C-167-89

10 de octubre de 1989

Señor

Luis Carlos Araya Monge

Presidente

Consejo Técnico de

Aviación Civil

San José.

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, mepermito dar respuesta a su atento oficio Nº 89809 de 9 de agosto del año en curso.

   En realidad lo que plantea su atenta consulta es la procedencia o no de las recomendaciones consignadas en los numerales 15, 16 y 17 del Segundo Informe rendido por la Comisión Especial nombrada por la Asamblea Legislativa para investigar las actividades del Narcotráfico en nuestro país.

   En primer lugar consideramos que la pretensión última perseguida con su consulta para someter las recomendaciones sugeridas por la Comisión Legislativa, al control de legalidad de esta Procuraduría, a través del canal consultivo, resulta totalmente improcedente, pues dichas recomendaciones han surgido a la vida jurídica, como producto de la actividad de control político que le es propia al Poder Legislativo, según las atribuciones que le otorga el numeral 12 inciso 23º) de nuestra Constitución Política y como tales, no son susceptibles de ser controladas por vía consultiva por esta representación estatal, pues como lo señala muy claramente el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica ( Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982)

"La Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública...". (El subrayado es nuestro).

   No obstante, la anterior acotación, creemos indispensable hacer una serie de comentarios respecto de las atribuciones que nuestro ordenamiento jurídico le otorga al Consejo Técnico de Aviación Civil como superior contralor de la actividad aeronáutica en nuestro país.

   En primer lugar es necesario dejar en claro y tener siempre presente, tal y como lo establece el artículo 1138 de la Ley General de Aviación Civil, que los certificados de explotación de servicios aeronáuticos revisten el carácter de una concesión Estatal y que como tales, están sujetos a las limitaciones y sanciones del Derecho Administrativo, sea se encuentran sujetos a las condiciones y limitaciones que el interés público pueda requerir, como lo concretizan los numerales 144 inciso e) y 149 de la Ley General de Aviación Civil y se desarrolla con mayor amplitud en el "Reglamento para el otorgamiento de Certificados de Explotación Nº 3626 T de 25 de octubre de 1973".

   Ese interés público evidente, que subyace en todo lo relativo a la actividad aeronáutica en general, es el que explica de manera sobrada las atribuciones amplísimas que en el control de la misma se le otorga al Consejo Técnico de Aviación Civil y a la Dirección General de Aviación Civil. Así, el artículo 10 de la Ley General de Aviación Civil, Nº 5150 de 14 de mayo de 1973 y sus reformas en lo que interesa, dispone:

"Son atribuciones del Consejo Técnico de Aviación Civil

I- El otorgamiento, prórroga, suspensión, caducidad, revocación, modificación o cancelación de certificados de explotación o permiso provisionales para servicios de transporte aéreos...".

   Dichas facultades son nuevamente corroboradas, en la normativa del reglamento del Consejo Técnico de Aviación Civil, N.º 3118 T de 8 de agosto de 1973, en cuyo artículo 3º se anotan las siguientes atribuciones:

"a) Otorgar, prorrogar, suspender, caducar, revocar, modificar o cancelar certificados de explotación o permiso provisionales para los servicios de Transporte aéreo...".

b) ...

k) Ejercer la supervisión de la actividad aeronáutica en el país".

   Esta amplia facultad de supervisión de la actividad aeronáutica está plasmada de manera indubitable en los artículos 152 y 153 de la Ley General de Aviación Civil, que establecen:

"Artículo 152: El Consejo Técnico de Aviación Civil, a solicitud de parte interesada o por propia iniciativa, puede alterar, enmendar, modificar, suspender o cancelar con la aprobación del Poder Ejecutivo, si se trata de servicios internacionales, cualquier certificado de explotación, en todo o en parte, tomando en cuenta la necesidad o conveniencia de los interesados, debidamente comprobada. Asimismo, podrá modificar y cancelar el certificado por razones de interés público o por incumplimiento del concesionario de los términos de la ley, de la concesión o de los reglamentos respectivos.

En todo caso la resolución se tomará en audiencia de las partes, a quienes se concederá un término razonable, no mayor de 15 días a fin de que dentro del mismo aduzcan las pruebas respectivas...".

   Precisamente por ese "interés público" que permea todo lo relacionado al régimen de las concesiones de Derecho Público es que el artículo 153 de la Ley de Aviación Civil establece:

"La cancelación total o parcial de un certificado de explotación verificada de acuerdo con las disposiciones anteriores no acarreará al Estado responsabilidad de ningún género...".

   En lo que atañe a las atribuciones que dicha normativa le otorga al Director General de Aviación Civil en lo relativo al control de las licencias o certificados de aptitud, el artículo 13 de la Ley General de Aviación Civil, en lo que interesa dispone: Serán atribuciones de la Dirección General de Aviación Civil:

I- Velar por el estricto cumplimiento de esta ley y su Reglamento así como de los tratados, convenios o convenciones internacionales sobre aviación civil que el Estado suscriba y ratifique constitucionalmente.

II-Otorgar, refrendar, revalidar, convalidar, suspender temporalmente o cancelar licencias y certificado de aptitud del personal técnico aeronáutico y llevar el registro correspondiente de tales licencias y certificados".

   Estas facultades de control del Director General, son desarrolladas de manera amplia por el Reglamento para licencias para el Personal Técnico Aeronáutico, Nº 4637-T de 16 de abril de 1973, el cual en su artículo 3º deja claramente establecido que:

"Artículo 3º: corresponde a la Dirección General de Aviación Civil:

a) Otorgar todo tipo de licencias, habilitaciones y permisos para el ejercicio de la actividad aeronáutica en general...

...

g) Verificar la idoneidad del titular de licencia, permiso o habilitación cuando sea justificable por indicios claros de irregularidad o cuando la seguridad aérea así lo exija. Para este procedimiento se someterá al titular a los exámenes que la Dirección de Aviación Civil estime convenientes y pertinentes.

i) En general controlar y disponer sobre todo asunto relativo a las licencias, habilitaciones y permisos de la actividad aeronáutica...".

   Como se observa de la normativa transcrita, tanto el Consejo Técnico de Aviación Civil, como la Dirección General, tiene amplísimas facultades de control en relación con los certificados de Explotación la primera y respecto al otorgamiento de licencias la segunda.

   Esta actividad de control, conlleva atribuciones sancionatorias que pueden ser aplicadas en sede administrativa con total independencia de las decisiones que pudieren surgir en la esfera jurisdiccional.

   Refiriéndose a este aspecto jurídico, los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, en su obra "Curso de Derecho Administrativo II, nos dicen:

“...El mal en que la sanción consiste es aquí la pérdida de la situación jurídico-administrativa de ventaja, la Administración deja sin efecto temporal o definitivamente, un acto administrativo favorable al sancionado como consecuencia de una conducta ilegal de éste que se ha amparado en la titularidad de dicho acto. Prevalece aquí, sobre el efecto aflictivo de la pérdida de un derecho, la finalidad protectora del orden administrativo, puesto que la rescisión del acto administrativo anterior pretende ante todo evitar que el culpable pueda continuar causando un prejuicio sobre la base de dicho acto, otorgado en función de otros fines...". (El énfasis es nuestro). Op. cit. pág. 150.

   Lo antes expuesto, explica por qué al analizar lo relativo a la actividad sancionatoria de la Administración y en especial a la revocación de concesiones y contratos, dichos tratadistas dejan establecido que:

"...En el último ejemplo (concesiones y contratos) estamos de nuevo en presencia de una decisión que se produce en el seno de una típica relación de supremacía especial y, por tanto, la construcción de esta potestad sancionatoria se aproxima al modelo de la potestad disciplinaria...Pero sobre ese modelo se ha procedido también aquí a una extensión analógica al caso de las autorizaciones y licencias, que como regla general, no crean estrictamente relaciones permanentes de supremacía especial entre la Administración autorizante y el autorizado. Simplemente, se trata de la privación del beneficio que el administrado obtiene de un acto administrativo de cuya virtualidad ha abusado...”. (Ibidem, pag 150).

   De todo lo hasta aquí expuesto, resulta ineludible el concluir que en "sede administrativa" el "Poder Ejecutivo" posee amplias facultades de control (incluyendo las potestades sancionatorias) en todo lo atinente a la "actividad aeronáutica", máxime si se toma en consideración que se trata de situaciones emergentes, en el caso de los certificados de explotación aérea, de concesiones de Derecho Público, lo que torna en imperiosa la intervención contralora del Ejecutivo, evitando en lo posible que los intereses públicos sufran menoscabo por el uso indebido de las facilidades que se ofrezcan para lograr el buen desempeño de la actividad objeto de la concesión.

   Por ello, al analizar la total compatibilidad de las sanciones en sede administrativa con las que eventualmente se podrían imponer en el ámbito penal, el tratadista García de Enterría nos dice:

"...El procedimiento sancionador es un procedimiento administrativo. De los procedimientos especiales que regula la LPA constituye, quizá, el único procedimiento administrativo en sentido propio. Se aplicará exclusivamente a las sanciones administrativas (S. de 29 de octubre de 1962) y es independiente del proceso penal que pueda incoarse sobre los mismos hechos. Las sanciones gubernativas dicen la S. de 25 de marzo de 1965, son compatibles e independientes de las que puedan ser propias de la jurisdicción penal. Ambas jurisdicciones dice - la S. de 21 de junio de 1966- son independientes según declara una reiterada doctrina de este Tribunal, pues la pena impuesta por el delito lleva en sí una naturaleza esencialmente penal...". (Obra citada, pág. 166 y sig).

   Esta compatibilidad de la sanción dictada en sede administrativa con las que puedan emanar de la esfera judicial, explica el contenido del artículo 299 de la Ley General de Aviación Civil, cuando expresa:

"Cuando haya mérito suficiente para considerar que se ha cometido alguna infracción a esta ley o sus derivaciones, el Consejo Técnico de Aviación Civil ordenará a a Dirección General de Aviación Civil, levantar la información administrativa, bien de oficio, bien por solicitud o denuncia escrita de cualquier interesado que tenga aptitud para obligarse a responsabilizarse conforme a Derecho.

Demostrada la infracción se proveerá como corresponda en lo administrativo, sin perjuicio de pasar a las autoridades judiciales el mérito de los autos provisionales para los efectos correspondientes...".(El subrayado es nuestro).

    Por su parte el numeral 308 de dicho cuerpo normativo dispone:

"...Cuando se trate de investigar infracciones cometidas por personal aeronáutico, la Dirección General de Aviación Civil, podrá suspender sus licencias mientras se levanta la información. Si el expediente respectivo pasare a conocimiento de los Tribunales comunes, serán estos los que determinen si se levanta o mantiene dicha suspensión...".

   Por lo expuesto, consideramos legalmente procedente que, en uso de las atribuciones contraloras -sancionatorias- que le otorgan la normativa analizada, tanto al Consejo Técnico de Aviación Civil, como a la Dirección General, éstos en sede administrativa, están facultados para darle trámite a las Recomendaciones 15, 16 y 17 contenidas en el Segundo informe, rendido por la Comisión Legislativa sobre Narcotráfico y resolver finalmente lo procedente, conforme a la Información que se levante, previa intervención de la parte cuestionada para que pueda ejercer su Defensa. Independientemente de las facultades del Poder Ejecutivo analizadas anteriormente, el legislador costarricense en su lucha frontal contra el nefasto flagelo del narcotráfico, ha dotado a las autoridades judiciales de ciertas facultades sancionatorias que pueden incidir en la suspensión e incluso la cancelación, de una concesión para la explotación de un servicio aéreo o bien en la vigencia de una licencia aeronáutica. Así, el artículo 23 de la Ley sobre Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no autorizado y Actividades conexas, establece:

"Al dictar el procesamiento, por cualquiera de los delitos tipificados en el presente capítulo, el juez que conociere de la causa deberá suspender las patentes, los permisos o las licencias que hayan sido indebidamente utilizadas para ejecutar el acto ilícito. Mediante sentencia condenatoria se cancelará la patente, el permiso a la licencia, salvo que se demuestre que su poseedor no tuvo participación alguna en el ilícito cometido.

A la persona física o jurídica a quien se le haya cancelado una patente, un permiso o una licencia, no se le podrá autorizar nuevamente antes de que transcurran diez años, a partir de la cancelación, aunque se utilice una tercera persona para evadir la imposibilidad de obtenerla.

La patente, el permiso, la licencia no será autorizada por el ente correspondiente, cuando exista fundada sospecha de que será utilizada por una persona a quien se le canceló otra, con base en los dispuesto en el presente artículo...".

   Como se desprende de la lectura de la norma antes transcrita, podemos concluir que estamos, no sólo en presencia de una potestad de la autoridad judicial para suspender o, cancelar una patente, permiso o licencia, sino de una verdadera "obligación", puesto que los términos empleados por dicho artículo son totalmente imperativos, a saber "...deberá suspender", "...se cancelará...", etc.

    De la citada norma se desprende de manera inequívoca que la autoridad judicial está facultada para ordenar la cancelación de un certificado de explotación aéreo, incluso, si el poseedor de tal concesión fuera una persona jurídica, pues la Ley de Psicotrópicos contiene una serie de previsiones, respecto a este tipo de sociedades, para tratar de evitar la burla del cometido punitivo perseguido con esta nueva legislación sobre narcotráfico.

    Como se observa, es la propia Ley antes mencionada la que regula la situación jurídica objeto de examen; por ello sorprende a esta Procuraduría, que el dictamen elaborado por la Asesoría Legal de Aviación Civil, utilice términos tan despectivos como los contenidos en el comentario B que analiza la recomendación 16 que hace la Comisión Legislativa, al manifestar:

"...Esta recomendación nos parece más difícil de ser aplicada, si se ve con la sordidez con que es redactada..."

   Dado el contenido etimológico que se le otorga al término "sordidez", consideramos que tal calificativo por demás irrespetuoso, no encuentra sustento legal alguna, pues como se analizó en líneas anteriores, es la propia Ley Nº 7093 la que establece la posibilidad de que la Autoridad Judicial que conozca de hechos delictuosos previstos en dicha legislación, imponga a una persona jurídica, la cancelación de su certificado de explotación de un servicio aéreo, decisión que una vez que adquiera firmeza, necesariamente deberá ser acatada por las autoridades administrativas, en virtud de lo que establece nuestra Constitución Política, cuando en los numerales 140 inciso 9º) y 153, en lo que interesa disponen:

Artículo 140º: “Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

1)….

2)….

9)Ejecutar y hacer cumplir todo cuanto resuelvan o dispongan en los asuntos de su competencia los Tribunales de Justicia...".

Artículo 153: "Corresponde al Poder Judicial, además de las funciones que esta Constitución le señala, conocer de las causas civiles, penales...resolver definitivamente sobre ellas y ejecutar las resoluciones que pronuncie, con la ayuda de la fuerza pública si fuere necesario".

   Las anteriores acotaciones jurídicas nos llevan a concluir que si una autoridad judicial, en aplicación estricta del numeral 23 de la Ley de Psicotrópicos, ordena la cancelación de un certificado de explotación otorgado a una persona jurídica, dicha resolución deberá ser acatada, so pena de incurrir la autoridad administrativa omisa en una conducta delictiva, por cuanto resulta evidente que para emitir una determinación del tal magnitud, el Juzgador habrá tomado en consideración todos los aspectos jurídicos que se plantean en su atento oficio entre ellos; si la sanción a imponer amerita la cancelación del certificado de explotación, otorgado por el Estado a una persona jurídica, si en el caso investigado concurren o no problemas de irretroactividad, etc.

   Con fundamento en lo expuesto, debemos concluir que, en el ámbito de su competencia, los Tribunales de Justicia, están facultados para que, con sustento en todos los elementos probatorios recopilados en el expediente judicial, determinen la imposición de alguna de las sanciones penales previstas en el artículo 23 de la Ley de Psicotrópicos, sin que le sea dable a la autoridad administrativa cuestionarse las repercusiones legales de dicha determinación jurisdiccional.

   Por último, refiriéndonos a su última pregunta, estimamos que de conformidad con el análisis que se hizo en la primera parte de la presente respuesta, El Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General, en "sede administrativa", están plenamente capacitados para adoptar las medidas de control y las sanciones administrativas que correspondieren, conforme a los elementos de convicción que se hicieren llegar al procedimiento que se despliegue para tales propósitos.

Atentamente,

Lic. José Martin Trejos Benavides

Procurador Penal

JMTB/CSP