26 de Abril del 2012

C-095-2012

Ingeniero

Urias Ugalde Varela

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy contestación a su oficio número PESJU-020-2012 de 20 de enero del 2012, en el cual consulta a esta órgano sobre la competencia del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico (INCOP) para otorgar un permiso de uso con el propósito de construir un astillero en la zona portuaria reservada del Puerto de Caldera de conformidad con lo dispuesto en el artículo 161 del reglamento a la Ley de Contratación Administrativa.

        I.            Objeto de la consulta.

Esta consulta tiene por objeto determinar si el INCOP es competente autorizar el uso de terrenos incluidos en la zona portuaria reservada del Puerto de Caldera utilizando como figura jurídica un permiso de uso de bienes de dominio público.

     II.            Sobre la competencia del INCOP.

Los terrenos comprendidos en la denominada zona portuaria reservada, creada por la ley número 5582 de 11 de octubre de 1974, pertenecen al Estado y son de naturaleza demanial por estar afectos a fines y usos públicos. Así lo disponen los artículos 2, 3 y 6 de la citada ley, pues de este articulado se desprende que dichos terrenos se destinan a la construcción del complejo portuario industrial de Caldera.

Según lo dispone la citada ley, correspondió al Ministerio de Obras Públicas y Transportes hacer las expropiaciones necesarias para la constitución de la zona portuaria reservada –artículos 2 y 6-  con lo cual estos pasaron a dominio del Estado como ente público mayor. Aunque la ley no lo diga expresamente, ha de entenderse que dicho terrenos quedaron bajo la administración de dicho Ministerio, por ser este el ente expropiante y la autoridad portuaria a nivel nacional, de conformidad con lo que establece el artículo 2, c) de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y  Transportes, número 3155 de 5 de agosto de 1963.

Tal y como se desprende de lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley número 4964 de 21 de marzo de 1972, al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico le corresponde todo lo relacionado con la prestación de los servicios portuarios del litoral pacífico. Esto incluye la administración y operación de las obras e instalaciones portuarias del pacífico, lo que hace del INCOP la autoridad portuaria correspondiente, junto con el MOPT, que no pierde por ello su condición de autoridad portuaria nacional de conformidad con lo que establece su ley orgánica (ver en tal sentido los dictámenes de esta Procuraduría números C-047-98 y C-303-2000).

Pero lo dicho no implica que el INCOP tenga la administración de aquellos terrenos de la zona portuaria reservada que no sean los que contengan las instalaciones portuarias. Es decir, no administra los terrenos que están fuera del recinto portuario, aunque estén dentro de la zona portuaria reservada, porque los terrenos de esta zona, tal y como se señaló supra, pertenecen al Estado como ente público mayor y los administra el MOPT.

De conformidad con lo dicho, el INCOP no es competente para autorizar el uso, bajo la figura jurídica que sea, de aquellos terrenos que están fuera del recinto portuario por no ubicarse en ellos instalaciones portuarias. El ente competente para ello es el MOPT.

   III.            Sobre los permisos de uso.

Independientemente de cuál ente público sea el competente para autorizar la construcción de un astillero en la zona portuaria reservada establecida en la Ley número 5582, conviene comentar sobre la utilización del permiso de uso para tales efectos, toda vez que en la consulta formulada se hace referencia a esta figura jurídica.

El fundamento jurídico para que la Administración Pública pueda otorgar permisos de uso de bienes de dominio público se encuentra en el  artículo 161 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa número 33411 de 27 de setiembre de 2006, el cual dispone:

“Artículo 161.—Permiso de uso. En los bienes de dominio público la Administración podrá otorgar permisos de uso, los cuales serán motivados en razones de oportunidad o conveniencia para el interés general, siempre y cuando no implique una desmejora en la disposición del bien.

En todo caso se entenderán otorgados a título precario, por lo que podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración. La revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.”

El carácter precario de este tipo de permisos lo establece con toda claridad la disposición reglamentaria transcrita; pero, además, lo contempla de la misma forma el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública número 6227 de 2 de mayo de 1978. Establece este artículo lo siguiente:

“Artículo 154.-

Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.”

La Sala Constitucional, en sentencia número 2306-91 de 14 horas 24 minutos del 6 de noviembre de 1991, señaló que el carácter precario de los permiso de uso sobre bienes de dominio público es consustancial a este.  Dijo la Sala Constitucional:

“El permiso de uso es un acto jurídico unilateral que lo dicta la Administración, en el uso de sus funciones y lo que se pone en manos del particular, es el dominio útil del bien, reservándose siempre el Estado, el dominio directo sobre la cosa.- La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque (…)”

Por nuestra parte, este órgano consultivo ha señalado cuales son las características de los permisos de uso. Así, en dictamen C-100-95, dijo:

“En punto a la utilización del dominio público, los autores de derecho administrativo únicamente reconocen como válidos, a la par de las concesiones, los permisos de uso (existen otros que hablan de una tercera clase: los permisos de estacionamiento, pero su ámbito es muy limitado y no es del caso traerlos a colación):

"Si por excepción a la primera regla, la Administración Pública puede conceder permisos de uso especial de las cosas públicas, es necesario entonces señalar previamente una distinción importante, tanto en lo que se refiere a la naturaleza, extensión e intensidad del uso concedido, como al acto que lo constituye; es decir, que éste puede dar lugar a dos figuras jurídicas que en el derecho administrativo se denominan concesión la una, y permiso la otra" (Bielsa, op. cit., p. 429) "La forma más simple de otorgar derechos de uso especial sobre dependencias del dominio público, consiste en el "permiso de uso", que en ningún momento debe confundirse con la "concesión" de uso, de la cual difiere esencialmente, máxime en lo que respecta a la naturaleza del derecho que surge de cada uno de esos actos." (Marienhoff, op. cit., p. 327).

La primera diferencia básica con la concesión es que los permisos de uso deben provenir de un acto unilateral de la Administración Pública:

"El permiso lo da generalmente la autoridad administrativa como un acto esencialmente unilateral. Justifícase esto porque se trata necesariamente de hechos, de circunstancias que están en la esfera de la facultad o poder discrecional que la Administración pública admite, en el ejercicio de su poder de policía sobre la cosa pública." (íbid, p. 429).”

En ese mismo dictamen, y a propósito de la zona marítimo terrestre como bien demanial, esta Procuraduría indicó:

“En lo que toca a la zona marítimo terrestre, como bien de dominio público que es, puede aceptar sobre sí el otorgamiento de permisos de uso, con todas las características que aquí hemos expuesto. De hecho, al no ser posible jurídicamente otorgar concesiones en las zonas turísticas de la zona marítimo terrestre sin plan regulador, la única figura que cabe aplicar, desde el punto de vista de la teoría del dominio público, es el permiso de uso. No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado:

"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes; ... (Marienhoff, op.cit., ps. 327-328).”

Tomando en cuenta lo dispuesto por la LGAP y el Reglamento a la Ley de la Contratación Administrativa, mas lo señalado por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República, las características básicas del permiso de uso pueden resumirse de la siguiente manera: es un acto unilateral y discrecional de la administración otorgado con base en criterios de oportunidad. Es revocable también por razones de oportunidad, por lo que cualquier derecho que otorgue es precario y  no genera deber de indemnización a cargo de la Administración.

De lo anterior se desprende una consecuencia práctica que también caracteriza al permiso de uso de bienes de dominio público, particularmente en relación con los bienes inmuebles. Esta consiste en que, en principio, las edificaciones que se construyan deben ser fácilmente removibles pues no deben tener carácter permanente.

Como ya se señaló, la zona portuaria reservada creada mediante Ley número 5582  contiene terrenos que, por pertenecer al Estado y estar afectos a fines públicos, son de naturaleza demanial. El uso privativo de terrenos comprendidos dentro de esta zona sólo puede permitirse o autorizarse por medio de las figuras jurídicas que el ordenamiento jurídico administrativo contempla para ello, entre las que se encuentran el permiso de uso y la concesión.

Pues bien, el ente competente para autorizar el uso de terrenos en la zona portuaria reservada, debe valorar si el permiso de uso de bienes de dominio público es la figura adecuada tomando en cuenta las características de las actividades que un astillero implica. Especialmente, debe tomarse en cuenta el tipo de instalaciones a construir en atención  a que el permiso sólo puede otorgar derechos precarios, pues aquél puede ser revocado discrecionalmente por la Administración sin responsabilidad alguna.  

  IV.            Conclusiones:

En razón de las consideraciones hechas, se concluyen:

1)     Los terrenos de la zona portuaria reservada no destinados al recinto portuario están bajo administración del MOPT por lo que el INCOP no es competente para autorizar su uso bajo la figura jurídica que proceda en consideración a su naturaleza demanial.

2)     El permiso de uso de bienes de dominio público, regulado en el artículo 161 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, es un acto unilateral y discrecional de la administración revocable por razones de oportunidad, por lo que cualquier derecho que otorgue es precario y  no genera deber de indemnización a cargo de la Administración.

3)     El ente competente debe valorar si, en atención a las actividades que un astillero supone, el permiso de uso es la figura jurídica adecuada para autorizar el uso de los terrenos de la zona portuaria reservada.

De Usted, con toda consideración,

                Julio Jurado Fernández.

            Procurador