1 de diciembre,  2011

OJ-087-2011

 

Licenciada

Silma Bolaños Cerdas

Jefa de Área – Comisión Permanente de Asuntos Económicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su oficio ECO-902-17.971-11, del pasado 27 de setiembre del 2011.   En dicho documento, se nos requiere nuestra opinión en punto al proyecto de ley denominado “Creación del Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Pococí”, Expediente N° 17.971.

 

Previo a referirnos a lo indicado, valga reseñar que esta Procuraduría no se encuentra sujeta al plazo para evacuar consultas de proyectos de ley que se contiene en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

 

 

I.                   Contenido del proyecto de ley. 

 

Se indica, en la exposición de motivos, que Limón ha sufrido, por décadas, impactos de diferente índole, como la inseguridad, fenómenos naturales, falta de empleo, entre otras, y que se requieren, con urgencia, medidas para su mejora.  Ello con el fin adicional de evitar la migración de limonenses, y el crecimiento del desempleo y la pobreza en la región.

 

Atendiendo a que Guápiles es un importante centro comercial y bancario, ubicado en el corazón de una próspera región agrícola y ganadera, y con importante perspectiva para el turismo, amén de la corta distancia que lo separa de San José, son todos factores que inciden en la propuesta de ley.  De suerte tal que se afirme:

 

“Es por esta razón que los cantones de la provincia, ven con buenos ojos la creación de un Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Pococí.  Ya que este vendría a solventar en gran medida los problemas de desempleo e infraestructura, entre otros.  Adicionalmente, para la provincia sería un incentivo más al turismo.

Desde el punto de vista fiscal, la apertura del Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Pococí permitiría un aumento a los ingresos de la hacienda pública por concepto de pago de impuestos de venta sobre la mercadería almacenada (sic).

Conscientes de que el éxito de las políticas de desarrollo depende de esto último, los habitantes de la región desean ser partícipes de este espíritu de bienestar y progreso que reboza en Costa Rica entera.

Por otra parte, la creación de un Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Pococí, sería una forma de favorecer a todos los costarricenses que habitan en el Gran Área Metropolitana, quienes podrían desplazarse al depósito en un menor tiempo y así obtener productos a un menor costo.” 

 

Propiamente en cuanto al articulado, esta Procuraduría destaca que el proyecto sigue casi literalmente la redacción de la Ley N° 7012 del 4 de noviembre de 1985, que crea el Depósito Libre Comercial de Golfito.   En virtud de lo anterior, el análisis que de seguido se realiza, tomará especialmente en cuenta ese factor.

 

 

II.                Análisis del proyecto

 

En primer término, es palmario indicar que las razones que llevaron a la creación del primer Depósito Libre Comercial en la zona sur de nuestro país no se equiparan a las que justifican –desde la perspectiva de la exposición de motivos supra reseñados- la conveniencia y oportunidad de un segundo Depósito.   Por el contrario, es claro que la propia ubicación propuesta se hace en el cantón de mayor desarrollo de la zona atlántica, con lo cual la comparación con su antecesor resulta inoportuna.

 

En segundo lugar, esta Procuraduría se permite reseñar, a modo de comentario jurídico, las importantes conclusiones a que ha llegado la Contraloría General de la República en cumplimiento de su función fiscalizadora sobre la Hacienda Pública, y que se refieren específicamente al Depósito Libre Comercial de Golfito.  Especial consideración tienen para nosotros las observaciones en cuanto a las falencias que presenta el actual texto legal que regula a la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas.  Falencias que inciden en el eficaz cumplimiento de los fines para los que fue creado aquel ente.   En tal sentido, nos parece oportuno recordar el contenido del siguiente informe de fiscalización:

 

 

“INFORME No. DFOE-SOC-23-2008”

INFORME SOBRE LOS RESULTADOS DEL ESTUDIO REALIZADO EN LA JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR (JUDESUR).

1.                  INTRODUCCIÓN.

1.1.        Origen del Estudio.

El presente estudio se realizó en atención al Plan Anual Operativo de la División de Fiscalización Operativa y Evaluativa (DFOE) para el año 2008.

 

           1.2.       Objetivo del Estudio.

El presente estudio evaluativo tiene como objetivo propiciar los cambios necesarios para que los fines encomendados a  la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), se cumplan en su zona de influencia.

           1.3.       Alcance del Estudio.

El estudio comprendió un análisis financiero, presupuestario, gestión y control de JUDESUR, así como también sobre el marco jurídico vigente; con el propósito de verificar si aún persisten las principales debilidades detectadas en estudios anteriores por parte de esta Contraloría General y, que han imposibilitado que esa Institución a pesar de contar con recursos, aún no logra cumplir con los fines que la Ley le establece.  El examen abarcó el período comprendido entre el 1° de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2007, el cual se amplió en aquellos casos en que se consideró necesario. Asimismo, se aplicaron las herramientas de fiscalización en lo correspondiente a este tipo de estudios.

          1.4         Antecedentes.

a)                 Generalidades sobre la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur

La Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, en adelante JUDESUR, surgió como una necesidad de impulsar el desarrollo socioeconómico de la zona a partir de los años ochenta, ya que después de que esa zona tuvo un cierto nivel socio-económico debido a la participación de la United Fruit Company,  comienza a perder competitividad y crecimiento por la aplicación de las políticas económicas nacionales de ajuste estructural a partir de 1982, situación que se agudiza con el abandono de la actividad bananera por parte de United Fruit Company en 1984, consecuencia principalmente de conflictos laborales, costos de producción de la región y el desgaste de la fertilidad de las tierras.  Asimismo, se produce para ese período una debacle socioeconómica y ambiental principalmente en los cantones de Osa, Golfito y Corredores.  Se plantearon diversas iniciativas, entre estas la producción agrícola de cultivos como el cacao y la palma africana, así como la apertura del Depósito Libre Comercial de Golfito, esta última con el propósito de estimular las actividades turísticas en la región como se indica en el artículo 1 de la Ley Nº 7012 del 4 de noviembre de 1985, se crea el Depósito Libre Comercial en el área urbana de Golfito, con el objeto de “estimular el progreso económico, de orientar el desarrollo turístico hacia el interior del país y de favorecer aquellas zonas afectadas directamente por el retiro de la Compañía Bananera de Costa Rica”.

Posteriormente y con el propósito de impulsar el desarrollo socioeconómico integral de la zona sur de Puntarenas, en el artículo 10 de la Ley Nº 7730[1], denominada “Reforma de la Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito OL-7012”, se crea JUDESUR, como una institución semiautónoma, con personalidad jurídica propia e independencia administrativa, con domicilio en el cantón de Golfito[2].  Según también se dispone en esa Ley, se le dotará a esa Junta de recursos económicos[3], provenientes de un 18% sobre la venta de mercaderías almacenadas en las bodegas del Depósito Libre, para el financiamiento de proyectos productivos y de servicios, ejecución de obras de infraestructura, programas de salud, educación, capacitación técnica y proyectos de interés social a favor de los grupos más vulnerables de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires. 

En cuanto a la cantidad de recurso humano previsto para el cumplimiento de los fines, el siguiente cuadro describe la distribución de 40 funcionarios de JUDESUR, vía una relación de presupuesto por cantidad de personas

 

 

Cuadro Nº 1 JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR Relación del presupuesto con la cantidad de personal - Años 2005 al 2007
Detalle	2005		2006		2007
	Presupuesto	Ejecutado	Presupuesto	Ejecutado	Presupuesto	Ejecutado
Desarrollo	7.726,7	3.366,8	4.236,2	936,8	8.824,2	6.157,9
Recursos Humanos Desarrollo	8		10		10
Recursos presupuestos y ejecutados por funcionario	965,8	420,8	423,6	93,7	882,4	615,8
Becas	965,8	692,3	604,1	390,9	579,7	359,5
Recursos Humanos Becas	4		4		4
Recursos presupuestos y ejecutados por funcionario	241,4	173,1	151,0	97,7	144,9	89,9
Fuente: Presupuestos y liquidaciones presupuestarias de JUDESUR

              

 b)       Gestiones realizadas por la Contraloría General sobre  JUDESUR

Sobre la fiscalización que esta Contraloría General ha realizado en esta institución valga resaltar que, en el año 2003 se llevó a cabo un estudio sobre la situación financiera, presupuestaria y administrativa de esa Junta, obteniéndose que el análisis de la situación financiera de JUDESUR demuestra importantes debilidades, tales como la acumulación de recursos en perjuicio del desarrollo; deficiente administración de los recursos financieros acumulados; excesos en los gastos de operación y funcionamiento de la Junta. Así también, debilidades determinadas en la gestión presupuestaria de JUDESUR, relativas a la  ausencia de un Plan de Desarrollo Regional adecuado; ausencia de un apropiado control respecto del giro y uso de los recursos; y por último, irregularidades de la dirección y administración de JUDESUR.

Para el año 2004 se continuaron diversos estudios en esa Junta por parte de la Contraloría General y se remitió el oficio  Nº  9701 del 19 de agosto, 2004, por parte del Señor Contralor a la Presidencia de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos, mediante el cual se reitera que “existen debilidades importantes sobre la capacidad e idoneidad de la administración superior de la entidad en el manejo, distribución, seguimiento y rendición de cuentas sobre el uso que se da a los recursos; recursos que alcanzan niveles elevados y que podrían considerarse suficientes para sufragar parte de las necesidades socioeconómicas de la región; y sin embargo, la mala gestión en el manejo y canalización de los recursos, en la priorización de las necesidades y en la coordinación con las organizaciones que podrían ejecutar las obras y proyectos productivos y de servicios de la zona, imposibilita el cumplimiento de los objetivos para los cuales fue creada la Junta.”, todo para lo cual se recomienda, entre otros que:  se elabore un proyecto de ley y se someta al Plenario, a fin de constituir una Junta Interventora por parte del Poder Ejecutivo, que realice en un plazo perentorio un estudio integral de JUDESUR, ejecute los proyectos indispensables que requiere la zona y proponga las reformas legales correspondientes, estableciéndose un detalle de las posibles facultades de esa Junta Interventora; también se reitera la recomendación de las reformas legales que se puntualizan en el informe DFOE-FEC-15 del 2003.

Posteriormente, mediante oficio Nº 14577 del 10 de noviembre, 2005, el entonces Gerente del Área de Servicios Financieros, Economía y Comercio de la Contraloría, emite criterio a la Presidencia de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración sobre el proyecto de “Ley N° 15.966 sobre reformas a los artículo 10, 11 y adición de un nuevo artículo 10 bis de la ley de creación del Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito N° 7012, reformada mediante ley N.º 7730, y reforma de los artículos 3, 14 inciso c) y adición de un nuevo inciso b) al artículo 18 de la ley de creación del fondo de apoyo para la educación superior y técnica del Puntarenense, N.º 7767, de 3 de abril de 1997”, publicado en La Gaceta Nro. 183, del viernes 23 de setiembre de 2005. Dicho criterio en lo medular establece que dicho proyecto de Ley no considera correctamente las recomendaciones emitidas por esta Contraloría General, las cuales van dirigidas a solventar debilidades importantes sobre la capacidad e idoneidad de la administración superior de esa entidad en el manejo, distribución, seguimiento, canalización y la rendición de cuentas sobre el uso que se da a los recursos, así como en la ejecución presupuestaria,  la priorización de las necesidades y en la coordinación con las organizaciones que podrían ejecutar las obras y proyectos productivos y de servicios de la zona, todo lo cual demuestra que la Administración de JUDESUR, no ha podido hacer una propuesta congruente para cumplir con sus objetivos. 

Por último, para setiembre del 2006 la actual Señora Contralora comparece ante la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, con ocasión del trámite del citado expediente Nº 15.966, que en lo que interesa se indica que ese  proyecto de ley  mantiene algunos riesgos: que los problemas puedan ser recurrentes y no se ha logrado conseguir el fin para el cual fue creada esta institución. El 25 de octubre 2006, se remite a esa Comisión el oficio Nº 15040 mediante el cual nuevamente esta Contraloría desarrolla su criterio en relación con el proyecto de Ley en cuestión.

           c)        JUDESUR no está representando una opción para que la Zona supere su    problemática y se desarrolle.

Es importante que las autoridades de JUDESUR tengan en cuenta el análisis y en especial las posibles causas,  que sobre la “pobreza, desigualdad en los ingresos y empleo” ha venido realizando y actualizando el programa del Estado de la Nación, como un insumo de gran importancia a fin de nutrir adecuadamente sus planes y programas de desarrollo en la zona. En estos análisis entre otros valga resaltar indicadores relativos a la generación de empleo y el desarrollo económico; variables económicas relacionadas con la pobreza; salarios mínimos pobreza y desigualdad; distribución de ingresos;  características de los hogares vulnerables tales como: tamaño del hogar, características de sus jefes, accesos a la salud, la educación  y a los ingresos, entre otros elementos fundamentales que sin lugar a dudas han de contribuir en un apropiado diagnóstico para propiciar que  la promoción de proyectos se oriente, consolide e implemente a contribuir con la generación de empleo y desarrollo productivo de los cantones de su competencia.

Según lo indica EL XI  INFORME SOBRE EL ESTADO DE LA NACIÓN, “Los resultados sociales negativos que mostró la región Brunca en el 2004 son el efecto acumulado de problemas que aquejan esta zona desde hace más de veinte años y que siguen sin ser atendidos./ Con la salida de la Compañía Bananera en 1984 y la inestabilidad de precios de los otros productos tradicionales de exportación en las décadas de los ochenta y noventa, se inició un proceso de diversificación agrícola con nuevos productos como palma africana, piña, frutas, producción forestal, acuicultura y, más recientemente, biodiesel./ En la mayoría de estas actividades sobresale la presencia de grandes empresas transnacionales que coexisten con empresas cooperativas de pequeños y medianos productores. En la última década, el comportamiento errático en los precios de los principales productos agrícolas generó una crisis que incrementó los problemas de empleo en los cantones de Pérez Zeledón y Golfito. En este último la creación del Depósito Libre no ha sido suficiente para atender la demanda de empleo en la zona.”.(El resaltado no es del original)

 En el capítulo 2 del citado informe, bajo el título “Región Brunca: un ejemplo de desarrollo desigual” se comenta lo siguiente: “En el 2004, el caso más sobresaliente en el país en materia de pobreza fue el de la región Brunca, donde este fenómeno experimentó un aumento de 6,8 puntos porcentuales, al pasar de una incidencia de 33,6% en el 2003, a 40,4% en el 2004. El ingreso promedio de los hogares se redujo en -17,2% en términos reales, cifra que con excepción de la Chorotega es más del doble de la caída mostrada por las demás regiones. En términos per cápita, la disminución del ingreso real es de -13,3% para los residentes de esta área (en hogares con ingreso conocido), igualmente muy superior a la cifra registrada en las otras unidades de planificación.

 Las regiones Brunca y Huetar Norte son las únicas que presentan reducciones en la población ocupada entre los años 2003 y 2004, pero mientras la segunda reporta un aumento en la tasa de desempleo abierto, la primera más bien muestra una fuerte disminución, de 7,3% a 5,8%. El que no crezca el desempleo se explica en parte porque la tasa bruta de participación en esta región muestra un severo descenso, de 38,2% a 35,8%. Los resultados en la región Brunca pueden verse afectados por situaciones particulares, entre las cuales destacan los grandes flujos de emigración, sobre todo hacia fuera del país, que explicarían el aumento en la jefatura femenina (de 25,7% a 28% entre 2003 y 2004), la menor tasa de participación y el menor desempleo (a pesar de la caída en el empleo).

 Un dato que apunta hacia la comprobación de esta hipótesis es que entre 2003 y 2004 se redujo el número de habitantes de esta región con edades entre 20 y 39 años. Este hecho es especialmente marcado en el grupo de población entre 30 y 39 años y, dentro de este, se observa una mayor disminución de hombres que de mujeres. Según el Censo 2000, la región Brunca empezó a mostrar saldos migratorios negativos en el período intercensal.

 Los datos de la Encuesta de Hogares revelan una profundización de este proceso, determinado por el incremento de la emigración a partir de 1998. La población que migra corresponde mayoritariamente a hombres entre los 18 y los 59 años, con una escolaridad promedio de siete años. El incremento en los flujos migratorios está claramente asociado a la necesidad de generar recursos económicos, dadas las deterioradas condiciones del mercado de trabajo. La información de la Encuesta de Hogares indica que las transferencias de dinero que reciben los hogares de la región Brunca no solo han aumentado, sino que muestran el mayor crecimiento en comparación con las demás regiones del país.”. 

Por otra parte el siguiente gráfico del XI Informe sobre el Estado de la Nación muestra  la incidencia de la pobreza total y extrema en los distritos de la zona[4], lo cual podría ayudar a ubicar para los cinco cantones en que tiene incidencia JUDESUR, proyectos que coadyuven en su desarrollo y en particular en la generación de empleo y producción.

 

En lo referente al periodo 2004 al 2006, el Estado de la Nación en su  XIII INFORME ESTADO DE LA NACION- 2007, en el capítulo segundo sobre la pobreza, desigualdad en los ingresos y empleo. Entre otros aspectos relevantes de analizar indica que “Por regiones, la incidencia de la pobreza muestra patrones globales que varían poco, esto es, las regiones Chorotega y Brunca con los mayores niveles de pobreza total y extrema, la región Central con el menor nivel de incidencia, y niveles intermedios en las demás regiones. Además, cuando se considera la distribución espacial de la población, dado que más de un 60% del total de hogares reside en la región Central (un 64,5% en el 2006), resulta que alrededor de la mitad de los hogares en pobreza total y extrema residen en ella (un 51,2% y un 47,3% respectivamente en el 2006).” (Pág. 35) (El resaltado no es del original)

También en cuanto a la incidencia de la pobreza en la página 6 del XIII informe cita lo siguiente:  “Región Brunca: al igual que las anteriores, esta región muestra una tendencia a la reducción en la pobreza, pero bastante menor, con un promedio de 0,12 puntos 3 porcentuales por año entre 1994 y 2006. En el subperíodo 2000-2006 el ritmo de reducción aumenta (0,26 puntos porcentuales por año, en promedio).”. Para mayor ilustración,  en la página 7 de ese informe se presenta el siguiente gráfico:

 

 

1.5       Comunicación verbal  de los resultados del estudio.

En reunión celebrada en las oficinas del Depósito Libre de Golfito de la Zona Sur, el día 14 de mayo de 2008, funcionarios de esta Contraloría comunicaron verbalmente los resultados del presente informe a miembros de la Junta Directiva, la Dirección Ejecutiva, el Auditor Interno y funcionarios de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas.  En esa reunión se comunicó también lo referente a una nota informe con algunas disposiciones que serían remitidas a las autoridades de esa Institución sobre las cuales se coordinó lo relativo a las fechas de implementación.

 

         2.         RESULTADOS.

2.1       Análisis de la situación financiera de  JUDESUR

El análisis realizado sobre la información financiera de JUDESUR evidencia lo siguiente: 

 a)       Continúa la acumulación de recursos en perjuicio del desarrollo

Los activos totales de JUDESUR continúan con tendencia ascendente, lo que se refleja año a año con sumas relevantes en la cuenta de “Resultados acumulados no distribuidos” del patrimonio; esto como producto de la acumulación de recursos, según se aprecia en las liquidaciones presupuestarias de la institución. Lo anterior tal y como ya ha sido advertido por este órgano, según se puede visualizar en la tendencia que se muestra en el presente gráfico para los años 1999 a 2007.

 

En cuanto al monto de activos que se consigna para el año 2007, cuya cantidad se  aprecia menor a la del año 2006,  debe tenerse en cuenta que esto obedece a que la Junta Directiva de JUDESUR decidió transferir recursos a la Comisión Nacional de Emergencias por la suma de ¢3.209.198,8 miles, lo cual implica una disminución en las cuentas de Caja y Bancos e inversiones y en la cuenta de patrimonio de resultados acumulados sin distribuir.  Lo anterior significa que aunque se refleja una disminución en los activos, esta situación se debe no a la inversión en proyectos de desarrollo, sino a una situación especial relacionada con los fines de la Comisión Nacional de Emergencia, y además, vale señalar que la suma transferida es superior en un 12,9%  de los recursos destinados a proyectos de desarrollo[5], pues según se indica en las notas a los estados financieros al 31 de diciembre de 2007, por este concepto, el importe que se destinó fue la suma de ¢2.862.190,1 miles.  La misma situación se dio para los años 2004 a 2005, ya que de igual manera se transfirieron recursos a la citada Comisión en la suma de ¢2.893.674,1 miles, cantidad que en esa ocasión fue superior a los recursos destinados a proyectos en un 10,1%.[6], pues el monto para esta actividad fue de ¢292.877,6 miles.

En relación con tales aportes esta Contraloría General ha manifestado que es potestad de JUDESUR efectuarlos; sin embargo, advirtió que la Junta Directiva debe observar, entre otras cosas, que el aporte no tenga incidencia negativa en el plan anual operativo, de tal manera que no se ponga en riesgo el cumplimiento de sus objetivos y metas institucionales, la prestación de servicios y la atención de las distintas obligaciones de la entidad.  Ante la acumulación de recursos que deberían destinarse al desarrollo de proyectos en la Zona, preocupa la magnitud de los recursos girados a esta Comisión, lo cual podría reflejar una actitud de desprenderse de recursos ante la incapacidad administrativa para la ejecución  de proyectos propios de su actividad sustantiva.

Es importante recordar que en el artículo 10 de la Ley Nº 7730 (Reforma a la  Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito), se establece como uno de los fines primordiales de la Junta de Desarrollo Regional, el desarrollo socioeconómico integral de la zona sur-sur de la provincia de Puntarenas, para lo cual en el artículo 6 de esa misma Ley,  se estableció que el impuesto del 18% sobre la venta de las mercaderías almacenadas en las bodegas del Depósito Libre[7], se girará directamente a favor de la Junta para su administración y distribución.  Además, y según se establece en el artículo 11, es a partir de esos recursos que la Junta financiará proyectos de desarrollo regional y local, presentados por organizaciones constituidas y con personería jurídica legalmente constituidas[8], incluidas las municipalidades de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires, por lo que los recursos deben ser utilizados para proyectos productivos y de servicios, para ejecutar obras de infraestructura, programas de salud, educación, capacitación técnica, y proyectos de interés social a favor de los grupos vulnerables de los cantones de Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus y Buenos Aires.  El criterio de distribución está establecido en el artículo 11 de la Ley Nº 7730.

Pese a las obligaciones jurídicas de JUDESUR en materia de financiamiento de proyectos de desarrollo de la zona y también de otorgamiento de becas a estudiantes de escasos recursos económicos, los excedentes acumulados en el patrimonio de la Junta continúan engrosándose año a año, tal y como lo ha venido advirtiendo esta Contraloría General a falta de promoción de efectivos proyectos de desarrollo de la zona. Para concluir con ese aspecto de acumulación de recursos en perjuicio del desarrollo solo basta observar la siguiente actualización del cuadro de los fondos por distribuir respecto al total de activos, según la tendencia que se había comentado por esta Contraloría para 1999 a 2002.

Cuadro No. 2 JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR FONDOS POR DISTRIBUIR RESPECTO DEL TOTAL DE ACTIVOS 2003-2007 millones de colones
DETALLE	2003	2004	2005	2006	2007
Total activos	10.102,9	12.102,7	12.968,8	14.883,2	12.794,4
Excedentes acumulados[9]	8.697.8	11.122.2	12.500,6	14.387,6	12.271,7
Fondos por distribuir s/Activo Total	86%	92%	96,4%	96,7%	95,9%
Fuente: Estados Financieros de JUDESUR al 31 de diciembre de cada año.

 

 

 

 

 

b)         Se reitera la deficiente administración de los recursos financieros

Al igual que se observó por esta Contraloría General en el año 2003 a la fecha, continúan engrosándose principalmente en cuentas bancarias e inversiones transitorias, los recursos presupuestados por esa Junta, práctica que sigue reflejando una deficiente promoción y  financiamiento de proyectos efectivos de desarrollo para los cantones de la Zona Sur-Sur, lo cual se aprecia en la información que se muestra en el siguiente cuadro: 

 

 

Cuadro No. 3 JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR ESTRUCTURA DEL ACTIVO TOTAL 2003-2007 millones de colones
DETALLE	2003	2004	2005	2006	2007
Total activos	10.102,9	12.102,7	12.968,8	14.883,2	12.795,4
Caja y Bancos	7.362.5 (72,9%)	1,604,7 (13,3%)	1.251,2 (9,6%)	804,1 (5,4%)	1.621,4 (12,6%)
Inversiones de Corto Plazo	0,0	8.270,0 (68,3%)	8.216,5 (63,4%)	9.898,9 (66,5%)	6.982,2 (54,6%)
Cuentas por Cobrar	1.261,8 (12,5%)	778,3 (6,4%)	2.029,4 (15,6%)	1.446,9 (9,7%)	912,1 (7,1%)
Documentos por Cobrar	718, (7,1%)	699,6 (5,8%)	1.045,4 (8,1%)	2.118,4 (14,3%)	2.579,9 (20,2%)
Activo fijo	748,1 (7,4%)	740,4 (6,1%)	411,8 (3,2%)	429,2 (2,9%)	442,4 (3,5%)
Otros activos	11,7(0,1%)	9,7(0,1%)	14,5(0,1%)	185,7(1,2%)	257,4(2,0%)
Fuente: Estados Financieros de JUDESUR al 31 de diciembre.

 

Según el Reglamento de Organización y Servicios de JUDESUR[10], la Junta puede invertir los fondos provenientes de la Ley Nº 7012, durante el período en que no sean requeridos, únicamente en títulos valores del Estado, tales como Bonos, certificados de Depósitos a plazo, y otros[11]; no obstante considerando que el presupuesto anual total en promedio para esos años es aproximadamente 10.000,0 miles, es posible afirmar que esa Institución mantiene montos altos en sus cuentas bancarias e inversiones de corto plazo,  por cuanto se espera que  ese dinero esté invertido en proyectos de desarrollo, lo cual debería reflejarse al menos en sus cuentas por cobrar.

Sobre este aspecto, esta Contraloría General ya lo ha indicado en años anteriores, pues quedó en los informes DFOE-FEC-826 (12262) del 29 de octubre del 2003 y el DFOE-SOC-19/2006 del 30 de noviembre del 2006, al insistir en la obligación que tiene esa Administración de velar para que los recursos que tiene a su disposición, se administren con un plan de inversiones consistente con el Plan Anual Operativo y su Plan Estratégico Institucional, en definitiva en una efectiva cartera de financiamiento de proyecto de desarrollo.

c)         Se mantienen los excesos en gastos de operación y funcionamiento

 

El principal rubro de ingresos de la Junta de Desarrollo son los ingresos tributarios, los que oscilan entre un 52% y un 70% de los ingresos totales percibidos en los períodos analizados.

 

En lo que respecta a los egresos según se muestra en los siguientes cuadros Nos. 4 y 5, se observa como los egresos totales absorben anualmente en promedio cerca del 54% de los ingresos totales y con una tendencia ascendente; esto con el agravante de que, pese a que se está gastando más no necesariamente se están financiando proyectos en los que se demuestre que se promueva el desarrollo en la Zona; por otra parte, aproximadamente un 46% de los ingresos totales se reportan como excedentes cuyo origen se basa en la misma ausencia de financiamiento de proyectos de desarrollo para la Zona Sur-Sur de la provincia de Puntarenas, obsérvese incluso la tendencia ascendente en la cuenta de excedentes acumulados. 

 

 

Cuadro No. 4 JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR CONSOLIDADO INFORMACIÓN ESTADO DE RESULTADOS 2003-2007 millones de colones
DETALLE	2003	2004	2005	2006	2007
Ingresos totales	3.943,5	3.997,1	4.535,9	3.681,8	4.769,9
Ingresos Tributarios	2.630,7 (66.7%)	2.640,5 (66%)	3.191,6(70%)	1.911,0(52%)	3.278,0(69%)
Ingresos no Tributários	1.312,8	1.357,1	1.344,3	1.770,8	1.491,9
Egresos totales	2.166,9	999,2	4.040,3	1756,3	6.860,9
Transferencias Corrientes	1.493,4	137,7	3.495,4	833,0	6.132,7
Otros gastos no presupuestarios	0,0	0,0	90,6	367,5	82,6
Excedentes del período	1.776,6	2,998,4	495,6	1.925,5	(2.091,0)[12]
Excedente acumulado	6.921,2	8.123,8	12.005,0	12.462,1	14.362,8
Egresos totales/ingresos totales	54,6%	25,0%	89,1%	47,7%	143,8%
Egresos totales/Ingresos Tributarios	81,3%	37,8%	138,0%	91,9%	209,3%
Egresos rem, serv y mat. menos int. y comis /ing. Trib.	24,7%	18,2%	14,2%	28,8%	19,6%
Elaboración propia con información de los Estados Financieros de JUDESUR al 31 de diciembre.

 

Por su parte valga comentar que el 8% que la Ley Nº 7012 y sus reformas, específicamente en el artículo 11 le establece a la Junta para destinar a sus gastos de operación y funcionamiento, ha venido siendo insuficiente para cubrir sus necesidades, según se evidencia de sus estados de resultados véase la última línea del Cuadro No. 4.  Asimismo, se refleja en la relación que se muestra en el cuadro No. 5 sobre el exceso de gastos cubierto por los ingresos no tributarios, en que  ha venido incurriendo esa Junta pese a su débil promoción y financiamiento de proyectos de desarrollo productivo para la Zona.

 

Cuadro No. 5 Cobertura de los gastos de operación y funcionamiento de JUDESUR 2003-2007 – En millones de colones
Detalle	2003	2004	2005	2006	2007
8% Ing. Tributarios	210.4	211,2	255.3	152.8	262.4
Gastos Remuneraciones Servicios y Materiales y Suministros.	648,9	481,3	454,3	551,1	644,0
Exceso de gasto sobre el 8% y cubierto con ingresos no tributarios	(438,5)	(270,1)	(199)	(398,3)	(381.6)
Fuente: Estado de Resultados  de JUDESUR al 31 de diciembre de cada año.

 

2.2          Análisis de la situación presupuestaria de JUDESUR

 

Al igual que acontece con el análisis de la información financiera, en relación con el estudio presupuestario de JUDESUR, se  reiteran las debilidades en la gestión realizada por esa entidad para cumplir con el mandato legal referente al desarrollo de la Región sur-sur del país.  Al respecto basta con observar la tendencia en el superávit presupuestario pese a la ausencia notoria de financiamiento de proyectos productivos que generen desarrollo en la zona de influencia de JUDESUR      

Cuadro No. 6 JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR RESUMEN CONSOLIDADO INFORMACIÓN LIQUIDACIÓN PRESUPUESTO 2003-2007 millones de colones
DETALLE	2003	2004	2005	2006	2007
Ingresos totales	9.35,7	11.270,8	13.987,1	12.787,0	15.964,0
Egresos totales	2.353,1	1.396,1	4.532,3	1.898,5	7.109,9
Superávit del período	6.982,6	9,874,7	9.454,7	10.888,,5	8.854,1
Superávit del período/Ingresos Totales   = Prom. 74.14% *	74,8	87,6	67,6	85,2	55,5
Fuente: Liquidaciones  Presupuestarias de JUDESUR al 31 de diciembre de cada año. Nota: Ese  74.14% se ve influenciado por las transferencias que se hicieran en el 2005 y el 2007. De no haberse dado esas transferencias el porcentaje oscilaría cerca del 80%

 

a)                  Se confirma una deficiente ejecución de recursos

 

La deficiente ejecución de recursos por parte de la Junta de Desarrollo se confirma una vez más según lo que a continuación se muestra.

Cuadro No. 7 JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR DE PUNTARENAS Ejecución del presupuesto entre 2005 y 2007 (miles de colones)
Detalle	2005		2006		2007
	Monto	Variación porcentual	Monto	Variación porcentual	Monto	Variación porcentual
Monto presupuesto de ingresos	10.107.689,2		5.929.916,2		10.615.857,2
Ingresos Reales	13.987.058,2	38.4	12.787.043,6	115.6	15.964.073,9	50.3
Egresos Reales	4.532.320,2	44.8	1.898.506,8	32.0	7.109.934,6	66.9
Superávit	9.454.738,1		10.888.536,7		8.854139,3
Fuente: Liquidaciones presupuestarias de JUDESUR

 

i.          Respecto de los ingresos reales de JUDESUR, (Cuadro No. 7), se observa como en los períodos objeto de estudio, tales ingresos excedieron las expectativas presupuestas; pues para el año 2005, en relación con el presupuesto de ingresos hubo una variación porcentual de un 38.4%, que significa un incremento de  ¢3.879.369,0 miles.  En el 2006 fue de un 115.6%, o sea un aumento de ¢6.857.127.4 y para el 2007 un 50.3%, que corresponde a un acrecentamiento de  ¢5.348.216.7.  En relación con ese comportamiento de los egresos, para el período objeto de estudio, se observa que para cada uno de esos años, la ejecución fue de la siguiente manera: un 44,8% en el 2005, un 32% en el 2006 y un 66,9% en el 2007.  Según se aprecia, para los años 2005 y 2006, hubo un comportamiento relativamente parecido; sin embargo, para el 2007, se eleva este a un 66,9%, que podría dar la impresión de una mayor ejecución presupuestaria en relación con la gestión de JUDESUR; sin embargo, tal situación se debe, tal y como se comentó en el análisis financiero, a que para ese año hubo una transferencia a la Comisión Nacional de Emergencia por la suma de ¢3.209.198,8 miles, que provocó ese sesgo, por lo que en realidad lo que se ejecutó a nivel presupuestario fue de un 36,7%, o sea, la suma de ¢3.900.735,8 miles, porcentaje similar al que venía presentándose en los años anteriores, lo que se ubica en el nivel de ejecución de los períodos precedentes, y como ya se comentó, tal comportamiento se concreta en un aumento del superávit como se desprende del cuadro, lo cual explica la acumulación de excedentes que se observara en los estados financieros analizados anteriormente, esta situación se ha dado en detrimento de emplear los recursos para provocar el desarrollo socioeconómico integral de los habitantes de la zona sur-sur.

 

Cuadro No. 8 JUNTA DE DESARROLLO REGIONAL DE LA ZONA SUR Niveles de ejecución de algunas partidas presupuestarias 2005 al 2007 (miles de colones)
Detalle	2005		2006		2007
	Presupuesto	% Ejecución	Presupuesto	% Ejecución	Presupuesto	% Ejecución
Transf. Capital
Presupuesto	3.963.861,6		1.669.997,6		3.372.650,1
Real	3.495.414,4[13]	88,2	730.634,6	43,7	3.219.175,1[14]	95,4
Activos Financieros
Presupuesto	1.083.272,6		729.632,2		1.878.811,2
Real	556.597,6	51,4	498.349,7	68,3	268.307,5	14,3
Cuentas Especiales
Presupuesto	3.500.382,8
Real	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Subejecución	4.495.505,0		3.452.477,0		2.514.727,2
Fuente: Liquidaciones Presupuestarias de JUDESUR

 

ii.           Con respecto al detalle de la ejecución de los presupuestos de la Junta para los años 2005-2007, se observa que aunque presupuestariamente hay un alto nivel de ejecución en la partida de transferencias de capital (88,2% del total  véase cuadro 8); y que corresponde a la partida en la cual se presupuestan los recursos que se asignarán mediante cooperación no reembolsable para ejecutar obras de infraestructura, programas de salud, educación, capacitación técnica y proyectos de interés social a favor de grupos de la zona sur, de acuerdo con lo establecido en la Ley Nº 7012 y sus reformas; así como el financiamiento no reembolsable de becas para estudiantes de escasos recursos económicos; esta se ve influenciada por el monto de la transferencia que se realiza a la Comisión Nacional de Emergencias por ¢2.893.674,0 miles. Se podría decir, entonces, que solamente se utilizaron en financiamiento de proyectos, la suma de ¢601.740.4 miles. Similar situación se presenta en el año 2007, ya que fundamentalmente la ejecución en la partida de transferencias, se limita a la cesión de ¢3.209.198,8 miles a dicha Comisión.

Del análisis de la partida de Activos Financieros, se concluye que su comportamiento es similar al ocurrido con la partida de Transferencias de Capital, con el agravante de que los recursos asignados, dada su finalidad, son inferiores a los consignados en la partida de Transferencias de Capital. Al respecto, es importante hacer notar que en esta partida de Activos Financieros se asignan los recursos por concepto de préstamos que se aprueban a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales para la elaboración de proyectos de interés de la región según lo dictado por la Ley. En esta partida también se contabilizan los recursos asignados al programa de becas, en este caso, los financiamientos reembolsables.

b)                                                      En la planificación persisten debilidades que obstaculizan su gestión

En la actual administración se observan algunos esfuerzos por dar cumplimiento a las advertencias que ha venido haciendo esta Contraloría General sobre la necesidad de la existencia de un “Plan Regional Integral de Desarrollo para la Zona Sur-Sur” que permita una planificación y control adecuados para la asignación de los recursos administrados por JUDESUR, tal que se asegure que lo recaudado por concepto del impuesto con que se financia, se canalicen a un efectivo e integral desarrollo socioeconómico de la zona.

Asimismo, en procura del cumplimiento de la atribución que tiene por reglamento JUDESUR en el sentido  de “promover y facilitar la elaboración de un Plan estratégico en el área productiva y de infraestructura que permita un crecimiento armónico de la región” [15], este órgano contralor ha venido indicando como complemento a ese plan estratégico,  la necesidad de mejorar el Plan Anual Operativo que se ha presentado adjunto a los Presupuestos Ordinarios, ya que en los mismos se  evidencian debilidades como: que no hay una definición de políticas que orienten el accionar institucional como punto de partida para la definición de los objetivos y metas institucionales, tampoco se ha considerado un diagnóstico institucional en el que se revelen las áreas de la zona que requieren de una mayor atención ni se señalan las relaciones de coordinación interinstitucional a efecto de orientar  los planes de JUDESUR con los de las entidades del sector, cuyas actividades sean afines con los proyectos por desarrollar y así facilitar la solución de éstos en una forma integral[16].

Cabe agregar que este interés por mejorar el proceso de planificación también se evidencia en las observaciones que hiciera esta Contraloría General al documento “Planeamiento Estratégico de JUDESUR para el Quinquenio 2008-2012”[17], ya que se determinó que no obstante la información aportada, aún persisten elementos dentro de ese plan que requieren ser mejorados o clarificados y que son:

i.          No se referencia o adjunta un diagnóstico e información que permita determinar cuáles son los problemas, sus prioridades, magnitud, entre otros aspectos, a resolver en la zona sur-sur; correspondientes a las acciones estratégicas que se exponen para promover el desarrollo y la calidad de vida de los habitantes de los cinco cantones de la zona sur de la provincia de Puntarenas.  Al respecto, cabe recordar que en los últimos informes del Estado de La Nación[18], los cinco cantones para los cuales esta Institución debe generar desarrollo, muestran mayor rezago, menor desarrollo humano y mayor desigualdad económica.

 

ii.         No se han definido indicadores que permitan evaluar sí la gestión que se propone realizar JUDESUR, tiene impacto en la solución de los problemas que debieron detectarse en la Zona Sur-Sur de la Provincia de Puntarenas. Es importante mencionar, que este énfasis en la medición de impacto, es producto de la necesidad que las Instituciones realicen una adecuada rendición de cuentas en términos de logros para la sociedad costarricense.

 

Para el diagnóstico y la definición de indicadores podrían utilizarse, entre otras acciones que directamente realice la Administración de JUDESUR,  distintas fuentes de información existentes tales como: El Instituto Nacional de Estadística y Censos, Ministerio de Planificación Nacional, El Programa del Estado de la Nación, Universidad de Costa Rica y Universidad Nacional, entre otras organizaciones y programas sobre estadísticas sociales, económicas y otras sobre el desarrollo de las regionales.                  

 

2.3         Deficientes gestión  y control  en JUDESUR

                         

JUDESUR tiene como función primordial el desarrollo socioeconómico de la zona sur-sur y para su consecución son importantes los proyectos de desarrollo que se promuevan y materialicen en la generación de fuentes de trabajo, mejoras sustanciales en cuanto a la infraestructura de los cantones y en particular en la situación socioeconómica de las familias que los conforman.  Al respecto se determinaron las siguientes situaciones:

a)           Faltan enfoque estratégico superior y determinación de recurso  humano

En la revisión que se hiciera de las actas de sesiones ordinarias y extraordinarias de la Junta Directiva, durante el período objeto de estudio, no se identificaron acuerdos que contemplen toma de decisiones relevantes sobre el cumplimiento de los fines de JUDESUR, pues en su mayoría se refieren a aspectos operativos.  Si bien es cierto, la atención de este tipo de asuntos podrían formar parte de las competencias de ese Órgano Colegiado, éste tiene como autoridad superior, la obligación fundamental de definir, conocer y discutir temas estratégicos, que permitan a la organización fijar o establecer un rumbo para asumir con éxito, las competencias sustantivas que le han sido encomendadas, para lo que entre otros, identificar y administrar, los eventos o riesgos, que eventualmente se originen tanto a lo interno como externo de la entidad, y cuya materialización puede afectar  el cumplimiento de los objetivos. Esta revisión permite concluir que la autoridad superior de esta institución debe necesariamente reforzar su responsabilidad de determinación y dirección estratégica de los recursos institucionales, a fin de materializar el financiamiento de proyectos de desarrollo productivo en los cinco cantones que permitan, con certeza ofrecer cifras de verdadero desarrollo en cuanto a temas como: cantidad de familias que superan la pobreza (con indicadores que reflejen su realidad), crecimiento en la infraestructura y producción de la zona; aumento en los indicadores de producción y otros.

 

En lo que respecta al recurso humano en el cuadro que se consigna en el aparte de antecedentes de este informe, se resume la distribución de los funcionarios por las áreas o programas de acción del JUDESUR. En cuanto a la actividad fundamental de promover, consolidar y fiscalizar el financiamiento de proyectos exitosos para el Desarrollo de la Zona, la Administración no aportó un análisis técnico que demuestre que esa cantidad de personal y sus competencias son las idóneas de conformidad con un diagnóstico y una cartera de financiamiento de proyectos productivos; cómo tampoco se aportaron las políticas, normativa y demás herramientas que guiarán e integrarán el accionar en ese sentido. Sin embargo, si se observó de parte de la actual Administración, la presentación de una visión y misión con algunos datos sobre la importancia de orientarse hacia proyectos productivos en la zona y la manifestación de que se pretende llevar a cabo un proceso de modernización institucional que incluirá entre otros, estos aspectos.

b)                 Débil gestión y control sobre los proyectos  que se financian

 Respecto de los proyectos reportados casi el cien por ciento corresponden a aportes de dinero a escuelas, mejoras en algunos caminos y a empresas,  proyectos a los que no se les adiciona información relevante sobre el impacto en el desarrollo de las zonas, entre otros: en cuánto a la cantidad y tipo  mano de obra adicional que generan; sobre el crecimiento de la infraestructura de carreteras y de la producción en la zona; así como a  cuántas familias ayudan y en cuánto superan sus índices de pobreza, etc., tales proyectos más bien, parecen tener la características de obras de mantenimiento sin que agreguen valor adicional a dicha mano de obra, infraestructura, producción y familias. Al respecto, según información brindada por JUDESUR,  se tiene que durante el periodo comprendido entre 1998 - 2006, se han invertido recursos en proyectos no reembolsables por un monto de ₡4.610.516.462,51 y en proyectos reembolsables ₡1.225.580.555,00; esto sin considerar el rubro de becas universitarias y secundarias. Teniendo presente que en su mayoría los reembolsables se refieren a proyectos productivos, lo expuesto refleja una relación desventajosa desde la perspectiva del desarrollo de la productividad en la zona.

 

Lo anterior con el agravante de que sobre  el control y seguimiento ejercido sobre los proyectos no reembolsables, según información proporcionada por la misma administración, al presente año permanecen debilidades como las siguientes:

 

i.          En un 100% (73) de los proyectos en proceso y finalizados para la zona distribuidos en los cinco cantones, no se les lleva control respecto de las fechas de inicio y término. En cuanto a la fecha de finalización la Administración aduce que esos controles no se han acostumbrado y que tomarán las medidas para solicitarla.

ii.         De los proyectos finalizados (46), que corresponden a un 63% de la totalidad, únicamente se han realizado informes a 16 de esos proyectos (34%). 

                                  

iii.        En 6 casos de la totalidad, no se indican los productos esperados (8%). 

iv. El registro suministrado no identifica para cada proyecto, si es reembolsable o no; no obstante la Administración manifestó verbalmente que ellos conocen cada caso. Sin embargo, esa información escrita es importante para efectos de control y seguimiento.

 

Valga aclarar que tales controles junto a otros no menos relevantes son fundamentales para el seguimiento y control tanto de los proyectos de tipo no reembolsable como reembolsable. 

 

Con fecha 18 de enero de 2008, la empresa Advanced Group (Despacho de Contadores Públicos), rindió ante la Junta Directiva, un informe sobre los resultados de la auditoría para la evaluación de proyectos financiados con recursos de JUDESUR, durante el período que comprende del año 2003 al 2005.  Los resultados de esa auditoría, señalan, entre otros los siguientes:  i) entrega de la totalidad de recursos a proyectos que no son viables técnicamente, en estos casos se indica en el informe que se le está solicitando a la Junta Directiva que se realicen las gestiones para la recuperación de esos dineros. ii) En otros casos para proyectos a los que se les había entregado los recursos desde el 2003, a finales del 2007 aún no habían iniciado las obras, en su mayoría por parte de los municipios, sobre el particular, el informe indica que se negociaron fechas de inicio de las obras con los responsables. 

 

Advanced Group cita también, que existe desorden en el archivo y custodia de los documentos de los proyectos, lo que dificulta su localización, y además, señalan sobre el  débil seguimiento o fiscalización a los proyectos antes de su inicio, en el proceso y en la conclusión de éstos. Al respecto la Firma en su informe indica una serie de recomendaciones bajo el título “No. 06 _Sistema de Archivo y Custodia de los expedientes administrativos y sus respectivas liquidaciones.”, entre otros, sobre mejora en los expedientes, diseño y empleo de mecanismos de control con la finalidad de prever el deterioro, falta de documentación o extravío, de los expedientes administrativos y sus respectivas liquidaciones. Especialmente interesa resaltar el comentario en el sentido de que, “Es necesario que dentro del expediente administrativo, se deje evidencia clara del tipo de fiscalización realizada por los órganos correspondientes, antes, durante el proceso de ejecución y en la conclusión de cada proyecto, tales como fotografías, videos, informes sobre recomendaciones, conclusiones, cambios del perfil, entre otras.”.

 

Por otra parte en el “Informe Auditoría Externa del Periodo 2006” del Despacho Carvajal & Colegiados Contadores Públicos Autorizados”, con opinión emitida en “San José, Costa Rica, de noviembre 2007”, también se comentan debilidades de control en los expedientes de proyectos de desarrollo, indicando que “No se encuentran foliados adecuadamente./… carecían de avalúos, copia de cédulas de identidad, certificaciones de deudas, tablas de pagos y otros requisitos”; y se manifiesta que a la fecha de revisión no se localizaron dos expedientes de la muestra a revisar. Adicionalmente, realizan comentarios sobre aspectos como “No existen pólizas de seguros para los proyectos de desarrollo”; “Debilidades en la custodia de la garantía de los proyectos del Área de Desarrollo” y además se indica que “No se ha implementado una unidad administrativa de cobros para el Área de Desarrollo”.

Lo anterior junto a una serie de hallazgos no menos relevantes. Al respecto la Administración manifestó que algunos de esos aspectos están en proceso de mejora y de revisión con los Despachos respectivos y su Auditoría Interna.

c)                                                                                                                                                                                                                                                                  Deficientes Sistemas de Riesgo, de control interno y contable

 

A pesar de que se manifiestan algunas gestiones, a la fecha del presente informe, JUDESUR aún no cuenta con un “Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional (SEVRI)”. Sobre el particular la Administración argumenta que los constantes cambios en la Junta Directiva (cada dos años) y algunos problemas en el nombramiento del Director Ejecutivo han ocasionado atrasos y rezagos en éste esfuerzo. Sin embargo, cabe recordar que la responsabilidad también corresponde a titulares subordinados de la institución que tienen mayor tiempo de permanencia y de los que se requiere una importante participación a fin de que puedan coadyuvar con los superiores a que se retomen y se le de continuidad y oportunidad a dichos esfuerzos;  aspecto en el cual también, se hace necesaria y conveniente la participación asesora proactiva de la Auditoría Interna de esa Institución. Para lo cual es importante recordar que desde febrero de 2006, se contaba con el comunicado de esta Contraloría General  sobre esa responsabilidad, así como también sobre la fecha límite para el establecimiento de ese sistema.

Aunque se han hecho algunos esfuerzos con respecto a la autoevaluación de Control interno, no se suministró documentación sobre ese proceso, asimismo el auditor interno indicó que “Para los periodos 2006 y 2007 no se encontró evidencia sobre la aplicación de la Autoevaluación de Control Interno, así como cualquier otra gestión por parte del jerarca y el Comité Gerencial de Control Interno en relación a este tema”,  consecuentemente no se aportan  planes de mejora en los controles institucionales. Haciéndose indispensable el cabal cumplimiento de lo establecido en el artículo 17 de la Ley General de Control Interno que sobre el particular señala:

 

“En cuanto al seguimiento del sistema de control interno, serán deberes del jerarca y los titulares subordinados, los siguientes:  a) Que los funcionarios responsabilizados realicen continuamente las acciones de control y prevención en el curso de las operaciones normales integradas a tales acciones. b) Que la administración activa realice, por lo menos una vez al año, las autoevaluaciones que conduzcan al perfeccionamiento del sistema de control interno del cual es responsable.  Asimismo, que pueda detectar cualquier desvío que aleje a la organización del cumplimiento de sus objetivos. c) Que sean implantados los resultados de las evaluaciones periódicas que realizan la administración activa, la auditoría interna, la Contraloría General de la República, la auditoría externa y demás instituciones de control y fiscalización que correspondan, dentro de los diez días hábiles siguientes a su notificación”.

 

En lo que respecta al control contable financiero de esa institución, mediante el citado “Informe Auditoría Externa del Periodo 2006” del Despacho Carvajal & Colegiados Contadores Públicos Autorizados”, con opinión emitida en “San José, Costa Rica, de noviembre 2007”, se realizan una serie de comentarios y recomendaciones que conllevan a concluir serias debilidades de control interno en el área contable, en donde entre otros, se indica que: “Al 31 de diciembre 2006 la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), no contaba con registros auxiliares individuales debidamente actualizados de maquinaria, equipo de cómputo, vehículo, mobiliario y equipo, esto constituye una limitación para la realización de nuestras pruebas de auditoría./ Debido a cambios en los sistemas de información de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), no cuenta con registros históricos relacionados con el patrimonio inicial, reservas  y excedentes acumulados, lo que represento una limitación para satisfacernos de la razonabilidad de las cifras./ Al 31 de diciembre del 2006 la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), no contaba con un registro auxiliar de documentos por cobrar de proyectos en desarrollo (reembolsables y no reembolsables), esto constituye una limitación para la realización de nuestras pruebas de auditoría./ Al 31 de diciembre del 2006 la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), no contaba con registro auxiliar de documentos por cobrar becas, esto constituye una limitación para la realización de nuestras pruebas de auditoría./ Al 31 de diciembre del 2006 la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), no contaba con un registro auxiliar de cuentas por cobrar por el impuesto único del 8% al Ministerio de Hacienda, esto constituye una limitación para la realización de nuestras pruebas de auditoría.”.

Valga resaltar los comentarios de ese Despacho sobre las políticas contables de JUDESUR contenidos en el aparte denominado “Resumen de las Principales Políticas Contables”, lo cual hace concluir que esas políticas requieren importantes revisiones y actualizaciones, así por ejemplo se indica que: “Los estados financieros de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR) se preparan de acuerdo con principios de contabilidad generalmente aceptados del Instituto Mexicano de Contadores Públicos. Sin embargo, en Costa Rica los principios de contabilidad de aceptación general y adoptada por el Colegio de Contadores Públicos de Costa Rica son las Normas Internacionales de Información Financiera,…”, igual observación se realiza con respecto a “estimaciones contables” en tanto que la utilización de esos principios podría generar que lo estipulado en los resultados difiera de las estimaciones originalmente registradas.  En cuanto a “Cuentas y documentos a cobrar” el Despacho indica que “…Dada la naturaleza y características de la cartera de cuentas y documentos a cobrar la administración de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR) no tiene políticas definidas para el registro de estimaciones por incobrables”, aspecto que debe revisar esa institución según los comentarios realizados sobre los tipos de proyectos productivos en que debería estar invirtiendo, así como los relativo a los no reembolsables, en definitiva es conveniente que determine políticas claras sobre el particular.

 

2.4       Débil marco legal sigue afectando el accionar de JUDESUR

 

            En el año 1985, como una iniciativa para impulsar el desarrollo socioeconómico de la zona sur de Puntarenas, ante el retiro de la Compañía Bananera de Costa Rica, mediante la Ley No. 7012 del 4 de noviembre, se creó el Depósito Libre Comercial de Golfito, el cual originalmente era administrado por el Instituto Costarricense de Turismo, para la venta de mercaderías nacionales y extranjeras libres de impuestos.

 

Posteriormente, la Asamblea Legislativa, por medio de la Ley 7730 del 20 de diciembre de 1997, reforma la ley de creación del Depósito y crea la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas (JUDESUR), como una institución semiautónoma del Estado, con domicilio en Golfito, a la cual le asigna, a partir de entonces, la administración y operación del giro comercial del Depósito.

 

No obstante, el surgimiento de JUDESUR lo efectúa el legislador únicamente mediante la reforma al artículo 10 de la citada Ley 7012, siendo la única norma en la que se regula legalmente la entidad, su organización y competencias. Adicionalmente, en la modificación efectuada al numeral 11 de la ley en comentario se señala que JUDESUR administrará los recursos provenientes del único impuesto que se establece sobre las mercaderías del Depósito para el financiamiento de proyectos de desarrollo regional y local y determina la distribución de los recursos en porcentajes por cantón de la zona y para un programa de becas, según lo preceptuado en las reformas efectuadas mediante leyes 8036 del 19 de octubre de 2000 y 8118 del 3 de agosto de 2001.

 

Ante la ausencia de un marco jurídico legal claro y preciso para  JUDESUR, en el Informe No. DFOE-FEC-15-2003 del 30 de octubre de 2003, relativo a la situación financiera presupuestaria y administrativa de esa entidad, esta Contraloría General manifestó que los vacíos y las debilidades de la Ley 7012  afectan la gestión institucional en detrimento de la solución a las necesidades económicas y sociales de la región. En ese sentido, se comenta que no se establece en la legislación los parámetros precisos o restricciones que debe tomar en cuenta JUDESUR para aprobar el financiamiento de proyectos, ni que debe entenderse por “proyecto”, tampoco se define quienes deben ser los beneficiarios directos de los proyectos, ni las modalidades o tipos de financiamiento que pueden otorgarse. Se considera necesario exigir un Plan Regional de Desarrollo para la zona y que se establezca legalmente el destino de los ingresos no tributarios que percibe el Depósito. Asimismo, se indica que es necesaria una mayor representación del Poder Ejecutivo en la Junta Directiva y coordinación con otras entidades públicas con injerencia en la zona para alcanzar su desarrollo.  

 

En virtud de la situación, este órgano contralor recomendó a la Asamblea Legislativa que se convocara a las  autoridades de JUDESUR y a representantes del Poder Ejecutivo y de otras instituciones públicas que desarrollan proyectos o atienen necesidades de la zona, a efecto de analizar la problemática de esa entidad, precisar diversas acciones de corrección y estudiar una eventual reforma a su marco legal. Además de puntualizar las reformas indispensables para subsanar las debilidades existentes, tales como la modificación en la conformación de la Junta Directiva, dando mayor participación al Poder Ejecutivo para lograr mayor coordinación con otras entidades públicas; buscar un mecanismo de distribución de los recursos que permita la atención prioritaria de las necesidades, de acuerdo a un Plan de Desarrollo que JUDESUR deberá elaborar y actualizar,  en vez de un reparto porcentual por cantón; definir con claridad los términos relevantes, tales como proyectos, desarrollo de la zona sur y grupos más vulnerables; establecer los tipos de financiamiento y sus condiciones y requisitos; y el destino de los recursos provenientes de ingresos no tributarios por concepto de alquileres de locales, erogaciones de concesionarios, otros alquileres varios, los productos de los remates de locales, entre otros.

 

Igualmente, el 1° de mayo de 2004, en la Memoria Anual del año 2003, documento que, de conformidad con lo establecido en el artículo 184.3 de la Constitución Política, la Contraloría General debe entregar anualmente a la Asamblea Legislativa en su primera sesión ordinaria, en la cual se sintetiza el movimiento correspondiente al año económico anterior y se exponen las opiniones y sugestiones que se estiman necesarias para el mejor manejo de los fondos públicos, este órgano contralor expuso las debilidades de gestión y la gran cantidad de irregularidades detectadas en JUDESUR, e indicó que desde octubre de 2003 se le presentó al entonces Presidente de la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa el referido informe DFOE-FEC-15-2003, en el que se propuso revisar el marco jurídico de la institución y efectuar las reformas necesarias.

 

Aun más, en esa ocasión se señaló que debería considerarse por parte del Poder Ejecutivo el tramitar ante la Asamblea Legislativa un proyecto de ley a fin de constituir una Junta Interventora que realizara en un plazo perentorio un estudio integral de JUDESUR, ejecutara los proyectos indispensables que requiere la zona y propusiera las reformas legales correspondientes, pues de no tomarse las acciones del caso las necesidades de la zona continuarían incrementándose y los recursos desaprovechándose en actividades que no conllevan apropiadamente al desarrollo de la región. Señalándose incluso que en la valoración a efectuar, debía valorarse la conveniencia de que JUDESUR continuara con su labor como eje del desarrollo de la zona y de ser así, establecer las reformas legales y de organización necesarias.

 

En el mismo sentido, el 19 de agosto de 2004, mediante el oficio No. 9701, el Contralor General de la República de ese momento, le solicitó a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, ante los problemas de gestión en JUDESUR, que se elaborara un proyecto de ley a fin de constituir una Junta Interventora por parte del Poder Ejecutivo, que asumiera la ejecución de los proyectos necesarios y propusiera las respectivas reformas legales, y que en caso de considerarse que JUDESUR deba continuar con su labor, luego de la intervención, se efectúen las reformas legales que contemplen como mínimo la modificación de la integración de la Junta Directiva; mayor nivel de observancia, por parte de ese órgano colegiado, del accionar de la administración; exigir la elaboración y actualización del Plan Integral de Desarrollo de la zona, en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo; regular lo relativo al nombramiento del Director Ejecutivo y el personal necesario, de forma tal que se cuente con una estructura organizativa, con el recurso humano necesario e idóneo para el estudio de las solicitudes de financiamiento y el seguimiento de los proyectos; y exigir la elaboración de políticas y procedimientos apropiados a lo interno de JUDESUR para el estudio de las solicitudes. 

 

Nuevamente en la Memoria Anual 2004, del 1° de mayo de 2005, se comentó la situación de JUDESUR, manifestándose una serie de deficiencias en la administración de JUDESUR y reiterando la necesidad de realizar variaciones en la ley que creó al JUDESUR, de acuerdo a lo ya indicado con anterioridad. Asimismo, se critica la acumulación de recursos en perjuicio del desarrollo de la zona y la ausencia de un adecuado control respecto del giro y uso de los fondos.

 

El 9 de agosto de 2005, se incorporó a la corriente legislativa un proyecto de ley tendiente a reformar los artículos 10 y 11 de la Ley No. 7012, que son precisamente las normas legales que regulan a JUDESUR, no obstante, aún cuando con dicha iniciativa, se solventarían algunas de las debilidades del marco legal de esa entidad, en realidad, la mayoría de las carencias legales que se han echado de menos se mantendrían, es por ello que mediante el oficio 14577 del 10 de noviembre de 2005, dirigido a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, esta Contraloría General externó su criterio técnico respecto al citado proyecto de ley, indicando que éste no considera correctamente las recomendaciones emitidas, y luego de señalar, una vez más, las debilidades sobre la capacidad e idoneidad de la administración superior de JUDESUR en el manejo, distribución, seguimiento, canalización y la rendición de cuentas sobre el uso que se da a los recursos y su ineficiente gestión, se critica cada una de las reformas planteadas.

 

Concretamente, respecto al artículo 10, lo que el proyecto pretende reformar es únicamente los párrafos 3 y sexto, correspondientes a la integración de la Junta Directiva, lo cual si bien es cierto es uno de los puntos que este órgano contralor ha sugerido, no se acata lo recomendado, en cuanto a que exista mayor representación del Poder Ejecutivo, en función de las instituciones públicas que tienen en sus competencias cubrir necesidades de la Zona Sur, según el Plan Nacional de Desarrollo. Además, se mantiene el plazo de nombramiento de los directivos por dos años, lo cual impide una visión de largo plazo para la recuperación de la zona.

 

En cuanto a la incorporación de un artículo 10 bis que pretende el proyecto en comentario, lo que vendría sería a reformar la distribución de los recursos de JUDESUR, que se establece actualmente en el numeral 11 de la Ley 7012, sobre este aspecto, se recomendó valorar si la simple distribución de los recursos entre los cantones de la zona sur de la Provincia de Puntarenas constituye el mecanismo idóneo para lograr un desarrollo integral de la región, dado que más bien los proyectos deberían avalarse de acuerdo a un estudio integral de necesidades de la zona sur y según el Plan Regional de Desarrollo que se exigiría en al artículo 11, por lo que debería eliminarse el inciso c) que se propone. Además, dado que el fondo de becas ya no lo administraría JUDESUR, debe disponerse mediante un transitorio el traslado de toda operación relacionada con ese programa. Por otra parte, se considera conveniente, por la sana administración de los recursos públicos, que sea JUDESUR la que administre directamente los recursos provenientes de los ingresos no tributarios, como hasta la fecha lo ha venido realizando, ya que por la redacción podría interpretarse que se trasladan a la Asociación de Concesionarios del Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito. Asimismo, se debe valorar el impacto para el desarrollo de la zona sur de lo que se establece al final de la norma propuesta, cuando se pretende autorizar al Ministerio de Hacienda a disminuir hasta en un 20% los recursos de JUDESUR si no coloca en el periodo inmediato anterior el 50% de los fondos destinados a créditos reembolsables.

 

En relación con la reforma al artículo 11 de la Ley de Creación del Depósito Libre Comercial de Golfito, se indica en primer término que su redacción resulta confusa pues se pretende regular en una sola norma gran cantidad de asuntos de muy diversa índole, como lo son la forma de recaudación del impuesto establecido en la ley, las competencias del Ministerio de Hacienda respecto a la mercadería, las relaciones entre dicha Cartera Ministerial y JUDESUR, la obligación de elaborar un plan de desarrollo regional, capacitación a las comunidades para el desarrollo de proyectos, la constitución de un fideicomiso para la administración de los recursos provenientes del impuesto a las mercancías, el requisito para las organizaciones no gubernamentales de contar con la calificación de idoneidad para administrar fondos públicos de previo a que se les pueda girar recursos para el desarrollo de proyectos y los tipos de proyectos a financiar. Temas que deberían regularse en artículos legales independientes, con una adecuada técnica legislativa, en un texto dividido en secciones o capítulos por materia.

 

Dentro de las observaciones efectuadas al referido proyecto de ley por esta Contraloría General en el citado oficio 14577, cabe destacar lo relativo a las imprecisiones en el fideicomiso y en cuanto a las definiciones respecto a los proyectos.

 

En relación con el primer punto, se manifestó que no se contemplan los alcances del fideicomiso ni los aspectos mínimos que debe considerar el contrato, por lo que se requiere un desarrollo más claro de los alcances del fideicomiso, el cual en principio tendría funciones de banca de desarrollo.  También se valoró si resultaba pertinente la existencia de JUDESUR, al pretenderse que los recursos que genera el Depósito al erario sean administrados y colocados mediante fideicomiso, y que lo relativo al programa de becas le sea girado directamente al Fondo de apoyo para la educación superior y técnica del puntarenense, para que sea esa entidad la que otorgue los beneficios a los estudiantes de la provincia, por lo que esta alternativa hace innecesaria las otras propuestas de reforma incorporadas en el proyecto.

 

Con respecto al tema de las definiciones, se señaló que éstas deben ser más específicas y puntuales, con el cuidado de no considerar necesidades que deben ser cubiertas por otras instituciones públicas, y se recomendó tener presente en cuanto a los "Programas de capacitación técnica”, a qué tipo de programas se refieren y qué instituciones públicas los brindan en la actualidad y, con relación a, “Proyectos de interés social a favor de los grupos más vulnerables” qué se entiende por programas de interés social, qué tipo de gastos se le estaría autorizando a JUDESUR para que cubra con esta disposición y cuál sería la mecánica de entrega, además, qué instituciones públicas también atienden ese tipo de grupos y cómo controlaría JUDESUR que los beneficiados están recibiendo ayuda solamente de esa Junta.

 

En la Memoria Anual 2005, del 1 de mayo de 2006, de nuevo se resume la problemática de JUDESUR, indicando que con la finalidad de encontrarle solución, la Contraloría ha expuesto reiteradamente a la Asamblea Legislativa la situación, recomendando intervenir la entidad y ajustar y fortalecer su ley, pero que el Poder Legislativo no se ha pronunciado al respecto,  a efecto de determinar las alternativas legalmente viables que permitan solucionar integralmente la situación de esa Junta de Desarrollo.

 

La Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, al estudiar el ya comentado proyecto de ley para reformar los artículos 10 y 11 de la Ley No. 7012, convocó en audiencia a la actual Contralora General de la República, quien compareció el 27 de setiembre de 2006, manifestando que el órgano contralor ya ha girado recomendaciones a la Asamblea Legislativa, señalando que resulta indispensable y necesario mejorar una serie de conceptos en el instrumental jurídico y en la normativa de la ley vinculada a JUDESUR, ya que se debe definir legalmente el manejo de los recursos y no de la forma discrecional en que se hace en la actualidad, y las personas que integren la Junta Directiva de la entidad deben tener una amplia preparación. Indicó la Contralora que debería dársele un marco legal robusto a JUDESUR, de forma que se le permita contar con la administración adecuada para que con los recursos que tiene, que a la fecha se encuentran acumulados, se puedan emprender acciones para atender las necesidades de la zona. Por lo que, reitera la necesidad de reformar el marco jurídico de la institución dado lo insuficiente que resulta la legislación actual para la mejor consecución de los fines, para lo que debe buscarse el mecanismo idóneo para que opere bien. 

 

Posteriormente, mediante oficio 15040 del 25 de octubre de 2006, este órgano contralor atiende formalmente la solicitud de criterio efectuada por la Asamblea Legislativa, sobre el proyecto de ley, tramitado bajo el expediente No. 15966, indicando que no logra corregir las deficiencias que la Contraloría General ha señalado, por lo que no es idóneo para satisfacer el interés público en juego. Se critica la duplicidad en programas de becas y se solicita regular en la ley todo lo relativo al fideicomiso, el cual se indica, debe ser analizado bajo un esquema de banca de desarrollo, con políticas claras respecto a que se consideran fondos reembolsables y cuáles se consideran no reembolsables, siendo éstos últimos los destinados a obra pública. En cuanto a la administración propiamente del Depósito Libre ha de quedar en manos de una Junta Administrativa, sin vinculación al tema del desarrollo de la zona.      

 

A pesar de todas las manifestaciones realizadas por esta Contraloría General,  al efectuar el presente estudio, se pudo determinar que la situación legal de JUDESUR todavía se mantiene igual. Si bien el año pasado mediante el Decreto Ejecutivo No. 33763-MP del 30 de abril de 2007, se modificó íntegramente el “Reglamento General de Financiamiento de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas”, Decreto Ejecutivo No. 27746-MP del 24 de marzo de 1999, regulando con mayor detalle lo referente a los procedimientos, requerimientos, garantías, gestión de cobro, sanciones y en general todos los aspectos relacionados con el otorgamiento de financiamiento de recursos reembolsables y no reembolsables por parte de JUDESUR para proyectos de desarrollo, y mediante el Decreto Ejecutivo No. 32915-MP del 15 de febrero de 2006 se emitió un nuevo “Reglamento de becas de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas para estudiantes de escasos recursos económicos”, lo cierto es que la deficiencia apuntada por esta Contraloría General en su informe DFOE-FEC-15-2003 continúa vigente, toda vez que el marco legal que regula al JUDESUR sigue siendo sumamente débil y con grandes vacíos, lo que hace que los Decretos comentados no tengan un asidero legal que les de sustento y dificulta el eficiente accionar de la entidad.

 

Así las cosas, resulta urgente una verdadera reforma legislativa en la que, luego de un análisis integral de la situación, se determine con la participación del Poder Ejecutivo y de las instituciones públicas que tienen injerencia en la región, cual es el mecanismo idóneo para lograr un verdadero desarrollo socioeconómico de la zona sur del país, tendiente, bien al eventual cierre de JUDESUR, en cuyo caso debe definirse un modelo de desarrollo diferente o, de considerarse necesaria su permanencia, que se emita una ley orgánica, que regule debidamente la naturaleza, organización, fines y funciones, fuentes de financiamiento y forma en que deben ser utilizados los recursos de acuerdo al Plan de Desarrollo Regional con que deberá obligatoriamente contar, dentro de lo cual deberá normarse lo relativo a los proyectos de desarrollo que podrán ser financiados, de modo que se cuente con un verdadero marco legal de la institución que permita su eficiente accionar en beneficio del desarrollo de la zona.

 

 

         3.           CONCLUSIONES

 

El comprobar una vez más, que JUDESUR continua siendo una institución incapaz de cumplir con su cometido de desarrollo en la zona sur-sur de nuestro país, obliga a este órgano contralor a efectuar una respetuosa, pero vehemente excitativa ante los Poderes de la República, con el fin de que se apresure una efectiva solución a tan desafortunado desempeño institucional; porque en este caso desde la perspectiva de la gestión de las finanzas públicas, no es posible que una población calificada como una de las más pobres del país, cuente con una institución que lejos de coadyuvar en la superación de esa pobreza, acumula recursos, aumenta sus gastos de administración y presenta serias dificultades de gestión.  Por otro lado preocupa las brechas de desarrollo que se dan entre las diferentes regiones y la poca contribución que esta institución aporta,  al menos a la región Sur, en detrimento de su desarrollo.

 

                       Por otro lado debemos manifestar una preocupación mayor sobre las diferentes ocasiones en que se ha advertido a la Asamblea Legislativa y al Poder Ejecutivo, sobre una institución que ha persistido en una gestión deficiente que no contribuye directamente con los servicios, calidad de vida y desarrollo de los ciudadanos de la zona, y que si en esta ocasión no se toman decisiones pertinentes, el país pierde la oportunidad del fortalecimiento de la Zona Sur y de una ejecución de políticas públicas que atienda debidamente el problema de esta región.

 

 

Así pues, en cuanto a lo manifestado por este órgano contralor a la Asamblea Legislativa sobre la gestión de JUDESUR, mediante el Informe DFOE-FEC-15-2003 y varios oficios tramitados entre los años 2003 y 2006, valga reiterar que aún persisten debilidades de orden financiero, presupuestario, de gestión, control y legales, acrecentándose así los riesgos inherentes a la actividad que la Junta desarrolla en la zona sur-sur, siendo que JUDESUR no ha representado una importante opción para aprovechar los recursos disponibles y potenciar el bienestar de los ciudadanos de esa región.

En lo que se refiere a la situación financiera, continúa la acumulación de recursos con una tendencia ascendente en los activos totales y en la cuenta del patrimonio de resultados acumulados no distribuidos; tal acumulación de activos se concentra en las cuentas bancarias e inversiones transitorias y se mantienen excesos en los gastos de operación y funcionamiento pese a la insuficiencia en el financiamiento de proyectos productivos. Todo lo anterior, se refleja en su situación presupuestaria confirmándose una deficiente ejecución de recursos y aunque se observan algunos esfuerzos por mejorar la planificación en esta área, persisten debilidades que obstaculizan el cumplimiento de sus fines.

 

Lo anterior aunado a una deficiente gestión y control caracterizada por la falta de enfoque estratégico de la Junta Directiva, evidenciándose una nula participación de ese órgano directivo en la definición y orientación de aspectos estratégicos sobre el accionar institucional, con el propósito de que sus planes, acciones y evaluaciones se reflejen en mejoras sustanciales para la zona, así como, la falta de determinación en cuanto a la cantidad e idoneidad de recurso humano institucional.  Su cartera de financiamiento es muy débil en cuanto a proyectos productivos que generen fuentes de trabajo, mejoras sustanciales en cuanto a la infraestructura de los cantones y en particular en la situación socioeconómica de las familias que los conforman; con el agravante de que continúan serias deficiencias sobre la administración, el control y la fiscalización de los proyectos financiados. Aspectos que también han sido señalados por los auditores externos de la institución. 

 

También se evidenció que esa institución aún no cuenta con un Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional, que no se han realizado autoevaluaciones del sistema de control interno; consecuentemente, no se cuenta con planes de mejora en los controles institucionales y presenta debilidades importantes en su sistema contable.

 

Desde la perspectiva legal resulta urgente una reforma legislativa en la que, luego de un análisis integral de la situación, se determine con la participación del Poder Ejecutivo y de las instituciones públicas que tienen injerencia en la región, cual es el mecanismo idóneo para lograr un verdadero desarrollo socioeconómico de la zona sur del país, tendiente, bien al eventual cierre de JUDESUR, en cuyo caso debe definirse un modelo de desarrollo diferente o, de considerarse necesaria su permanencia, que se emita una ley orgánica que regule su naturaleza, organización, fines y funciones, fuentes de financiamiento y forma en que deben ser utilizados los recursos de acuerdo al Plan de Desarrollo Regional con que deberá obligatoriamente contar, dentro de lo cual se debe normar lo relativo a los proyectos de desarrollo que podrán ser financiados, de modo que se cuente con una institución eficiente y en beneficio de la zona.

 

4.        RECOMENDACIONES

 

                       Con fundamento en lo expuesto, así como en las potestades constitucionales y legales de esta Contraloría General de la República y sin perjuicio de las disposiciones que mediante nota informe adicional se remitirán a las autoridades de JUDESUR,  se emiten las siguientes recomendaciones:

 

4.1       A la Asamblea Legislativa

Conocedores de la existencia de un proyecto de ley relacionado con el devenir de la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur de la Provincia de Puntarenas, así como de varios esfuerzos realizados al respecto por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración sobre el proyecto de Ley N° 15.966 que reforma los artículos 10 y 11 y adiciona un artículo 10 bis a la Ley de creación del Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Golfito N° 7012, y otras, se recomienda a la Asamblea Legislativa, valorar previo a la aprobación de este proyecto u otros que se presenten, lo relativo a las diversas observaciones que al respecto ha realizado este órgano contralor y resumidas en el presente informe; asimismo dar la prioridad requerida para que la ausencia de un marco legal deje de influir negativamente en el uso de los recursos públicos administrados por JUDESUR. Lo anterior, considerando la importancia de promover, conforme al entorno actual, instituciones fortalecidas, eficientes y con sanas prácticas orientadas a contribuir eficazmente al desarrollo integral de la Zona Sur de nuestro país. Lo anterior sin perjuicio de las potestades de control político que ostenta ese Poder de la República.

 

4.2    Al Consejo de Gobierno

 

Con fundamento en el Decreto Ejecutivo No. 33151 MP publicado en La Gaceta No. 95 del 18 de mayo, 2006, que contiene el Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo y en razón de lo expuesto en el presente informe sobre las debilidades en la gestión de JUDESUR, se considera prudente instar a ese Poder de la República para que dentro de su ámbito de competencia, se haga efectiva la rectoría sobre esa institución con el fin de que mientras continúe operando, se valore su problemática, se ajuste el plan desarrollo regional en lo pertinente y se pongan en práctica las acciones necesarias para una apropiada solución, con el propósito de que contribuya eficazmente al desarrollo integral de la Zona Sur de nuestro país.”   (Lo subrayado y resaltado no corresponde al original)

 

 

            Esta Procuraduría General estima que las anteriores conclusiones del Órgano Contralor son de indispensable análisis y ponderación para cualquier intento legislativo de duplicar la figura del Depósito Libre Comercial de la Zona Sur en cualquier otra parte del territorio nacional  Máxime que, como se aprecia, existe un fuerte cuestionamiento en punto a la omisiones legales que inciden en una ineficaz ejecución de las tareas y los fondos públicos que se generan de la actividad comercial que despliega el ente.  Y siendo que el proyecto analizado traslada las mismas figuras administrativas a la propuesta de creación del nuevo Depósito Libre Comercial, la pertinencia de las observaciones de la Contraloría General de la República se revelan de indudable trascendencia.

 

            Por otra parte, no está de más recordar el criterio de la Sala Constitucional en cuanto a la justificación para crear un Depósito Libre Comercial, desde la perspectiva de eventuales lesiones a derechos fundamentales:

 

“VII.- Como segundo tema, los accionantes consideran discriminatorio para los comerciantes del resto del país, el hecho de que a los comerciantes del Depósito se les permita vender con precios más bajos al disminuir los aranceles de importación de las mercancías que allí se venden y permitirles un margen de utilidad mayor. Estima la Sala que no procede acoger esta pretensión por las siguientes razones: el hecho de que el legislador haya creado un régimen fiscal especial para el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no constituye una limitación irrazonable o desproporcionada a la libertad de comercio, en tanto, como se expuso en puntos anteriores, la Ley al tender a solucionar un grave problema socio-económico producido por la retirada de las compañías que se dedicaban al cultivo del banano en la zona del Pacífico Sur del país, permitiendo la importación de mercancías bajo aranceles menores y su consiguiente venta a precios más bajos que en el resto del país, lo que hace es garantizar la operación de esa especial zona de exención fiscal con el fin de cumplir el propósito social descrito. Es decir, la operación del Depósito Libre no es un fin en sí mismo. No se pretende con esto crear adrede un régimen de privilegio en perjuicio de los demás comerciantes, discriminándolos por omisión, o como se denomina en doctrina, por discriminación negativa al otorgar un privilegio que se niega a los demás, sino que este régimen constituye un medio de solución de los problemas socioeconómicos de una zona deprimida para alcanzar la igualdad, no para perjudicarla.

 

VIII.- Bajo este concepto, es posible dentro del Derecho de la Constitución, estimular el desarrollo de aquellas zonas del país que no hayan sido beneficiadas por otros medios como sería infraestructura, y la prestación de servicios básicos, el disfrute, en fin, de condiciones materiales de igualdad en relación con otras zonas, poblados o ciudades del país que gozan de un grado de desarrollo mayor, sobre todo por la tendencia a la concentración de las inversiones estatales y privadas en ciertas zonas, en detrimento de otras. Así analizado el caso, el estado está legitimado para fomentar el desarrollo de lugares alejados, en particulares circunstancias económico-sociales, como las de la zona sur-pacífica del país. Esto es lo que la doctrina ha denominado políticas de fomento de polos de desarrollo, en los cuales se incentiva la instalación de industrias y de empresas que logren compensar la desigualdad real de esas zonas. De manera que el propósito de tales programas o de legislación, como la aquí analizada, es el de, no sólo evitar la desigualdad individuo versus individuo, sino también la desigualdad entre diversos grupos humanos. Las disposiciones dispares de la Ley, frente al régimen común, tal cual la disminución de aranceles de importación o de la admisión de márgenes de utilidad son medidas compensatorias que favorecen la desigualdad real, empleando como herramienta una desigualdad formal, en tanto no se alcance la primera. Gracias a que el trato preferencial para una zona deprimida no es fin sino el medio ideado por el legislador para ayudar a los habitantes de ésta, no se produce un quebranto a la Constitución, en materia de igualdad jurídica y de libertad de comercio. Además, mientras los beneficios no sean de tal entidad como para convertirse en una competencia ruinosa para las empresas del resto del país; lo cual, obviamente, no ha ocurrido ni está ocurriendo en el caso de marras, en que durante el funcionamiento del Depósito Libre de Golfito no ha causado la ruina ni el cierre masivos de negocios que los impugnantes vaticinaron. Por otra parte, tómese en cuenta que la Ley supone ciertas cargas para el comprador, como la obligación de hospedarse en la zona, el tener que desplazarse hasta el lugar, incurriendo en gastos de transporte, alimentación, de flete de las mercaderías adquiridas en el Depósito, etc. en los que no tendría que incurrir al comprar en cualquier otra parte del país.

 

IX.-  Acusan también los accionantes la inconstitucionalidad de la discriminación contenida en el artículo 14 de la Ley en contra de las personas físicas o jurídicas no comerciantes y de los extranjeros. En cuanto a lo primero, estima la Sala que no es cierto que la norma excluya a las personas físicas o jurídicas que no sean comerciantes. Por el contrario, la norma es clara en cuanto permite la libre participación de toda persona física y jurídica costarricense. Veamos el texto: Artículo 14: Sólo podrán participar como comerciantes, en el Depósito Libre Comercial, personas físicas o jurídicas costarricenses." De ningún modo puede inferirse aquí que se haya limitado la participación de los no comerciantes. Tan clara es la norma que no merece mayor discusión y por ello se desestima la acción en este extremo.

 

X.-  En cuanto a la exclusión que establece el artículo 14 de la Ley # 7012 para participar como comerciante en el Depósito, en contra de los extranjeros, estima la Sala que lesiona el artículo 19 de la Constitución, ya que éste declara que: "Artículo 19.- Los extranjeros tiene los mismos deberes y derechos individuales y sociales que los costarricenses, con las excepciones y limitaciones que esta Constitución y las leyes establecen" y las limitaciones establecidas en los términos que determina la norma constitucional se refieren principalmente a los derechos políticos, sin permitir el establecimiento de discriminaciones irrazonables, por ejemplo en materia de libertad de comercio, donde del artículo impugnado ni de la Ley de Creación del Depósito se deduce la razonabilidad de la medida, por lo que eliminar la posibilidad a los extranjeros para participar como comerciantes en el Depósito Libre Comercial de Golfito, es inconstitucional y así debe declararse.”  (Sala Constitucional, resolución número 319-1995 de las las catorce horas cuarenta y dos minutos del diecisiete de enero de mil novecientos noventa y cinco.  Lo resaltado no está contenido en el original)

 

            Llama la atención esta Procuraduría General, de manera respetuosa, a que se valore este antecedente de la Sala Constitucional a efecto de confrontarlo con la exposición de motivos que antecede al articulado del proyecto bajo análisis.  Ello por cuanto parece que la justificación que avaló la Sala Constitucional para estimar conforme al Texto Fundamental la creación del Depósito Libre Comercial de la Zona Sur no se estaría configurando en el caso del que se pretende crear en Pococí.   Ello podría traer, como consecuencia, una eventual lesión a principios fundamentales contenidos en la Constitución Política.

 

 

III.             Conclusión.

 

En relación con el proyecto de ley denominado: “Creación del Depósito Libre Comercial en el Área Urbana de Pococí”, Expediente N° 17.971”, esta Procuraduría General estima indispensable que la Asamblea Legislativa analice las consideraciones que, tanto la Sala Constitucional, como la Contraloría General de la República, han brindado sobre la justificación y eficacia de las disposiciones legales que regulan al Depósito Libre Comercial de la Zona Sur, respectivamente.  Aspectos que son de indudable trascendencia para el proyecto de ley que se analiza, puesto que se trata de una estructura similar a la que ya opera en Golfito.

 

Atentamente,

 

Iván Vincenti Rojas