22 de diciembre, 2011

C-333-2011

 

Licenciado

Gerardo Rojas Barrantes

Alcalde

Municipalidad de Flores

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio AMF-AJ-CE-046-2011 de fecha 18 de mayo del 2011, en el cual solicita criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

 

“1. Las servidumbres constituidas e inscritas en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, están sujeta al pago del impuesto de bienes inmuebles, determinado en la Ley N° 7509.

2. ¿De ser procedente la consulta, cuál sería el método para su valoración? Existe la posibilidad de fraccionar el pago en los predios sirvientes?

3. Son vinculantes los criterios del órgano de normalización técnica para las municipalidades en este tema, a pesar de existir distintas posiciones jurídicas así como métodos de determinación del impuesto en las servidumbres, en el ámbito municipal?”

 

            Se adjunta a la consulta, el criterio AJ-010-C-2011 de 18 de mayo del 2011, en el cual la Dirección Jurídica de la Municipalidad de Flores, en el cual se llega a la siguiente conclusión:

 

“Así las cosas, es dable indicar que para esta Asesoría el cobro del impuesto es procedente, sin embargo la forma de su determinación debe darse para cada caso en concreto y además el método de valoración será el establecido por el órgano de normalización técnica para el impuesto de bienes inmuebles, mientras no exista una posición jurídica distinta por parte de la ONT, la cual podría agregar un factor en el método para que atenúe el valor por la afectación de un inmueble al constituirse una servidumbre.”

           

            Mediante el oficio ADPb-3504-2011 del 27 de mayo del 2001, esta Procuraduría le otorgó audiencia al Órgano de Normalización Técnica, para que se refiriera al asunto aquí consultado, el cual con el oficio PL013-2011 del 9 de junio del 2011 dio respuesta, señalando una serie de situaciones respeto a las servidumbres. Adjunta al oficio de respuesta la directriz  CN-002-2011 de la Contaduría Nacional, sin embargo la ONT, no externa noticia de la existencia de criterio emitidos por este órgano a alguna municipalidad, respecto al pago o valoración de las servidumbres a efectos del impuesto sobre bienes inmuebles.

 

 

I.                   SOBRE EL FONDO

 

            Las interrogantes presentadas por el señor Alcalde, tiene como objeto determinar si las servidumbres constituidas e inscritas en el Registro Público de la Propiedad están sujetas al pago del Impuesto de Bienes Inmuebles contenido en la Ley N° 7509 del 19 de junio de 1995.

 

            Debemos señalar que para que un tributo sea exigible a un determinado sujeto, este debe cumplir con ciertas circunstancias previstas por la ley. Así debe configurarse el  “hecho generador” para que el mismo nazca a la vida jurídica. Aparte de ello, la persona – física o jurídica - debe ser considerada por el legislador como sujeto pasivo, sea el llamado a la satisfacción de la obligación tributaria establecida.

 

            En el caso que nos atañe, la Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, en su numeral 6 señala quienes revisten la condición de sujetos pasivos del impuesto sobre bienes inmuebles. Dispone esta norma:

 

ARTÍCULO 6.- Sujetos pasivos. Son sujetos pasivos de este impuesto:

a) Los propietarios con título inscrito en el Registro Público de la Propiedad.

b) Los propietarios de finca, que no estén inscritos en el Registro Público de la Propiedad.

c) Los concesionarios, los permisionarios o los ocupantes de la franja fronteriza o de la zona marítimo terrestre, pero solo respecto de las instalaciones o las construcciones fijas mencionadas en el artículo 2 de la presente Ley, pues, para el terreno, regirá el canon municipal correspondiente.

d) Los ocupantes o los poseedores con título, inscribible o no inscribible en el Registro Público, con más de un año y que se encuentren en las siguientes condiciones: poseedores, empresarios agrícolas, usufructuarios, aparceros rurales, esquilmos, prestatarios gratuitos de tierras y ocupantes en precario. En el último caso, el propietario o el poseedor original del inmueble podrá solicitar, a la Municipalidad que la obligación tributaria se le traslade al actual poseedor, a partir del período fiscal siguiente al de su solicitud, mediante procedimiento que establecerá el Reglamento de esta Ley.

e) Los parceleros del IDA, después del quinto año y si el valor de la parcela es superior al monto fijado en el inciso f) del artículo 4 de esta Ley.

De conformidad con este artículo, la definición del sujeto pasivo no prejuzga sobre la titularidad del bien sujeto a imposición. En caso de conflicto, la obligación tributaria se exigirá al sujeto que conserve el usufructo del inmueble, bajo cualquier forma”.

 

Como se desprende de la norma de cita, el legislador no dispuso que las personas que tienen una servidumbre constituida e inscrita en el Registro Público de la Propiedad, sean consideradas per se como sujeto pasivo de la obligación tributaria dispuesta por la ley N° 7509, motivo por el cual dichas personas no están sujetas al pago del impuesto sobre bienes inmuebles en razón de estas servidumbre, sin que perdamos de vista obviamente que el objeto del impuesto de bienes inmuebles – por disposición del artículo 2 de la Ley – son entre otros, los terrenos.

 

            Y es precisamente partiendo del objeto del impuesto, que debemos tener presente que las servidumbres, para efectos del impuesto sobre bienes inmuebles, no pueden ser separados de la propiedad (nuda) a la que pertenecen. Sobre el particular, el tratadista Alberto Brenes Córdoba nos señala:

 

“185. A pesar de la existencia de una servidumbre, el propietario del previo que la sufre conserva el dominio del lugar en que se halla y nada impide que practique todos los actos compatibles con la existencia y ejercicio del gravamen constituido.

186. Cualquiera que sea el valor e importancia de una servidumbre siempre tiene el carácter de cosa accesoria, inseparable de la principal sin vida jurídica independiente; de donde proviene la imposibilidad legal de venderla o hipotecarla con separación del predio a que beneficia.” (Brenes Córdoba, Alberto. “Tratado de los Bienes”, 7ed Editorial Juricentro, San José, 2001. Página 191).

 

            Ahora bien, como se puede apreciar en la ley, el hecho generador de este impuesto no es única y exclusivamente la propiedad, sino el disfrute del derecho de posesión del inmueble, en cualquiera de sus modalidades (sobre el particular véase Dictamen C- 328-2003 del 15 de octubre del 2003), sin que para la determinación de la obligación tributaria se tenga en cuenta si hay o no servidumbres constituidas.

 

            Así las cosas, de conformidad con lo dispuesto inciso a) del artículo 6 antes citado, el propietario registral de la propiedad objeto del impuesto, debe ser quien cargue con la obligación tributaria a favor del ente municipal.

 

            Por otra parte, en cuanto a los criterios emitidos por el Órgano de Normalización Técnica, es necesario señalar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 12 de la ley N°7509, este órgano debe establecer las disposiciones generales de valoración para el uso común de todas las municipalidades. Señala el artículo 12:

 

ARTÍCULO 12.-Creación del Órgano de Normalización Técnica. Créase el Órgano de Normalización Técnica con desconcentración mínima y adscrito al Ministerio de Hacienda. Será un órgano técnico especializado y asesor obligado de las municipalidades. Tendrá por objeto garantizar mayor precisión y homogeneidad al determinar los valores de los bienes inmuebles en todo el territorio nacional; además, optimizar la administración del impuesto.

El Órgano de Normalización Técnica tendrá las siguientes atribuciones:

a) Establecer las disposiciones generales de valoración para el uso común de las municipalidades.

b) Mantener coordinación estricta con las municipalidades y el Catastro Nacional, para desarrollar en forma óptima la valoración.

c) Suministrar a las municipalidades los métodos de depreciación, las tasas de vida útil totales y estimadas, los valores de las edificaciones según los tipos, los métodos para valorar terrenos, factores técnicos y económicos por considerar en cuanto a topografía, ubicación, descripción, equipamiento urbano y servicios públicos del terreno. El detalle de los métodos que emane del Órgano de Normalización Técnica se regulará en el Reglamento de la presente Ley.

d) Analizar y recomendar la calidad de los avalúos realizados por las municipalidades, con el objeto de aplicar las correcciones necesarias.

e) Conocer de otros asuntos que las leyes y los reglamentos le señalen.

Para pleno conocimiento de los sujetos pasivos, anualmente las municipalidades deberán publicar, en La Gaceta y en un diario de circulación nacional, los criterios y las disposiciones generales que dicte el Órgano de Normalización Técnica.

 

            A partir de lo que establece la propia ley, es claro que el Órgano de Normalización Técnica, es el órgano competente para establecer mediante disposiciones de carácter general, la metodología a la cual deberán sujetarse las municipalidades para efectos de realizar las valoraciones a que hace referencia el artículo 10 de la Ley N° 7509, a fin de contar con una buena gestión y recaudación del tributo por parte de las municipalidades de todo el país y así evitar asimetrías en la valoración de propiedad entre entidades municipales.

 

            Sobre las competencias asignadas por el legislador al Órgano de Normalización Técnica en la ley, la Sala Constitucional mediante la resolución N° 3075-2011 del 9 de marzo del 2011, señaló:

 

“C.-La ONT ejerce una competencia nacional. En el caso que nos ocupa, el artículo 12 de la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles, crea un órgano de desconcentración mínima adscrito al Ministerio de Hacienda, con lo que existe un cambio de competencia dentro de la estructura del Estado central para crear un órgano técnico especializado, que tiene sus fines debidamente establecidos en la ley, y que como se acusa en la acción, se traduce en un asesor obligado de las municipalidades. La ley consecuentemente transfiere o cambia las competencias dentro del Poder Ejecutivo, pero sin abandonar su estructura central que es la que cuenta con personalidad jurídica propia y patrimonio propio, lo que la diferencia de la descentralización, que si genera una persona jurídica y patrimonio distinto al Estado central, además de que se les dota de autonomía. Cuando el constituyente descentraliza el Estado, como en el caso de las municipalidades, ciertamente transfiere el ejercicio de atribuciones en forma exclusiva, privativa y no concurrente en cuanto le ha otorgado autonomía, a un ente con personalidad jurídica y patrimonio propio, lo cual, correlativa y de modo proporcionado, quedan disminuidos los poderes del Estado central. En principio las competencias transferidas consecuentemente no se deben repetir, reiterar o sobreponer, para efectos de lograr una mejor eficiencia, eficacia y uso racional de recursos, pero por estas mismas razones, existirán ciertas formas de control y de dirección que les atañe. La Sala ha aceptado que cuando el impuesto es producto de la actividad ordinaria del legislador, aun con el fin de dotar a los municipios de recursos extraordinarios, con la creación de un impuesto nacional o regional o incluso de carácter especial al gravar ciertas actividades para beneficiar varios municipios, su origen radica en la potestad tributaria que deriva del Estado central. Esta es la situación que ocurre en el caso bajo estudio. De ahí que se trata de un impuesto nacional. La tesis del Ministerio de Hacienda precisamente radica en este argumento. La potestad tributaria o el poder de imposición –como lo indica la Procuraduría- esta retenida en el Estado Central, aun cuando las Municipalidades tengan la iniciativa de ley para obtener la autorización de impuestos, tasas y contribuciones especiales que interesen a la localidad. En el criterio de la Sala, tales atribuciones impositivas Estatales y Municipales están claramente deslindadas por la jurisprudencia de la Sala, y pueden coexistir, en el sentido que el impuesto nacional con el destino específico lo establece el Estado Central a favor de las Municipalidades, y la iniciativa tributaria municipal la establecen éstas a favor de si mismas, sujetas a aprobación o autorización legislativa, aunque los impuestos municipales por ser de iniciativa local conllevan una forma de control legislativo, pero no pueden ser modificadas por los legisladores (por iniciativa municipal sentencias 1991-1631, 1774-4479 y como impuesto nacional 1999-5669, 2006-6589, entre otras). Consecuencia de la potestad de imperio del Estado al establecer un impuesto nacional, como el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, que afecta a las propiedades independientemente de su localidad, es que debe crear un órgano nacional que permita resguardar el cobro de tal impuesto dentro del modo más general posible a nivel nacional. De este modo, atañe al Estado garantizar la fijación de parámetros de valores que deben considerarse dentro de un contexto nacional, no local; aunque el impuesto haya sido creado con un destino municipal ello no lo califica como un asunto de “intereses y servicios locales”, porque en el contacto con la realidad se constata que lo que están en juego son intereses públicos mayores que impactan a todo el país. Los informes son claros al establecer la necesidad de no fragmentar los valores de las propiedades entre las distintas municipalidades, situación que efectivamente podría ocurrir si no existe un órgano que uniforme y estandarice valores de los terrenos en todo el país, o suministre modelos de depreciación, tasas de vida útil, etc. Una valoración de las propiedades realizada de forma separada por cada Administración Tributaria, irradiaría sus consecuencias negativas más allá de la localidad. De ahí que, el Órgano de Normalización Técnica como órgano desconcentrado garantiza una función técnica y ejerce una competencia nacional dentro de todo el aparato de la Administración Pública, incluida la Municipal.

D.-La creación del Órgano de Normalización Técnica materializa la universalidad de las cargas públicas, el derecho a la igualdad y no discriminación. Además, de la potestad impositiva del Estado, son fines legítimos constitucionales garantizar un cobro universal del impuesto nacional, amparado al principio de igualdad y de no discriminación, y evitar asimetrías y consecuencias negativas para el desarrollo equilibrado, armónico y razonable de todos los cantones del país. Como lo definió la Sala anteriormente, el impuesto sobre los bienes inmuebles es un impuesto nacional, y creó un órgano nacional para regular aspectos generales del tributo. A juicio de la Sala, además del análisis que debe hacerse del respeto a la autonomía municipal, debe estar claro que existen objetivos legítimos establecidos en la legislación que crea el Órgano de Normalización Técnica, como lo es que se deban cumplir objetivos compatibles con los derechos fundamentales. De ahí que debe solucionarse la cuestión de si la posición jurídica Municipal, al patrocinar los intereses locales debilita los intereses nacionales. A juicio de la Sala, la formación de disposiciones generales, los métodos de valoración, de coordinación inter-institucionales para efectos de optimizar el cobro del impuesto de bienes inmuebles a nivel nacional, representan formas de expresión de intereses nacionales, siendo necesario fijar criterios técnicos uniformes, entre las 81 municipalidades del país, y evitar, consecuentemente, otro tanto de criterios diferentes de no existir estas reglas, con repercusiones especulativas. En este sentido, el Estado central debe servir como árbitro para evitar que entre las diferentes municipalidades existan disparidades graves, o que las marcadas asimetrías que lógicamente existen entre los diferentes cantones del territorio nacional empeoren, al caer en desuso métodos de valoración que no resultan vinculantes o porque pueden competir ruinosamente para atraer inversiones en perjuicio de los vecinos y a su vez de los habitantes de la República. Avanzar este tipo de políticas mantiene un afán de mantener un equilibrio o nivel de desarrollo mediante los recursos extraordinarios recaudados por un impuesto nacional a las propiedades inmuebles, lo suficientemente universal para compensar a los gobiernos más débiles permitiéndoles una inversión pública que desarrolle la comunidad, tomando muy en cuenta la particular situación de los munícipes de cada cantón.”

 

            En ese orden de ideas, debe destacarse que los criterios emitidos por el Órgano de Normalización Técnica de acuerdo a lo dispuesto por el legislador, no son otra cosa que parámetros o lineamientos de valoración,  elaborados a partir de estudios técnicos realizados al efecto, y que obligatoriamente deberán ser utilizados por las municipalidades al realizar los avalúos respetivos dentro de su jurisdicción.

 

            Lo anterior nos lleva a afirmar que los criterios técnicos establecidos por el Órgano de Normalización Técnica en su condición de asesor obligado de las municipalidades por disposición del artículo 12 de la Ley N° 7509, son de acatamiento obligatorio para las entidades municipales, por cuanto la competencia que ejerce la ONT es de carácter nacional y no municipal y tiene como fin brindar y garantizar una mayor precisión y homogeneidad al determinar los valores de los inmuebles en todo el territorio nacional.  De considerar entonces la Municipalidad de Flores que existe divergencia de criterios externados a otras corporaciones municipales en ejercicio de sus competencias, debe la entidad municipal elevar a conocimiento del ONT dicha situación a fin de que se emita un criterio uniforme para todas las corporaciones municipales.

 

            No está por demás indicar, que de conformidad con la Ley N° 7509 y su Reglamento, el Órgano de Normalización Técnica, puede establecer factores de corrección o ajuste, al momento de establecer el valor de los inmuebles para efectos de la determinación del impuesto sobre bienes inmuebles.

 

 

II.                CONCLUSIONES

             

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1.                  Las personas que tienen una servidumbre constituida e inscrita en el Registro Público de la Propiedad no son sujetos pasivos del impuesto sobre los bienes inmuebles.

 

2.                  Los propietarios con título inscrito en el Registro Público de la Propiedad y sobre cuyas propiedades hayan sido constituidas servidumbres están obligados al pago del impuesto sobre bienes sobre la propiedad en que recae dicha servidumbre.

 

3.                  Los criterios emitidos por el Órgano de Normalización Técnica, son parámetros o lineamientos de valoración,  elaborados a partir de estudios técnicos realizados a fin de realizar una adecuada gestión y recaudación del tributo.

 

4.                  Los criterios técnicos establecidos por el Órgano de Normalización Técnica dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio para todas las municipalidades, porque con ellos se pretende brindar y garantizar una mayor precisión y homogeneidad al determinar los valores de los inmuebles en todo el territorio nacional.

 

Atentamente,

 

 

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

 

 

Códigos 8180-2011 y 9483-2001

JLMS/Kjm