 del Decreto Ejecutivo 29390, que al efecto dispone:

 

 

“(…) Integración de la Junta directiva de los Consejos Locales de Seguridad Vial.

Integración.

 Los Consejos Locales de Seguridad Vial, estarán por las siguientes personas:

El Alcalde Municipalidad del Cantón.

El Jefe de la Delegación Cantonal de Policía de Tránsito.

El Presidente de la Junta de Desarrollo Integral del Cantón.

El Presidente o un representante de las Cámaras Privadas del Cantón.

Un representante de la clínica u Hospital del Cantón de la CCSS.

Un representante de la Dirección Regional del Ministerio de Educación Pública de cada cantón.

Un representante del Instituto Nacional de Seguros, donde lo haya.

Un representante de la Cruz Roja.

Un representante del Ministerio de Salud.

 

A criterio y disposición de los Consejos Municipales de cada Cantón, cuando lo consideren pertinentes, se nombrará un representante adicional en la Junta Directiva del Consejo de Seguridad vial que demuestre amplia experiencia en materia de seguridad vial o empeño en la consecución de los programas en mención.

 

Esta Junta nombrará un Presidente, Vicepresidente y Secretario por periodos anuales y deberán reunirse formando quórum al menos una vez al mes.” (Lo resaltado no es del original)

 

 

Como se advierte, la norma reglamentaria dispone que los COLOSEVI estarán integrados por nueve miembros, y eventualmente, podrá darse un nombramiento adicional a criterio del Concejo Municipal.

 

En lo que es objeto de consulta, se plantea la inquietud sobre si la municipalidad puede aplicar el funcionamiento del COLOSEVI con cinco miembros, ya que por diversas situaciones no se ha logrado completar el total de los nueve miembros.

 

La interrogante planteada, supone la revisión de dos temas, el primero referido a la debida integración del Órgano Colegiado, y el segundo, referente al quórum necesario para que el Consejo sesione válidamente.

En el primer tema, sobre la conformación del Consejo, resulta claro que, según el numeral 6 reglamentario invocado supra, este estará conformado por nueve miembros; a saber, el Alcalde Municipal del Cantón, el jefe de la Delegación Cantonal de la Policía de Tránsito, el presidente de la Junta de Desarrollo Integral del Cantón, el presidente o un representante de las cámaras privadas del cantón, así como por un representante de cada uno de los siguientes órganos: la clínica u hospital del cantón de la CCSS, la Dirección Regional del Ministerio de Educación Pública de cada cantón, el Instituto Nacional de Seguros, la Cruz Roja y el Ministerio de Salud. Además, a criterio del Concejo Municipal del cantón respectivo, se podrá nombrar un representante adicional que cuente con "(...) amplia experiencia en materia de seguridad vial o empeño en la consecución de los programas en mención”.

 

En razón de lo anterior, el primer aspecto que debe quedar establecido es que, para el funcionamiento del órgano, este debe estar debidamente integrado.

 

Lo anterior implica que, corresponde a la Municipalidad la creación del COLOSEVI, consecuentemente, para la debida conformación de ese Órgano, debe convocar a quienes el numeral 6 supracitado establece como miembros de ese Consejo, es decir, debe extender comunicación debida a los funcionarios o entidades mencionadas en el artículo referido a efecto de que apersonen e integren el órgano de comentario.

 

Este elemento de integración es esencial para el funcionamiento del órgano. Así lo ha indicado esta Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, al indicar:

“(…) C-. LA NECESARIA DIFERENCIA ENTRE INTEGRACION DEL ORGANO Y QUORUM ESTRUCTURAL

            En el dictamen de la Asesoría Legal se hace referencia, en el punto 3, a una posible suspensión del funcionamiento de la "junta médica", "hasta tanto se complete su integración tripartita". Es decir, se deja entrever que la necesidad de definir los aspectos en orden al quórum estructural y al funcional se motiva en un problema de integración del órgano.

            Si se estuviere ante esa hipótesis, habría que recordar que el órgano colegiado sólo existe como tal si están investidos todos sus miembros conforme la ley. De previo a plantearse el problema de funcionamiento, la Administración activa debe plantearse el problema de constitución del órgano. No podría considerarse que existe una correcta integración de la "junta" en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de los miembros es inválido. Resulta aplicable lo señalado por la Procuraduría en dictamen N. C-195-90 de 30 de noviembre de 1990:

" ...considera la Procuraduría General que la posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida. En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto en que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido. Las posibilidades de funcionar, cuando el quórum legal no se reúne, constituyen excepciones a la regla general, que en todo caso, lo que plantean, es el problema de la asistencia de los miembros directores --sea de los titulares del órgano-- a las sesiones de Junta Directiva y a la necesidad de que ese órgano constituido continúe funcionando. Por consiguiente, se trata de una situación diferente a la provocada por los Recursos de Amparo que penden ante la Sala Constitucional. Simplemente, como bien señala el criterio legal que se acompaña, no puede realizarse válidamente una convocatoria a sesiones, si no es posible establecer quiénes son los destinatarios de esa convocatoria; la convocatoria a tres miembros directivos y no al resto, viciaría el acto correspondiente".

            De modo que si la junta médica" no está integrada en estos momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar. Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros. Corresponde a las autoridades jerárquicas del Ministerio proceder a esa integración, de manera que no sufran perjuicio la continuidad y eficiencia del servicio público a cargo de esa Dirección”. (Lo resaltado no es del original)

Una vez determinado que el Órgano Colegiado ha sido debidamente integrado, debemos examinar lo relativo a la constitución del quórum que permita al Consejo sesionar válidamente:

 

 Sobre el tema, este Órgano Asesor ha emitido criterio, a partir de las reglas que sobre el particular establece la Ley General de Administración Pública.

 

En tal sentido, siguiendo los numerales 53 y 54 del referido cuerpo legal, se ha hecho la distinción entre quórum estructural y quórum funcional, entendiéndose por el primer el número legal de miembros del órgano colegiado que debe estar presente para que éste sesione válidamente, el segundo, el quórum funcional, hace referencia al número de votos favorables necesarios para la aprobación del acto del órgano colegiado.

 

Al respecto, en el dictamen C-181-2009 de 29 de junio de2009, señalamos lo siguiente:  

 

 

“(…) Tomando en consideración que la interrogante planteada se refiere en términos generales a cualquier órgano colegiado, es pertinente responderla utilizando el régimen establecido en la Ley General de Administración Pública para el funcionamiento de los órganos colegiados, cuerpo normativo que resulta de aplicación supletoria para todos los órganos colegiados de carácter público, de conformidad con el artículo 2 inciso 1) de la citada Ley.

En este sentido, es necesario recordar lo dispuesto en el numeral 53 de la referida Ley, el cual dispone:

“Artículo 53.-

 

1.       El quórum para que pueda sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus componentes.

 

2.       Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera, salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros.”

 

Tal y como se desprende de la lectura de la norma de cita, la existencia del quórum establecido por ley es un requisito indispensable para que el órgano colegiado pueda sesionar válidamente, ya sea el de mayoría absoluta o el de la tercera parte de sus miembros, en el caso de segunda convocatoria. Al respecto esta Procuraduría ha señalado:  

 

"Consecuentemente, al ser la Junta Administrativa un órgano colegiado, es indispensable para la validez de los acuerdos adoptados, que todos sus miembros se encuentren debidamente nombrados. Por otra parte, para el ejercicio de su función, es necesario que se reúna el quórum estructural y funcional exigido por las normas del ordenamiento jurídico.

 

El quórum estructural hace referencia al número de miembros del órgano colegiado que deben estar presentes durante las sesiones para su validez, y se encuentra contenido en el numeral 53 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Por su parte, "el quórum funcional se refiere al número de votos exigidos para la validez, ya no de la sesión en sí misma, sino de los acuerdos que ahí se adopten." (Dictamen C-185-99 del 20 de setiembre de 1999.)

 

En conclusión, en razón de la naturaleza de la Junta Administrativa del CENADRO, y las normas que rigen el funcionamiento de los órganos colegiados, debemos indicar que es un requisito para la validez de los acuerdos que se tomen en las sesiones de dicho órgano, que se encuentre debidamente conformada en los términos que se indicó atrás, y que exista el quórum estructural y funcional." ( El resaltado no es del original) (Dictamen C-016-2000, de 16 de enero del 2000)

 

En ese mismo sentido, mediante el Dictamen C-136-88, de 17 de agosto de 1988 , señalamos:

“El quórum, en tanto se refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado, necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa. Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182.-2, de la Ley General de la Administración Pública). De allí, entonces, la importancia de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley” (El resaltado no es del original)

Como se observa, la existencia del quórum estructural y funcional establecido por ley, es un requisito indispensable para la validez de los acuerdos que se tomen en un determinado órgano colegiado, ya que es un requisito necesario para el ejercicio de su competencia.

Sobre el particular el artículo 129 de la Ley General de Administración Pública dispone:

 

“Artículo 129.-

 El acto deberá dictarse por el órgano competente, y por el servidor regularmente designado al momento de dictarlo, previo cumplimiento de todos los trámites sustanciales previstos al efecto, y de los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia.” 

 

Así las cosas, vemos que la norma transcrita exige que el acto sea dictado por el servidor público  nombrado  conforme a derecho, y que debe haber cumplido con todos los trámites sustanciales previstos por el Ordenamiento Jurídico (Artículo 11 y 194 de la Constitución Política), y  “los requisitos indispensables para el ejercicio de la competencia”, requisitos dentro de los cuales se encuentra el cumplir con el quórum dispuesto  en nuestra legislación”.  (Lo resaltado no es del original).

            Conforme a lo expuesto, el órgano colegiado debe estar debidamente constituido a efecto de que pueda sesionar válidamente, esto es, que estar integrado por los miembros que la normativa dispone al efecto, en el caso de los COLOSEVI, debe estar conformado por quienes enumera el artículo 6 del Decreto Ejecutivo 29390.

 

Luego, para que el Órgano colegiado, debidamente integrado, sesione válidamente, es requisito indispensable que cuente con el quórum necesario para tal efecto, ya sea el de mayoría absoluta –mitad más uno de sus miembros- o el de la tercera parte de sus miembros, en el caso de segunda convocatoria –artículo 53 de la Ley General de la Administración Pública-.

Valga indicar, que en caso de que la normativa no determine cuál es el quórum estructural del órgano,  la doctrina establece el principio general de mayoría absoluta:  

" El funcionamiento de los órganos administrativos colegiados está basado sobre el quórum, es decir, un mínimo de miembros indispensables para el funcionamiento legal. A falta de una disposición especial, se admite, como principio general, que el órgano colegiado ejerce legalmente su competencia si la mayoría de los miembros está presente en la sesión. M, M. DIEZ: Derecho Administrativo, I, Editorial Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1963, p. 201.

" ...Regla general apoyada por la doctrina y por la jurisprudencia es la de que en caso de que la ley nada determine, el número legal para la validez de las sesiones, y por tanto de los acuerdos, será el de la mitad más uno de los componentes, afirmándose, por otra parte, que en numerosos casos se requerirá la participación de todos los componentes (quórum integral frente al quórum parcial), pero no siendo fácil encuadrar estos casos concretos en un principio general que pueda servir de guía". R, ALESSI, op.cit. pp. 111-112.

            En cuanto al     quórum funcional, éste hace referencia al número de votos favorables necesarios para la aprobación del acto del órgano colegiado. Al efecto, la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 54 inciso 3) recoge el principio de la mayoría absoluta:

"(…) Los acuerdos serán adoptados por mayoría absoluta de los miembros asistentes".

 

            Bajo las consideraciones anteriores, y en lo que es objeto de consulta, esto es “si la Municipalidad puede aplicar el funcionamiento del Consejo Local de vialidad (COLOSEVI) con cinco miembros ya que por diversas situaciones no se ha logrado completar el total de los 9 miembros (…)”,  debe la Corporación Municipal examinar, en primer lugar, que el COLOSEVI se encuentre debidamente conformado, esto es, que la totalidad de los miembros que menciona el numeral 6 del Decreto Ejecutivo N° 29390-MOPT-S hayan sido debidamente convocados a conformar el órgano e investidos como parte de éste.

Luego, una vez determinado que el órgano se encuentra debidamente conformado, y a efecto de sesionar y tomar acuerdos válidamente, debe examinar si el número de los miembros presentes en las sesiones convocadas, se ajustan a las reglas de quórum estructural y funcional que establece los numerales 53 y 54 de la Ley General de la Administración Pública.

 

            En los términos expuestos, se rinde el criterio solicitado.

Atentamente:

 

 

Sandra Sánchez

Procuradora

Área Derecho Público

 

 

 

 

 

 

 

 

Ssh/cna