30 de abril del 2012

C-096-2012

Señora

Roxana Villegas Castro

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de Golftito

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° SMG-T-251-04-2012 de fecha 17 de abril del 2012, recibido en este Despacho el día 19 de abril siguiente, mediante el cual, luego de explicar algunos antecedentes sobre la elección del directorio de ese órgano colegiado el próximo 1° de mayo  y lña situación que se ha presentado con la ausencia del presidente y el vicepresidente desde agosto del año pasado, nos plantea las siguiente interrogantes:

¿Puede darse la elección ante la ausencia de estos dos regidores propietario, tomando solo en cuenta a los tres regidores propietarios que  actualmente se tiene?

¿Puede permitirse la votación de los dos regidores suplentes es esta elección, dado que ante la ausencia de los propietarios el Código Municipal los faculta para asumir como regidores propietarios?

En caso de que los regidores suplentes puedan asumir como propietarios y votar podrían optar para ocupar los puestos de Presidente y Vicepresidente?

Caso contrario ¿se podría solo permitirles que emitan su voto y no que opten por puestos en el directorio, considerando que son regidores propietarios en forma temporal por la ausencia de los propietarios?

            Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Concejo Municipal en la Sesión Ordinario número catorce, celebrada el día 13 de abril del 2012, según el acuerdo contenido en el capítulo tercero, parte resolutiva del artículo 18 (acuerdo N° 14).

Imposibilidad de emitir criterio por incumplimiento de requisitos de admisibilidad

            El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas)

            De interés para el caso bajo estudio, estimaos convenientes tener en consideración los numerales 3 inciso b), y 4, cuyo texto nos permitimos transcribir de seguido:

“ARTICULO 3. ATRIBUCIONES

Son atribuciones de la Procuraduría General de la República:

b) Dar informe, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (…)”

ARTICULO 4°.-

CONSULTAS:  Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva,  salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.” (énfasis agregado)

            Concretamente, en punto a la obligatoriedad de acompañar la consulta del criterio de la asesoría legal interna, debe señalarse que el objetivo de tal exigencia es permitir a este Despacho visualizar la posición que mantiene la Institución en orden a los puntos consultados, opinión legal que hemos definido como “un estudio específico de la diferentes variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tiene relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración (…)  Lo anterior permite a este órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano.  De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense.” (Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002)

            En efecto, en múltiples ocasiones esta Procuraduría General ha definido la importancia y características de esa opinión de la asesoría legal que debe acompañar necesariamente la consulta que se nos formule, por lo que conviene traer a colación en lo conducente, los siguientes pronunciamiento:

“este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.”(dictamen N° C-074-2004 del 2 de marzo del 2004).

“El informe de la asesoría legal que se requiere adjuntar a los términos de la consulta, debe ser un estudio jurídico que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema que interesa al jerarca. Estudio que debe reunir un mínimo de profundidad, haciendo referencia a la legislación y jurisprudencia, tanto administrativa como jurisdiccional –si es que existe sobre el punto a dictaminar-, y en que se arribe a una determinada posición.” (dictámenes número C-138-2005 del 20 de abril y C-166-2005 del 5 de mayo, ambos del año 2005)

            Por otra parte, teniendo a la vista la gestión de su interés, se observa que lo consultado se encuentra directamente relacionado con la elección de los funcionarios llamados a ocupar el directorio del Concejo Municipal, materia electoral en la cual el Tribunal Supremo de Elecciones ejerce una competencia prevalente en orden a la interpretación de las normas aplicables.

            Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Tribunal, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no pueda emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.

            En efecto, la interpretación de las normas constitucionales y legales en materia electoral es competencia exclusiva del TSE, y por ello es que, en casos como el que aquí nos ocupa en donde la consulta se refiere a la materia electoral, el llamado a interpretarla es el TSE y no esta Procuraduría General.

            En nuestro dictamen N° C-289-2000 del 20 de noviembre del 2000 – reiterado mediante nuestros dictámenes números C-049-2011 del 2 de marzo del 2011 y C-167-2011 del 12 de julio del 2011- se desarrollan una serie de consideraciones importantes sobre el tema, que a continuación transcribimos en lo conducente:

“Sobre el particular, es importante reproducir parte del pronunciamiento del TSE, el n.° 168 de 12 de abril de 1957, en el que señaló lo siguiente:

“Basta que se trate de una disposición constitucional o legal, sobre materia electoral, para que en cuanto a la interpretación de la misma, y valga la expresión: en cuanto a la interpretación obligatoria, no tenga facultades para producirla ningún funcionario, ni ninguna entidad, ni ninguna persona, pues por disposición expresa del texto constitucional, canon 102 inc. 3) y 19 inc. C) del Código Electoral es exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones producirla. La condición de obligatoria de la interpretación que, en el presente caso, por razón de las circunstancias viene a serlo auténtica, consiste en que indispensablemente debe ser acatada y cumplida por todos a quienes las disposiciones interpretativas alcancen.”

            Por su parte, en el pronunciamiento n.° 187 de 10 de noviembre de 1958, expresó lo siguiente:

“Si la constitución, en forma expresa, confiere al Tribunal Supremo de Elecciones la facultada de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales, ninguna duda puede haber acerca de que la única interpretación valedera es la emanada del Tribunal, que adquiere, por lo tanto, el carácter de interpretación auténtica.”

Por su parte, el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1235-98, expresó que la interpretación exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral es una atribución del TSE, por consiguiente, a la Sala Constitucional le está prohibido enmendar los supuestos yerros en que aquel incurra en ejercicio de dicha potestad.

(…)

Por último, la materia electoral puede ser definida siguiendo varios criterios.  El primero, de naturaleza objetiva, que nos permite afirmar que todos aquellos actos que están relacionados directa o indirectamente con los procesos electorales generales ( tanto internos, lo que se dan en el seno de los partidos políticos, como externos o abiertos, en los que pueden participar todos los ciudadanos), en los cuales está en juego la legitimación democrática o los derechos políticos de los ciudadanos, para usar el lenguaje del Tribunal Constitucional, voto n.° 7158-2000, son materia electoral. El segundo, y siguiendo un criterio subjetivo, podemos afirmar que, por lo general, todos aquellos actos que realizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral,  así como los sujetos activos, los cuales están vinculados a un proceso electoral, también forma parte de la materia electoral. La Sala Constitucional, en el voto n.° 3194-92, sobre el tema estableció lo siguiente:

“7. Entonces, ¿qué clases de actos son lo que caen dentro de la competencia del Tribunal Supremo de Elecciones en el sentido expuesto? En primer lugar, hay que decir que se trata, tanto de la competencias que le están otorgadas por la ley, como de las previstas o razonablemente resultantes de la propia Constitución, porque ésta, en su unánime concepción contemporánea, no sólo es “suprema”, en cuanto criterio de validez de sí misma y del reto del ordenamiento, sino también conjunto de normas y principios fundamentales jurídicamente vinculantes, por ende, exigibles por sí mismos, frente a todas las autoridades públicas, y a los mismos particulares, sin necesidad de otras normas o actos que los desarrollen o hagan aplicables –salvo casos calificados de excepción, en que sin ellos resulte imposible su aplicación-; con la consecuencia de que las autoridades –tanto administrativas como jurisdiccionales- tiene la atribución-deber de aplicar directamente el Derecho de la Constitución –en su pleno sentido-,incluso en ausencia de normas de rango inferior o desaplicando las que se le opongan.

En segundo lugar, se trata de las competencias del Tribunal en materia específicamente electoral, no en otras de orden constitucional o de derecho común, como las relativas al discernimiento de la nacionalidad costarricense, o al estado y capacidad de las personas. En este aspecto hay jurisprudencia, doctrina y criterios abundantes y claros sobre el deslinde entre una y otras, y de todas maneras su definición y delimitación siempre podrán hacerse, en casos controvertidos, por la Sala Constitucional –Art. 10 párrafo 2° Inc. a) Constitución-. El tercer lugar, es claro que el Tribunal Supremo de Elecciones carece de potestades normativas ordinarias –salvo las eminentemente administrativas de reglamentación autónoma-, y, desde este punto de vista, la expresión de que “interpreta auténticamente la Constitución y la ley en materia electora” no es del todo feliz:  el texo del artículo 121 inciso 1° lo que hace no es atribuirle al Tribunal la potestad de interpretación auténtica, sino sólo vedársela a la Asamblea Legislativa en la materia de competencia de aquél. El Tribunal Supremo de Elecciones sí interpreta la Constitución y las leyes en materia electora, pero esa interpretación no es propiamente auténtica, en cuanto no tiene carácter legislativo, sino que realiza a través de los actos, disposiciones  o resoluciones concretos de ejercicio de su competencia electora, y sin perjuicio de que sus postulados se vayan convirtiendo y lleguen a convertirse en normas no escritas, mediante su jurisprudencia y precedente, los cuales, aunque ni la Constitución ni la ley lo digan expresamente, son por su naturaleza vinculantes, en virtud, precisamente, de lo dispuesto el artículo 102 inciso 3° de aquélla. Ocurre algo similar con esta Sala, que, si bien carece de competencia normativas, en el ejercicio de las jurisdiccionales que le corresponden da lugar a la creación de normas no escritas, derivadas de sus sentencias, en virtud del carácter vinculante erg amones atribuido a sus precedentes y jurisprudencia, por su naturaleza misma y, expresamente, por el artículo 13 de la Ley de su Jurisdicción.”

Más específica fue la antigua Sala Casación, en las sentencias n.° 83 del año 1984 (Herrera Barrantes y otros vs. Tribunal Supremo de Elecciones y Estado, Cas. 83, II sem., II tomo, p. 594) y n° 31 de las 17 horas del 25 de mayo de 1977, en las que consideró como competencia del TSE la organización, dirección y vigilancias de las actividades relativas al sufragio, la interpretación en forma exclusiva y obligatoria de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral y la investigación y el pronunciamiento en denuncias de parcialidad política que se formulen contra los servidores del Estado.

Siguiendo a HERNÁNDEZ, podemos afirma que la materia electoral abarca”…todo lo relativo a las condiciones para ser elector; los requisitos para ser elegido a un cargo de elección popular; los derechos y obligaciones de los sujetos activos y pasivos del proceso electoral, tales como los candidatos, partidos político, etc.; todos los institutos los instiutos de democracia representativa y semidirecta; los sistemas electorales; la regulación de los diferentes mecanismo de participación política; el régimen de los recursos contra las resoluciones de los órganos electorales y los hechos punibles  que pudiera cometerse con motivo en la etapa de las elecciones etc. La lista es meramente enunciativa y no agota los Institutos regulados por el Derecho Electoral.”(1) (Lo que está entre negritas no corresponde al original). (1) HERNANDEZ VALLE (Rubén) Derecho Electoral Costarricense. Editorial Juricentro, San José, 1990, página 12)

            A la luz de lo anterior, en la hipótesis consultada, por tratarse de actos relacionados con el mecanismo de dignación del directorio del Concejo Municipal, dentro del esquema de la democracia representativa, debemos concluir que estamos frente a materia electora, y no a materia de naturaleza meramente administrativa, esta última respecto de la cual esta Procuraduría General sí puede entrar a pronunciarse.

            En consecuencia, debemos declinar la competencia consultiva a favor del Tribunal Supremo de Elecciones, a fin de que sea éste el que defina el punto consultado.

II.-       Conclusión

            De conformidad con los motivos expuestos, esta Procuraduría General se abstiene de referirse al fondo de la cuestión, toda vez que acceder a la petición planteada supone exceder el ámbito de competencia que en materia consultiva nos ha sido conferido legalmente, en tanto se trata de materia que es competencia del Tribunal Supremo de Elecciones; y además se omitió adjuntar el criterio de la asesoría legal interna, todo lo cual, lamentablemente, determina la inadmisibilidad de la consulta planteada.

            Por consiguiente, las interrogantes de su interés habrán de ser evacuadas por parte del citado Tribunal Supremo de Elecciones.

            De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

Andrea Calderón Gassman

Procuradora