19 de junio de 2012

C-152-2012

 

Licenciado

Alonso Rodríguez Vargas

Asesor Legal del Concejo Municipal

Municipalidad de Barva

 

Estimado señor:

 

            Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio AJ-ARV-0047-2011 del 26 de julio de 2011, por el cual pone en nuestro conocimiento el acuerdo N°1617-2010 adoptado por el Concejo Municipal de Barva en la sesión ordinaria N° 70-2010 del 1 de noviembre de 2010, mediante el que se requiere criterio técnico jurídico de este órgano asesor, sobre la posibilidad que tiene dicho Concejo de autorizar el uso de áreas menores a los dos mil metros para usos comerciales en la zona especial de protección, apartándose de lo establecido en el Decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE.

 

 

I.         SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE LA MUNICIPALIDAD DE BARVA DE APARTARSE DE LO DISPUESTO EN EL DECRETO EJECUTIVO 25902-    MIVAH-MP-MINAE

 

            La presente consulta versa sobre la posibilidad o no de la Municipalidad de Barva de apartarse de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE (Plan Regional de Desarrollo Urbano GAM), en cuanto a las áreas mínimas a autorizar en el caso de terrenos ubicados dentro de la zona especial de protección, tomando en cuenta que dicha municipalidad no cuenta con plan regulador.

 

            Sobre el tema que plantea el Concejo Municipal consultante, ya esta Procuraduría se refirió en el dictamen C-327-2001 del 28 de noviembre de 2001, el cual planteaba un supuesto de hecho idéntico al aquí consultado. Debido a su importancia, procederemos a ir transcribiendo las partes de interés, con su respectivo análisis:

 

            En cuanto a la competencia municipal frente al decreto 25902-MIVAH-MP-MINAE, se indicó en dicho dictamen:

 

“1. Competencia municipal en materia urbanística.

 

Es competencia de las municipalidades planificar y controlar el desarrollo urbano dentro del límite de su competencia territorial. Así lo establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana número 4240 de 15 de noviembre de 1968, y sus reformas. Señala el citado artículo lo siguiente:

"Artículo 15. - Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor."

 

Según lo ha establecido la Sala Constitucional, dicha competencia tiene base constitucional en lo que dispone el artículo 169 constitucional, el cual establece:

 

"ARTÍCULO 169. - La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley."

 

La Sala, en sentencia número 6706-93 de 21 de diciembre de 1993, interpretó la norma transcrita en el sentido de que los llamados intereses y servicios locales incluían la planificación urbana. Al respecto, dijo la Sala:

 

" II).-

La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el desarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de "intereses y servicios locales" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución, competencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (#4240 del 15 de noviembre de 1968, reformada por Leyes #6575 de 27 de abril de 1981 y #6595 de 6 de agosto de ese mismo año), específicamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, (....)"

 

Ahora bien, es opinión de esta Procuraduría que la autonomía municipal en esta materia debe compaginarse con las necesidades de coordinación que la planificación urbana requiere, pues si bien ésta es competencia exclusiva de los Gobiernos Municipales, dentro de los límites de su competencia territorial, en la medida en que también hay planificación urbana a nivel regional, como es el caso del Plan Regional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana (GAM), se impone la necesidad de coordinar.

 

Dicha coordinación supone que este último Plan establece los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir lo planes reguladores que se lleguen a dictar en aquellos cantones que forman parte del Gran Área Metropolitana. Asimismo, que corresponde a la Dirección de Urbanismo controlar que ello sea así en ejercicio de las competencias que la Ley de Planificación Urbana le atribuye. En este sentido, es de especial importancia lo que disponen los artículos 7, incisos 3) y 4), 10, inciso 1) y 18 de la citada Ley.

 

Disponen los numerales citados:

"Artículo 7º. - Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del Instituto, encargada de:

1) (..);

2) (...);

3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a los demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al establecimiento o fomento de esa disciplina; y

4) Ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en esta ley y en el reglamento de desarrollo urbano."

 

"Artículo 10. - Corresponden asimismo a la Dirección de Urbanismo, dentro de las funciones de control que le asigna el inciso 4) del artículo 7º, las siguientes:

 

1) Revisar y aprobar los planes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades;"

"Artículo 18. - La Dirección de Urbanismo podrá negar la aprobación de partes del plan o sus reglamentos, respaldada en principios legales o técnicos, cuya vigencia sea de absoluto interés nacional o regional.

 

De no acogerse los reparos hechos por la Municipalidad, quedará en suspenso sólo la parte objetada, sin perjuicio de que la corporación inconforme haga uso de los recursos establecidos en el artículo 13 o se avenga a someter la controversia a la decisión de la comisión conciliadora que las partes convengan constituir para el caso."

 

Según lo que establece el citado artículo 7, inciso 4), es competencia a de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, velar por el debido cumplimiento de las normas de interés nacional en lo que a la planificación urbana se refiere.

 

Lo anterior significa que, en relación con los planes reguladores de las municipalidades, corresponde a la Dirección de Urbanismo su revisión y aprobación como paso previo a que las municipalidades los adopten. Así, la Dirección de Urbanismo puede negar su aprobación a un plan regulador en forma total o parcial, tal y como lo dispone el artículo 18 citado supra.

 

En otras palabras, para lograr la debida coordinación entre los intereses locales, los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana, la Dirección de Urbanismo ejerce funciones de vigilancia y fiscalización sobre los planes reguladores locales, a tal punto de que, para poder ser adoptados por las respectivas municipalidades, se requiere de la previa aprobación por parte de la Dirección de Urbanismo.

Por otra parte, la coordinación de los intereses locales y regionales también se manifiesta en la circunstancia de que, aún siendo competencia municipal la planificación urbana, cuando ésta no la ejerce porque no ha dictado el respectivo plan local, se aplica lo que haya dispuesto normativamente la Dirección de Urbanismo en el respectivo plan regional, como es el caso del Plan Regional del Gran Área Metropolitana (GAM).” (La negrita no forma parte del original)

 

            De lo transcrito hasta aquí, puede señalarse que el Plan Regional del Gran Área Metropolitana, prevalece cuando no existe plan regulador en una determinada municipalidad, y más allá, debe ser valorado al momento de emitirse cualquier plan regulador nuevo, pues debe existir una coordinación entre la planificación local y la planificación regional o nacional. Es por tal motivo, que la Dirección de Urbanismo, tiene la potestad legal de rechazar la aprobación de un plan regulador local, cuando esté velando por normas de interés nacional en materia de planificación urbana. Así lo reconoció la Sala Constitucional en la sentencia 1998-06524 de las 16:33 horas del 16 de setiembre de 1998 al señalar:

 

“III): Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo-adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.-Dicho Plan-que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto-debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondiente, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia- Tal situación atenta no sólo contra los demás elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.-“

 

            Asimismo, en cuanto a la determinación del uso de suelo, se señaló en el dictamen C-327-2001 indicado:

 

“La determinación del uso del suelo es un acto normativo plasmado en el plan y el reglamento respectivo, mediante el cual se establece cuál es el tipo de uso del suelo permitido, según sus características. Esta determinación supone el dictado de un reglamento de zonificación como parte del plan de que se trate, tal y como lo señala el artículo 21, inciso 1), transcrito supra.

 

Cuando se trata de los planes reguladores locales, es evidente que los respectivos reglamentos, en tanto instrumentos de dicho plan, deben ser aprobados por la Dirección de Urbanismo antes de la adopción del plan por la corporación municipal respectiva. Esto es producto de la coordinación de intereses locales y regionales que la actividad planificadora exige. Además, y también como expresión de dicha coordinación, cuando en un determinado cantón del Gran Área Metropolitana no se ha dictado el respectivo plan regulador, el uso del suelo que impera es el que establece el Plan Regional. Tal es lo que establece el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, y el artículo 1° del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE. Dispone el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana:

 

"Transitorio II.-

El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se refiere el artículo 21 de esta ley. Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas sujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva materia, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley. Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en la parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial."

 

(Así reformado por el artículo 1º de la Ley Nº 5900 del 19 de abril de 1976 y de conformidad con la Resolución de la Sala Constitucional Nº 4205-96 de las 14:30 horas del 20 de agosto de 1996)

 

Por su parte, dispone el artículo primero del Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, tal y como fue reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE:

 

"Artículo 1°-Se establece una "Área de Control Urbanístico" sobre la cual se aplicarán las disposiciones del presente Decreto, y que estará compuesta por los distritos de las provincias de San José, Alajuela, Heredia y Cartago que a continuación se indican, siempre y cuando los Gobiernos Municipales no hayan promulgado sus propios Reglamentos de Planificación y Desarrollo de conformidad con los artículos 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana."

 

Ciertamente, al planificar y zonificar por medio del reglamento respectivo, las municipalidades determinan el uso del suelo. En este sentido, la determinación del uso del suelo es, como se señaló líneas arriba, una competencia municipal que éstas ejercen en el ámbito definido por su competencia territorial.

 

Ahora bien, como se ha dicho, las municipalidades del Gran Área Metropolitana, al planificar, deben tomar en cuenta lo que señala el Plan Regional de la GAM, en tanto allí se establecen los lineamientos, normas técnicas y directrices que han de seguir los planes locales. Lo cual quiere decir que la determinación del uso del suelo que hagan también debe tomar en cuenta dichos lineamientos, normas técnicas y directrices.

 

En consecuencia, y según lo dicho, el uso permitido del suelo es el que determine cada Municipalidad en el respectivo plan regulador y su reglamento de zonificación. Cuando no hay plan regulador, y se trata de una municipalidad perteneciente al Gran Área Metropolitana, según lo determina el artículo 1°Decreto Ejecutivo número 1358-VAH-OFIPLAN, reformado por el artículo 1° de Decreto Ejecutivo número 25902-MIVAH-MP-MINAE, el uso del suelo permitido en ese cantón es el establecido en los reglamentos de zonificación de del Plan Regional de la GAM. (La negrita no forma parte del original)

 

            De lo transcrito anteriormente, puede desprenderse que el uso de suelo que certifique una municipalidad que no cuenta con plan regulador, siempre debe ajustarse a lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE.

Siguiendo esa línea, se señaló en el dictamen citado:

 

“Lo primero que hay que señalar es que no es lo mismo certificar el uso del suelo que determinarlo. Esto último consiste en establecer cuáles son los usos permitidos en razón de los requerimientos del respectivo plan regulador, y se hace por medio de un acto normativo como es el propio plan o el correspondiente reglamento de zonificación. En otras palabras, la determinación del uso del suelo es el resultado de su regulación normativa de conformidad con lo que señala el artículo 24 de la Ley de Planificación Urbana, transcrito supra.

La certificación del uso del suelo es un acto jurídico concreto por medio del cual la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva. Así se desprende con claridad de lo que dispone el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana. Señala dicho artículo:

"Artículo 28. - Prohíbese aprovechar o dedicar terrenos, edificios, estructuras, a cualquier uso que sea incompatible con la zonificación implantada.

 

En adelante, los propietarios interesados deberán obtener un certificado municipal que acredite la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación. Los usos ya existentes no conformes, deberán hacerse constar también con certificado que exprese tal circunstancia.

 

Cada reglamento de zonificación fijará la fecha a partir de la cual dichos certificados serán obligatorios."

 

Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid. , GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A. y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol. 1, 1998, p.721.).

 

En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso del suelo.

 

En tanto acto declarativo, el certificado de uso del suelo no puede ser discrecional sino reglado, porque no hay margen de discrecionalidad cuando se trata de acreditar hechos o situaciones jurídicas: o estos se dan y existen, aunque sea parcialmente, o no se dan. En el caso que nos ocupa, lo que se certifica es el uso permitido según lo establecido normativamente y eso no admite margen de discrecionalidad.

 

La discrecionalidad puede darse en relación con el acto constitutivo, sea una autorización o un permiso en el tanto las normas respectivas contemplen casos de excepción a lo regulado y permitan a la Administración apreciar la situación con arreglo a criterios de oportunidad. Pero no es el caso del certificado de uso del suelo que, como acto administrativo, se limita a acreditar el uso permitido de un terreno determinado según lo que está normativamente regulado, o a acreditar el uso no conforme

 

En principio, como se ha explicado, una autorización o permiso para darle a un terreno un uso determinado, debe respetar lo que está normativamente regulado en el respectivo plan de desarrollo urbano, sea local o regional, y el reglamento de zonificación correspondiente. En tal sentido, y según lo que señala el artículo 28, transcrito supra, lo que se acredita mediante el certificado de uso del suelo vincula a la Administración que autoriza, precisamente en el tanto se limita a acreditar el uso que corresponde darle a un determinado terreno según lo que está normativamente establecido, con la única excepción de que las propias normas reconozcan algún ámbito de discrecionalidad a la Administración al momento de otorgar una autorización o permiso, que le permita apartarse de lo que el certificado acredita, como se señaló líneas arriba.

 

No ha de olvidarse que los planes reguladores, sean locales o regionales, en tanto actos normativos, son de acatamiento obligatorio tanto para los administrados como para la Administración que los dicta mientras no los modifique por medio de otro acto normativo dictado de conformidad con los procedimientos legales (artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana). Por ello es que las autorizaciones o permisos que pueda dar la Administración municipal deben respetar lo que se ha regulado en el respectivo plan, sea local si la Municipalidad de que se trate lo ha dictado, sea regional como es el caso de la GAM, además de respetar lo que la legislación aplicable establezca.

 

Pues bien, de lo que señala el artículo 28 de la Ley de Planificación Urbana, es claro que compete a las municipalidades otorgar el certificado de uso del suelo. Dicho artículo expresamente dice que se trata de un certificado municipal. Ello es congruente con lo que establece el artículo 15 de la Ley de Planificación Urbana y el artículo 169 constitucional, en el tanto, como se señaló en el acápite anterior, la planificación urbana es competencia municipal. Es por ello que la directriz contenida en la circular número 02-2001 de 16 de abril de 2001, aprobada por la Junta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en sesión extraordinaria número 4892, artículo único, inciso 3, de 26 de mayo de 1999, establece que corresponde a las municipalidades otorgar el certificado de uso del suelo.

 

El citado numeral 28 establece que el certificado municipal de uso del suelo debe acreditar, "... la conformidad de uso a los requerimientos de la zonificación". Lo cual quiere decir que la municipalidad respectiva, por medio del certificado de uso, acredita cuál es el uso permitido para un determinado terreno según los requerimientos de la zonificación.

 

En principio, tal zonificación es la que se establece en el plan local y su reglamento de zonificación. El artículo 28 supone la existencia de un plan local, pues sistemáticamente está ubicado en la sección segunda de la Ley de Planificación Urbana dedicada a la planificación local, que es la que corresponde llevar a cabo a los gobiernos municipales, según lo establece el artículo 15 de ese mismo cuerpo normativo. Pero, y de conformidad con lo que señala el transitorio II de esa ley, si no hay plan local vigente, la zonificación es la que establece el Plan Regional, su reglamento de zonificación y demás normativa reglamentaria relacionada con la zonificación dentro de la GAM, para las municipalidades que forman parte de aquella. Pero lo importante es que, aún en estos casos y aunque se certifique en relación con el Plan Regional, el acto de certificar sigue siendo competencia de las municipalidades respectivas, como lo es aún en el caso de no estar dentro de la GAM.

 

Los certificados de uso del suelo se han de emitir tomando en cuenta, en primer lugar, lo que al respecto disponen las leyes y sus reglamentos sobre la materia. Particularmente, lo que dispone la Ley de Construcciones y su reglamento, el Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, y el Reglamento sobre el Régimen de Propiedad Horizontal, Decreto Ejecutivo número 26.259-MIVAH-MP. Esta es la normativa básica a aplicar por las municipalidades que no cuentan con plan regulador local ni regional al momento de certificar el uso del suelo permitido en relación con un determinado terreno; pero aquellas municipalidades que están dentro del Gran Área Metropolitana y que no tienen un plan regulador local vigente, además de la normativa anterior, deben aplicar lo que dispone el Plan Regional de Desarrollo Urbana del Gran Área Metropolitana y los respectivos reglamentos de zonificación. Las municipalidades que tienen un plan regulador local deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece dicho plan y su respectivo reglamento de zonificación, estén o no dentro de la GAM.

 

En cualquiera de los casos analizados, la municipalidad respectiva debe certificar lo que establece la normativa en relación con el uso permitido. Como se dijo líneas arriba, no hay discrecionalidad en este ámbito. Ahora bien, en el caso de las municipalidades de la GAM que no tienen plan local, si bien ejercen esa competencia en razón de la autonomía garantizada constitucionalmente. –artículo 170 de la Constitución Política- ...deben certificar el uso del suelo de conformidad con lo que establece el Plan Regional y la reglamentación de zonificación respectiva, acatando las recomendaciones que para ello establezca la Dirección de Urbanismo del INVU, de conformidad con lo que establece el inciso 4) del artículo 7, inciso 1) del artículo 21 y el Transitorio II, todos de la Ley de Planificación Urbana.

 

Lo anterior es así, ya que la Dirección de Urbanismo cumple la función de coordinar los intereses locales con los regionales y los nacionales en materia de planificación urbana; pero, además, porque en razón de lo que establece el Transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, cuando las respectivas municipalidades no tienen plan regulador, la Dirección de Urbanismo ejerce la potestad reglamentaria reconocida en el artículo 21 de la Ley de Planificación Urbana, que incluye el de la zonificación para usos de la tierra. Por ello es que, en tales casos, la certificación de uso del suelo, al momento de acreditar cuál es el uso del suelo permitido según la normativa aplicable, no puede apartarse de las recomendaciones y directrices emanadas de la Dirección de Urbanismo del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo que tengan que ver la con la determinación del uso del suelo. Esto es así no sólo en relación con las municipalidades que pertenecen al GAM, sino también en relación con aquellas que no pertenecen.” (La negrita no forma parte del original)

 

            De la transcripción anterior, podemos concluir que la certificación de uso de suelo no es un acto de carácter discrecional y por lo tanto, la municipalidad siempre debe ajustarse a lo dispuesto en la normativa de zonificación existente, sea de carácter local o regional.

 

            En el caso específico de la Municipalidad de Barva, que no cuenta con plan regulador según se desprende de la documentación aportada, debemos concluir que debe necesariamente sujetarse a lo dispuesto en el Plan Regional Urbano, regulado mediante Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE, lo cual incluye lo relativo a las áreas mínimas existentes en la zona especial de protección. Además, cualquier normativa que pretenda emitir en ejercicio de sus competencias de planificación local, deben ser aprobadas por la Dirección de Urbanismo, por disposición expresa de los artículos 7, 10 y 18  de la Ley de Planificación Urbana.

 

            En virtud de lo indicado, no podría la Municipalidad consultante autorizar un área menor a la regulada en la normativa Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE en cuanto a los terrenos ubicados dentro del área especial de protección.

 

 

II.        OTRAS CONSIDERACIONES

 

            Adicional al análisis normativo realizado en el dictamen citado en el apartado anterior, debemos agregar que las limitaciones impuestas mediante Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE, tienen un objetivo justificado, que es ordenar el desarrollo urbano con el fin de mejorar la calidad de vida de los habitantes del Gran Área Metropolitana, dotándolos de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, a partir de lo dispuesto en los numerales 28, 53, 54 y 56 de la Ley Orgánica del Ambiente y el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana.

 

            Por otro lado, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE, en cuanto establece una zona especial de protección, se apega a lo dispuesto en la Ley de Planificación Urbana y por lo tanto, es un requisito impuesto por el legislador.

 

            En efecto, el artículo 25 de la Ley de Planificación Urbana, expresa que en el Reglamento de Zonificación tendrán el carácter de zonas especiales las que soporten alguna reserva en cuanto a su uso y desarrollo, como el caso de recursos naturales conservables y las áreas demarcadas como inundables, peligrosas o necesarias al propósito de contener el crecimiento urbano periférica. Esto se complementa con los artículos 26, y 28 del citado texto normativo, en cuanto disponen sobre la necesidad de delinear la zona en los mapas que componen el Reglamento de Zonificación, uniformar las normas y requisitos para cada clase de uso en una misma zona, y prohibir el aprovechamiento de terrenos, edificios y estructuras, que sea incompatible con la zonificación implantada. Por lo tanto, la posibilidad de crear zonas especiales de protección en un proceso de zonificación, está instituida por una ley ordinaria.

 

            Es por ello que debemos señalar que el Decreto 25902-MIVAH- MP-MINAE configura la aplicación concreta de esta categoría de zonas especiales para el área metropolitana. Además, las medidas restrictivas que impone no tienen carácter absoluto, por el contrario, son restricciones razonables, en atención a los efectos negativos que los proyectos de urbanizaciones, fraccionamientos y construcciones ocasionan al medio ambiente, algunas de las cuales incluso ponen en peligro zonas de recarga acuífera que abastecen de agua a gran parte de las poblaciones del Gran Área Metropolitana.

 

            En consecuencia, el decreto impugnado realiza el principio constitucional de protección al medio ambiente, entendido como la correcta e integral utilización de los recursos naturales, compaginándolo con las necesidades urbanísticas y garantizando la calidad de vida en beneficio de las generaciones presentes y venideras. Asimismo, pretende servir de referencia a cada Municipalidad en la preparación de su plan local y orientar las actividades públicas o privadas, para desalentar la expansión urbana.

 

            Sobre la constitucionalidad de este Decreto en cuanto establece una zona especial de protección con restricciones, ya se refirió la Sala Constitucional en la sentencia 1998-06524 de las 16:33 horas del 16 de setiembre de 1998, en la cual indicó en lo que interesa:

 

“CONCLUSIÓN. Examinado el contenido del decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE, que es lo impugnado en esta acción, se concluye que el área de control urbanístico o Zona Especial de Protección, delimitada en el artículo 1, queda sujeta a regulaciones y restricciones de carácter urbanístico, definidas en los artículos 3 y 4. Estas limitaciones, se incluyen y pasan a formar parte del Plan Regulador del Área Metropolitana, y se instituyen a fin de dar cumplimiento a uno de los fines esenciales de la Ley de Planificación Urbana. Con fundamento en estudios técnicos previa y debidamente elaborados, la administración determinó que las zonas de recarga acuífera –que abastecen de agua a gran parte de las poblaciones del Área Metropolitana-peligran con el desarrollo urbano indiscriminado. En consecuencia, han definido que resulta indispensable establecer Zonas Especiales de Protección, con limitaciones de carácter general, a fin de garantizar una razonable utilización de los recursos naturales y a la vez satisfacer las necesidades urbanísticas del país, lo que se hace por medio de estos grandes lineamientos o plan general de carácter nacional, al que deben sujetarse los planes reguladores municipales, sea aprobando específicamente esta normativa, o sea emitiendo sus propios planes de desarrollo urbano, como lo ha dicho la abundante jurisprudencia de esta Sala. Así, los artículos 3 y 4 del decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE- estipulan que las propiedades afectadas deberán destinarse a un uso predominante agrícola, y sólo se permitirán urbanizaciones y servidumbres de tipo urbano en las áreas de expansión de los cuadrantes de las cabeceras de distritos. En definitiva se trata, entonces, de limitaciones de interés social, impuestas para lograr un disfrute óptimo y armónico del derecho de propiedad de todos los habitantes del Área Metropolitano, y que en tesis de principio, no son de carácter expropiatorio, por cuanto no vulneran el contenido mínimo de ese derecho, definido como la facultad de disfrutar y usar el bien para provecho personal, en el caso de la propiedad privada, o para utilidad social, en el caso de la propiedad pública. Respecto a la obligación de indemnizar por parte del estado, por la imposición de limitaciones urbanísticas, tal y como se indicó supra, como ese procedimiento está constitucionalmente previsto, única y exclusivamente cuando se trata de suprimir (expropiar) la propiedad privada, o cuando este proceder administrativo, en razón de las limitaciones, implica vaciar el contenido del derecho de propiedad, resulta más que evidentemente que lo procedente es analizar en concreto la naturaleza y alcance de las limitaciones y el procedimiento seguido para su adopción, para definir si llenan los requisitos esenciales de la normativa urbanística y si así fuera, si ha sido adoptada por las municipalidad respectiva, conforme con lo que ordena la Ley de Planificación Urbana y la jurisprudencia de esta Sala.” (La negrita no forma parte del original)

 

            De la sentencia anterior, se desprende que la Sala Constitucional consideró que las restricciones impuestas en la zona especial de protección del GAM, no resultan contrarias al Derecho de la Constitución y por el contrario, pretenden tutelar intereses jurídicos superiores como el ambiente.

 

            De ahí que por tratarse de normativa vigente y acorde a la Constitución, el Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE debe aplicarse por todas las autoridades públicas.

 

 

III.      CONCLUSIÓN

 

            En vista de las anteriores consideraciones debemos concluir que la Municipalidad de Barva no puede apartarse de lo establecido en el Decreto Ejecutivo 25902-MIVAH-MP-MINAE en cuanto a las áreas mínimas establecidas en zona especial de protección.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

SPC/gcga