13 de agosto de 2012

C-194-2012

 

Señora

Anabelle Barboza Castro

Auditora Municipal

Municipalidad de la Unión

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio A.I. -382-2009 del 15 de octubre del 2009, en el cual requiere el criterio de este Órgano Asesor en torno a las siguientes interrogantes:

 

“a.       ¿Puede la municipalidad, además del 10% de gastos administrativos, tomar recursos del impuesto de bienes inmuebles para financiar parte de la transferencia obligatoria al Comité Cantonal de Deportes y Recreación? O por el contrario, dicho rubro ¿podría contemplarse dentro del 10% de gastos administrativos de dicho impuesto?

 

b.         ¿Puede la municipalidad, además del 10% de gastos administrativos tomar recursos del impuesto de bienes inmuebles para financiar un proyecto de Actualización de Tecnologías de Información u otro tipo de proyecto que no implica obras de infraestructura?

 

c.         ¿Se podría afirmar a la luz de lo expuesto por la Contraloría y Procuraduría Generales de la República, que el proyecto de “Actualización de Valores y Declaración Masiva” debiera estar contemplado dentro del 10% de gastos administrativos?

 

d.         ¿Es obligación de la oficina encargada de elaborar el presupuesto municipal, utilizar el 10% de gastos administrativos del impuesto de bienes inmuebles, para financiar con dicho recurso en primer término, las necesidades de la Oficina de Valoración, y si sobra algún remanente, destinarlos a financiar los gastos administrativos del resto de la municipalidad?

 

e.         De conformidad con la normativa atinente al impuesto de bienes inmuebles, ¿Cuál sería el destino correcto para los fondos provenientes del impuesto de bienes inmuebles, una vez que se deduzcan el 14% de transferencias corrientes y el 10% de gastos administrativos?”

 

Para los efectos de la presente opinión jurídica, se debe hacer mención que el día 05 de noviembre, fue recibido el oficio No. D.A. #681-09, por medio del cual el Ingeniero Julio Astorga, Alcalde Municipal de la Unión, remite copia del Oficio No. DONT-214-2009, del Órgano de Normalización Técnica del Ministerio de Hacienda, el cual se aporta con el propósito de que se tenga “una mayor comprensión de la consulta realizada por la Auditoría Interna”.

 

 

I.                   DE LA COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

El artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República establece que la institución no podrá ejercer la función consultiva cuando los temas consultados versen sobre asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

 

            Lo anterior cobra especial importancia, por cuanto el objeto de la consulta realizada versa sobre la forma en que pueden las corporaciones municipales asignar los fondos provenientes del impuesto sobre bienes inmuebles y concretamente, que rubros pueden ser incluidos dentro del 10% que la Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles establece que pueden ser destinados a gastos administrativos. Y de conformidad con lo estipulado en los artículo 12 y 29 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, este órgano posee la competencia consultiva en materia de fiscalización y uso de fondos públicos, por lo que, resulta evidente que es la Contraloría el llamado a resolver las inquietudes aquí planteadas, por lo que se les sugiere, realizar las gestiones correspondientes.

 

            No obstante lo anterior, con el afán de colaborar, se ha realizado un estudio de los criterios que el Órgano Contralor ha establecido sobre el particular.

 

 

II.                SOBRE LAS INTERROGANTES PLANTEADAS.

 

a.       ¿Puede la municipalidad, además del 10% de gastos administrativos, tomar recursos del impuesto de bienes inmuebles para financiar parte de la transferencia obligatoria al Comité Cantonal de Deportes? O por el contrario, dicho rubro ¿podría contemplarse dentro del 10% de gastos administrativos de dicho impuesto?

 

Sobre el primer punto de este aparte, sea, sobre el tema de las transferencias obligatorias al Comité Cantonal de Deportes,  se debe indicar que de conformidad con el artículo 170 del Código Municipal,  crea la obligación de  asignar un mínimo de un 3% de los ingresos ordinarios anuales municipales al Comité Cantonal de Deportes, mismo que se fija respecto del total de ingresos municipales ordinarios, es decir, se fija tomando en consideración todas aquellas sumas que efectivamente ingresaron a las cuentas del ente municipal y cuyo carácter es regular y continuo, es decir, aquellos ingresos provenientes de la recaudación de los impuestos y de las transferencias obligatorias que el Gobierno Central realiza.

 

Lo anterior fue establecido por la Contraloría General de la República, a través del oficio No. DAGJ-0653-2009 del 12 de mayo de 2009, el cual en lo que interesa indica:

 

“¿Cuáles son los recursos con que cuentan los comités cantonales? Al efecto, el artículo 170 del Código Municipal dispone lo siguiente:

"ARTÍCULO 170.- Los comités cantonales de deportes y recreación coordinarán con la municipalidad respectiva lo concerniente a inversiones y obras en el cantón. Las municipalidades deberán asignarles un mínimo de un tres por ciento (3%) como mínimo de los ingresos ordinarios anuales municipales, que se distribuirá en un diez por ciento (10%) máximo para gastos administrativos y el resto para programas deportivos y recreativos.  Además, deberá proporcionarles local que será su sede y todas las facilidades para el cabal cumplimiento de sus fines.”.

Del análisis de esta norma tenemos en primer lugar que  como órganos circunscritos a la estructura administrativa de las municipalidades,  por disposición expresa de este numeral, éstas deberán asignarles un presupuesto de no menos de un tres por ciento (3%) de los ingresos ordinarios anuales municipales para gastos administrativos y programas deportivos y recreativos. Tal y como se ha indicado en otra ocasión, el numeral 170 del Código Municipal establece una obligación de financiamiento. Las municipalidades se encuentran en el deber jurídico de aportar un determinado porcentaje como mínimo de sus presupuestos de ingresos, para sufragar los gastos del Comité Cantonal de Deportes y Recreación. De acuerdo con la norma vigente, las municipalidades deben asignar a los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, un aporte mínimo equivalente al  3% de su presupuesto de ingresos ordinarios .

Este es el aporte mínimo municipal que se debe prestar a los Comités Cantonales Asimismo, la municipalidad deberá proveerles el local para su sede y todas las facilidades requeridas para el cumplimiento de sus fines.

Como contrapartida los comités deben someter anualmente a conocimiento de los Concejos Municipales sus programas anuales de sus actividades, obras e inversión, previa aprobación de los presupuestos ordinarios de la Municipalidad. En igual sentido, el artículo 170 del Código Municipal impone también otra limitación a los Comités Cantonales en cuanto al manejo de sus fondos, toda vez que se obliga a éstos a coordinar con la municipalidad respectiva lo concerniente a las inversiones y obras en el cantón.

 Así las cosas, los comités cantonales únicamente pueden disponer de los fondos previstos en el referido artículo 170, así como de los recursos que generen las actividades deportivas y recreativas que programen o se desarrollen en sus instalaciones.  Pareciera que con su aporte mínimo los comités no tienen que financiar la construcción de las obras, la Municipalidad podría construir por sí misma las obras y darlas en administración al comité. Por el contrario, los programas que se desarrollen sí pueden ser plenamente financiados por medio de ese aporte.

Asimismo, la normativa establece que solamente el 10% de dicha asignación, puede destinarse a sufragar gastos administrativos derivados de la actividad del Comité. El resto de la asignación presupuestaria debe ocuparse en el financiamiento de sus programas deportivos y recreativos. Es decir, que de acuerdo con el numeral 170 del Código Municipal vigente, el aporte mínimo que concede la Municipalidad, no puede ser utilizado en otros fines que el financiamiento de los gastos administrativos, y de los programas deportivos recreativos.

También se puede considerar que aún cuando la personalidad jurídica instrumental de los Comités Cantonales de Deportes está circunscrita a actos concretos y no comprensivos de la facultad para firmar convenios con Asociaciones Deportivas del cantón u otras entidades, tales comités puedan coadyuvar con las asociaciones deportivas del cantón, por cuanto como bien se desprende del artículo 170 del Código Municipal, parte de los recursos asignados a los Comités Cantonales deben ser invertidos en programas deportivos y recreativos dentro del cantón, siempre y cuando ello sea debidamente coordinado y autorizado por la entidad municipal y las asociaciones favorecidas se encuentren debidamente inscritas. No obstante para la ejecución de estas competencias, el numeral 170 del Código Municipal se circunscribe a establecer que el Comité Cantonal deberá coordinar lo necesario con la Municipalidad. Esto sin perjuicio de que el municipio presupueste recursos adicionales a favor del Comité, destinados a la construcción de obras específicas.

   Finalmente, para concluir con estos aspectos introductorios interesa recordar que los recursos que pertenecen a los comités cantonales de deportes y recreación son fondos públicos.

    En efecto, como se indicó líneas atrás, los comités cantonales son órganos de las municipalidades. De allí que, los recursos, valores, bienes y derechos de propiedad de los referidos comités son fondos públicos. Esto significa que todos los dineros que perciban los referidos comités, ya sean producto de la subvención establecida en el artículo 170 del Código Municipal, o por cualquier otra causa, son fondos públicos y, por ende, se encuentran sujetos a la fiscalización de las auditorías internas de las municipalidades y se rigen  por ende, por el sistema de fiscalización establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y en la Ley General de Control Interno.

Ahora bien, de frente al planteamiento concreto de su consulta en el sentido de si los ingresos que se transfieren a los comités se deben girar según lo recaudado por la Municipalidad y si así fuera, ¿debe el Comité ajustar su presupuesto si no recibe el total presupuestado debido a que lo ingresado no coincide con lo presupuestado, o debe la Municipalidad ajustarse al monto presupuestado por el Comité de Deportes y reintegrarles la diferencia de los ingresos recaudados?, lo primero que tenemos que determinar es que se entiende por ingresos ordinarios municipales. 

 

Para efectos de su consulta, debemos señalar en primer lugar, que según Memorando DM-P-220  del 20 de marzo de 2000, emitido por la Jefatura del Departamento Municipal de entonces a los fiscalizadores y fiscalizadores asistentes de dicho Departamento de este órgano contralor, para la unificación de criterio para el cálculo de los aportes al Comité Cantonal de Deportes, se indica expresamente la forma de cálculo como la siguiente:

 

“Aporte al Comité Cantonal de Deportes = 3% sobre ingresos ordinarios

Ingresos ordinarios anuales = Ingreso real menos Partidas Específicas, Superávit – préstamos y aportes de particulares, por ejemplo.

 

Definición de Ingresos Ordinarios:

Aquellos que provienen de fuentes perennes y por ende reaparecen  en cada presupuesto. Los que obedecen a factores de regularidad y constancia en la elaboración del presupuesto.”

 

En ese orden de ideas, tenemos que los ingresos ordinarios son aquellos efectivamente recibidos, que reaparecen en cada presupuesto y que no necesariamente coinciden con los ingresos presupuestados.

           

En ese sentido, de frente a su consulta podrían presentarse los siguientes supuestos:     

                

1. Que una municipalidad presupueste para el Comité Cantonal un mínimo del tres por ciento sobre los ingresos ordinarios y que al final del año no le haya trasladado todo el monto correspondiente a ese tres por ciento presupuestado, pues va girando según vaya recaudando.  En este caso al hacer la  liquidación final y tener un saldo que no se ha girado, deben incluirlo dentro de la liquidación y presupuestarlo para el año entrante.  Al ser el cálculo en ese caso sobre lo recaudado, es difícil que exista coincidencia exacta entre lo real con lo presupuestado. Lo importante es que la partida correspondiente de la municipalidad tenga suficiente contenido económico para trasladar el 3%, o bien que se realicen oportunamente los ajustes necesarios. Esto indistintamente de lo que tenga presupuestado como ingreso el Comité de Deportes.

2.  Podría también ocurrir que al hacer la liquidación final no solo no se haya girado todo el dinero sino que tengan que hacer un ajuste para cumplir con el precepto legal de un tres por ciento mínimo -para el Comité Cantonal- de los ingresos ordinarios, pues en ese momento se podrá determinar realmente lo que debieron haber aportado para haber cumplido con el tres por ciento, igualmente deben incluir ese ajuste dentro de la liquidación y lo presupuestan para girárselo al Comité el año entrante.  Las Municipalidades están obligadas a aprobar cualquier diferencia en la liquidación.  Es decir, las sumas no giradas deberán reflejarse como superávit específico dentro de la liquidación, de manera que mediante un presupuesto extraordinario se  complete en el período vigente la suma no girada en el período anterior.  La aprobación de esto es competencia del Consejo Municipal.

3.  Finalmente, puede suceder que las municipalidades no hubiesen -desde un principio- presupuestado el mínimo del tres por ciento, en este caso, vía presupuesto extraordinario durante la ejecución de éste podría cumplirse con la obligación legal.  Al ser el presupuesto una previsión, es posible que las asignaciones previstas inicialmente deban modificarse, de acuerdo con revisiones posteriores sobre el comportamiento de los ingresos, para cumplir con un porcentaje establecido por ley. En esos casos se deben efectuar los ajustes que procedan en ambas entidades, mediante presupuestos extraordinarios. Lo cual sería lo más razonable.

Indistintamente de lo presupuestado originalmente, la Municipalidad debe cumplir con el 3% establecido en la ley, por lo que bajo esa premisa y en aras de cumplir los principios de previsión y de exactitud del presupuesto, ambas entidades deben ajustar sus presupuestos si la situación real difiere de lo presupuestado, utilizando para ello los mecanismos establecidos vía reglamentaria por esta Contraloría General.”

 

            Teniendo claro lo anterior,  ¿podría contemplarse dentro del 10% de gastos administrativos de dicho impuesto? , sobre este punto, la Contraloría General de la República a través del oficio No. FOR-SM-2181 del 25 de setiembre de 2006,  estableció:

 

“… el criterio del órgano contralor en relación con la parte final del artículo 3 de la Ley No. 7509 en el cual se establece que las municipalidades “podrán disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por este tributo”,, es que el monto resultante de aplicar el porcentaje mencionado se tiene que destinar en primera instancia a cubrir cualquier gasto administrativo propio de la actividad de valoración de inmuebles, si quedan recursos se podrían usar en gastos indirectos de esa actividad y si eventualmente queda algún remanente este podría aplicarse a cualquier otro gasto administrativo de la municipalidad.

 

Lo anterior se puede verificar en la parte de la relación ingreso-gasto de la aprobación presupuestaria del impuesto citado, en la que se consignan las transferencias que aplican por disposición legal para las juntas de educación, el Registro Nacional (Catastro) y el Órgano de Normalización Técnica (Hacienda), y del saldo, se debe indicar a lo que se destina y el monto sin que se permita utilizar más del 10% del ingreso (parte final del numeral 3 de la Ley No. 7509) para gasto administrativo y que se presupuesta en el programa primero “Dirección y Administración General” en el que se ubica la Unidad de Valoración de Inmuebles y en el que además, se concentran los gastos generales de administración municipal”

 

      De lo anterior se deduce claramente que la transferencia legal a los Comités de Deportes, se calcula sobre la totalidad de los ingresos ordinarios municipales, y que los gastos administrativos a los que hace referencia la ley del Impuesto sobre Bienes inmuebles, deben ser aplicados para cubrir los gastos administrativos derivados de la valoración de inmuebles y si quedan recursos se podrían usar en gastos indirectos de esa actividad y si eventualmente queda algún remanente este podría aplicarse a cualquier otro gasto administrativo de la municipalidad.

 

 

b.   ¿Puede la municipalidad, además del 10% de gastos administrativos tomar recursos del impuesto de bienes inmuebles para financiar un proyecto de Actualización de Tecnologías de Información u otro tipo de proyecto que no implica obras de infraestructura?

 

  Tal y como se indicó en el punto anterior, el criterio del Ente Contralor ha sido claro en establecer que las corporaciones municipales pueden disponer para gastos administrativos hasta de un diez por ciento (10%) del monto que les corresponda por concepto de recaudación del impuesto sobre bienes inmuebles debiendo este destinarse en primera instancia a cubrir cualquier gasto administrativo propio de la actividad de valoración de inmuebles, si una vez cubiertos los mismos  quedan recursos disponibles, estos podrían ser utilizados en gastos indirectos de esa actividad y si eventualmente queda algún remanente este podría aplicarse a cualquier otro gasto administrativo de la municipalidad.

 

c.      ¿Se podría afirmar a la luz de lo expuesto por la Contraloría y Procuraduría Generales de la República, que el proyecto de “Actualización de Valores y Declaración Masiva” debiera estar contemplado dentro del 10% de gastos administrativos?

 

El ejercicio de la función consultiva de este Órgano Asesor se encuentra sujeto a la verificación de una serie de requisitos de admisibilidad previstos en la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.  Así, los artículos 4 y 5 de aquel cuerpo normativo, establecen requisitos en atención a la admisibilidad de las consultas que se remitan para su análisis a este Órgano Asesor. 

 

            Señalan los artículos en comentario lo siguiente:

 

ARTÍCULO 4º. — CONSULTAS:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno)

ARTÍCULO 5º. — CASOS DE EXCEPCIÓN:

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

 

            A partir de los artículos anteriores, la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría ha señalado la existencia de requisitos para la admisibilidad de las consultas.  En el dictamen C-319-2002 del 28 de noviembre del 2002, manifestamos:

 

“Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Órgano Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

*Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

*Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

*Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya ha ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa. (En el mismo sentido, es posible revisar los pronunciamientos C-057-2011 del 4 de marzo del 2011, C-066-2011 del 15 de marzo del 2011, C-133-2010 del 6 de julio del 2010, C-027-2010 del 17 de febrero del 2010, C-20-2010 del 25 de enero del 2010, C-362-2008 del 07 de octubre del 2008, C- 368 -2008 del 08 de octubre de 2008, C-369-2008 del 09 de octubre del 2008, C-325-2007 del 14 de setiembre, C-284-2007 del 21 de agosto, C-224-2007 del 5 de julio, 212-2007 del 26 de junio, C-206-2007 del 22 de junio, C-198-2007 y C-200-2007, ambos del 20 de junio, C-192-2007 del 13 de junio y C-161-2007 del 25 de mayo, todos del 2007)

 

      En el caso bajo análisis,  se incumple el requisito de que la consulta no debe estar referida a casos concretos, toda vez que lo que se pretende es que se revise si el denominado proyecto de “Actualización de Valores y Declaración Masiva” debe estar contemplado dentro del 10% de gastos administrativos a los que hace referencia la ley del impuesto de bienes inmuebles, aspecto que nos impide pronunciarnos sobre el punto. 

 

d.      ¿Es obligación de la oficina encargada de elaborar el presupuesto municipal, utilizar el 10% de gastos administrativos del impuesto de bienes inmuebles, para financiar con dicho recurso en primer término, las necesidades de la Oficina de Valoración, y si sobra algún remanente, destinarlos a financiar los gastos administrativos del resto de la municipalidad?

 

Tal y como se indicó en la respuesta al punto primero de su consulta, la Contraloría General de la República, a través del oficio No. FOR-SM-2181 del 25 de setiembre de 2006,  estableció que dicho porcentaje se tiene que destinar en primera instancia a cubrir cualquier gasto administrativo propio de la actividad de valoración de inmuebles,  si quedan recursos se podrían usar en gastos indirectos de esa actividad,  y si eventualmente queda algún remanente este podría aplicarse a cualquier otro gasto administrativo de la municipalidad.

e.                   De conformidad con la normativa atinente al impuesto de bienes inmuebles, ¿Cuál sería el destino correcto para los fondos provenientes del impuesto de bienes inmuebles, una vez que se deduzcan el 14% de transferencias corrientes y el 10% de gastos administrativos?”

f.         

g.                   Según lo expuesto en apartados anteriores, el criterio reiterado de la Contraloría General de la República, ha sido que las corporaciones municipales pueden destinar sus recursos ordinarios al cumplimiento de sus fines, para lo cual deberán incorporar la proyección de gastos en el Presupuesto Ordinario y Extraordinario anual, por lo que, en síntesis, el destino correcto de los fondos no afectos a destinos específicos, es aquel que así determine el propio ente.

 Así las cosas, a través del oficio DFOE-DL-0363 del 27 de abril de 2012, la Contraloría General de la República indicó:

 

“En este contexto, en cuanto a los puntos 1 y 2 de su consulta procede indicarle que conforme con las competencias constitucionales y legales otorgadas a la Contraloría General, no está la de girar dineros a los gobiernos locales ni a ningún otro ente público, de modo que la forma de disponer y girar los recursos por parte de las instituciones públicas está en función de sus atribuciones legales conforme se lo permita el marco jurídico que las regula.

Por lo tanto, no existe ningún impedimento de parte de este órgano contralor para que los gobiernos locales giren los dineros que, de acuerdo con la normativa vigente, así lo deben hacer.” (El destacado es propio)

 

 

III.             CONCLUSIONES.

 

De conformidad con lo expuesto, en lo que interesa, la Contraloría General de la República ha establecido en relación con las interrogantes planteadas que:

 

a)      No existe limitación alguna para que una Corporación Municipal utilice los recursos provenientes del impuesto sobre bienes inmuebles o de cualquier otro ingreso ordinario, para financiar sus gastos corrientes.

b)      Que no existe ningún impedimento de parte del órgano contralor para que los gobiernos locales giren los dineros que, de acuerdo con la normativa vigente, así lo deben hacer.

c)      Que el porcentaje de 10% de lo recaudado por concepto del impuesto sobre bienes inmuebles, que puede ser destinado para gastos administrativos, es una autorización máxima de gasto, por lo que  los y que según lo ha indicado la propia Contraloría General de la República, dicho porcentaje se tiene que destinar en primera instancia a cubrir cualquier gasto administrativo propio de la actividad de valoración de inmuebles,  si quedan recursos se podrían usar en gastos indirectos de esa actividad,  y si eventualmente queda algún remanente este podría aplicarse a cualquier otro gasto administrativo de la municipalidad.

 

 

Sin otro particular, se suscribe, cordialmente,

 

 

Priscilla Piedra Campo

Procuradora Adjunta

 

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