8 de diciembre de 2011

C-306-2011

 

Máster

José Manuel Ulate Avendaño

Alcalde Municipal de Heredia

 

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. AMH-1532-2011 de 1° de noviembre de 2011, donde consulta nuestro criterio técnico jurídico sobre las siguientes interrogantes:

 

  “¿Si es jurídicamente viable para los gobiernos locales ceder en forma gratuita el uso y disfrute de un terreno destinado a área de parque para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones?

 

  ¿Si la Municipalidad se encuentra facultada, en aplicación del numeral 154 de la Ley de Administración Pública, para revocar un convenio de cesión de uso y disfrute de un terreno dedicado para área de parque?

 

Al respecto me permito recordarle que, de conformidad con nuestra Ley Orgánica, “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley” (artículo 5°).

 

Refiriéndose su consulta a la posibilidad de ceder un área de parque para la instalación de infraestructura de telecomunicaciones y la de revocatoria por vía de artículo 154 de Ley General de la Administración Pública de un convenio en el que se acordaba la cesión en esos términos, se evidencia que las preguntas giran en torno a temas propios de disposición de bienes públicos y contratación administrativa, sobre los que la Contraloría General de la República tiene una competencia excluyente y exclusiva.

 

En efecto, con relación al primero de eso tópicos hemos expresado con anterioridad:

 

  “I.- Competencia de la Contraloría General de la República en la materia consultada

 

Teniendo a la vista los términos puntuales de la consulta de interés, se observa que las interrogantes se encuentran directamente relacionadas con la disposición de bienes públicos, propiamente en el caso de terrenos destinados a plazas, parques, áreas infantiles y áreas comunales, que son de propiedad municipal, lo cual entra en un campo en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente.

 

Dado lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del órgano contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos. (…)

 

              Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual –como ya hemos sostenido en otras ocasiones– se encuentra incluido todo lo relativo  al uso, registro y control de bienes públicos. Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009, C-223-2009 del 21 de agosto del 2009, C-043-2010 del 19 de marzo del 2010 y C-037-2011 del 22 de febrero del 2011).” (Dictamen No. C-242-2011 de 22 de setiembre de 2011).

 

            Y en cuanto a la materia de contratación administrativa se ha externado el siguiente criterio:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento.

 

En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

 

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)” (Las negritas no corresponden al original).” (Dictamen No. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005).

 

También la Sala Constitucional, desde el Voto No. 998-98 de las 11 horas 30 minutos del 16 de febrero de 1998, ha sido enfática sobre la competencia de la Contraloría General de la República en asuntos de contratación administrativa:

 

“VII. LAS FACULTADES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA PARA INTERVENIR EN LA CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA (ARTICULO 183 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA). La Asamblea Nacional Constituyente, al crear la Contraloría General de la República como una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa, le confirió la tarea de la fiscalización y vigilancia de la Hacienda Pública -artículo 183 de la Constitución Política-, en cuanto le corresponde verificar la correcta utilización de los fondos públicos, lo que debe entenderse  en los términos ya señalados con anterioridad por este tribunal Constitucional (…)

 

El fundamento normativo de esta competencia especial deriva de lo dispuesto en el citado artículo 183 constitucional, y que la Ley ha desarrollado, tanto en la primer Ley Orgánica de esta institución -número 1253 de veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta-, que en sus artículos 2 y 3 inciso k) le confirió a esta institución la especial competencia para ejercer funciones de vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de los empleados públicos, y específicamente, para intervenir en las licitaciones (contratación administrativa); como así también en Ley Orgánica vigente y en la Ley de la Administración Financiera de la República -número 1279, de dos de mayo de mil novecientos cincuenta y uno-,  normativa en la que se recoge el espíritu y voluntad del constituyente (…) de manera que la Contraloría, en ejercicio de las atribuciones conferidas por el ordenamiento jurídico -según se anotó anteriormente-, se encarga de ejercer un control financiero y de legalidad en el manejo de los fondos públicos, que comprende las diversas operaciones de ejecución del presupuesto del Estado, control que consiste en fiscalizar la coincidencia entre la acción administrativa financiera y la norma jurídica, por lo que, como lógica consecuencia, no escapa a este control de la Contraloría, la actividad referente a la contratación administrativa, según lo indicado por esta Sala en sentencia número 2398-91, de las quince horas veinte minutos del trece de noviembre de mil novecientos noventa y uno:

 

“En primer término, conforme a lo establecido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la Ley de la Administración Financiera de la República y el Reglamento de la Contratación Administrativa, corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa.” (…)

 

Asimismo, estima esta Sala que, aún cuando no existiera normativa legal específica que desarrollara las competencias propias de esta institución -Contraloría General de la República-, la misma sí estaría legitimada para ejercer actuaciones tendentes a vigilar y fiscalizar la Hacienda Pública, precisamente por estar basada su competencia en normas de rango constitucional. En este sentido, cualquier reforma o modificación tendrá como especial fin el ampliar, aclarar o complementar las atribuciones que ya están dadas por la propia Constitución Política, según lo posibilita el inciso 5) del artículo 184 constitucional; de manera que el legislador común no puede rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas o atribuírselas a otros órganos públicos, cuando la modificación en este sentido, resultare contraria a los parámetros y principios constitucionales comentados.

 

VIII.- CONCLUSIÓN GENERAL INICIAL. Con fundamento en las anteriores consideraciones resulta evidente, a juicio de esta Sala, que los principios derivados del artículo 182 de la Constitución Política, y como tales, de rango constitucional, han sido amplia y repetidamente confirmados por su propia jurisprudencia. Pero además, que en esa misma dirección, tradicionalmente, desde que entró en funciones, los ha protegido la propia Contraloría General de la República en el ejercicio de sus funciones constitucionales, según sus propios precedentes administrativos. En razón de lo afirmado, se concluye que en ese sentido ha sido el desarrollo, tanto por la jurisprudencia administrativa como de la judicial, desde la promulgación de nuestra Carta Fundamental en el año de mil novecientos cuarenta y nueve, del tema de la contratación administrativa.  (…) el sistema de contratación administrativa está conformado, por un lado, por los principios constitucionales que emanan del artículo 182 de la propia Constitución, y por otro lado, como complemento, por el sistema de control ejercido directamente por el órgano constitucional encargado de la fiscalización y vigilancia de la Hacienda Pública, sea la Contraloría General de la República, que se establece como garantía de la correcta utilización de los fondos públicos en aras de la satisfacción del interés público.”

 

            Así las cosas, y a fin de no contravenir el principio de legalidad administrativa (artículos 11 de nuestra Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública), ni los requisitos de admisibilidad establecidos en nuestra Ley Orgánica, no nos es posible atender su solicitud para emitir el criterio requerido.

 

No obstante lo anterior, consideramos de interés recordar a esa Municipalidad el especial régimen al que se encuentran normalmente sometidos los parques de la jurisdicción cantonal:

 

              “Ya con respecto a su consulta, debe recordarse lo dispuesto en el artículo 261 del Código Civil, párrafo primero, en cuanto a los bienes de dominio público:

 

         "Son cosas públicas las que, por ley, están destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.”

 

              En tal sentido, por supuesto, los parques gozan de ese atributo demanial, por cuanto se encuentran entregados al uso público. Al respecto, el artículo 37 de la Ley de Construcciones, No. 833 de 4 de noviembre de 1949 es sumamente claro cuando expresa:

 

         “Artículo 37.-Parques y Jardines. Los parques, jardines y paseos públicos son de libre acceso a todos los habitantes del país, los que al usarlos tienen la obligación de conservarlos en el mejor estado posible. (…)”

 

              Al efecto, podemos citar el Dictamen de la Procuraduría General de la República No. C-162-2004 de 27 de mayo del 2004:

 

“De acuerdo con dicha norma del Código Civil, la demanialidad puede derivar del hecho de que un bien esté entregado al uso público, o bien, destinado a cualquier servicio público. En el primer caso, se trata de un bien de uso común general, que permite que cualquiera pueda utilizarlo sin que para ello requiera un título especial; el uso de uno no impide el de otra persona. Es el caso de las calles, plazas y jardines públicos, carreteras, caminos, de las playas y costas, entre otros.”

 

Tal afectación será aún más evidente si el parque del que se trate se encuentra debidamente establecido en un Mapa Oficial, al tenor de lo dispuesto en el artículo 43 de la (Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968):

 

         “Artículo 43.- El Mapa Oficial, junto con los planos o el catastro que lo complemente, constituirá registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos.”

 

              Según dicha Ley, Mapa Oficial es “el plano o conjunto de planos en que se indica con exactitud la posición de los trazados de las vías públicas y áreas a reservar para usos y servicios comunales” (artículo 1°) y constituye uno de los principales reglamentos de desarrollo urbano (artículo 21, inciso 3°) que cada Municipalidad promulga para el debido acatamiento del plan regulador y “protección de los intereses de la salud, seguridad, comodidad y bienestar de la comunidad”  (artículo 19).

 

Así las cosas, y salvo que existiese de por medio un régimen jurídico particular, situación que no se desprende de su consulta, el parque de Grecia sí constituye un bien de dominio público, en los términos que aquí se ha explicado.

 

Tal afectación demanial no se ve cuestionada por el hecho de que dicho parque no se encuentre inscrito ante el Registro Nacional de la Propiedad Inmueble, toda vez que, en tratándose de bienes de dominio público, rige el principio de inmatriculación, por el que dichos bienes gozan de su afectación per se, sin necesidad de inscripción ante el correspondiente registro inmobiliario. Sobre este tema, ha indicado la Procuraduría General de la República con anterioridad:

 

“I.3.3) INNECESARIEDAD DE INSCRIPCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO. SU PUBLICIDAD LEGAL O POSESORIA. OPONIBILIDAD AL TERCERO REGISTRAL

 

La titularidad registral opera sobre la base del régimen de propiedad privada, para hacer de conocimiento público la existencia de los derechos reales inscribibles, con su nacimiento, modificación, extinción y tráfico jurídico. La institución del Registro de la Propiedad no se ideó alrededor del dominio público, que no requiere forzamente de ese mecanismo protector. (…)

 

La eficacia del régimen demanial es per se. Su existencia y publicidad se da con autonomía del Registro, sin que sea dable al titular registral alegar desconocimiento como medio de desvirtuarlo y contrarrestar la afectación. Los principios de inalienabilidad e imprescriptibilidad que caracterizan el dominio público impiden que en su contra pueda esgrimirse la figura del tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída de ese régimen. (…)

 

Lo anterior va aparejado al principio de inmatriculación de las fincas componentes del dominio público, que cuenta -como acaba de consignarse- con una publicidad material y no necesariamente formal o registral.” (Dictamen No. C-128-1999 de 24 de junio de 1999).

 

              De manera análoga ha resuelto el Tribunal Superior Contencioso Administrativo en resolución No. 5579 de 10 horas 50 minutos del 25 de mayo de 1982:

             

"El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines y parques y otros espacios abiertos al uso público general, se constituye por ese mismo uso, y respecto de ellos rige el principio de inmatriculación"

 

Este principio de inmatriculación se encuentra recogido también para parques y jardines dentro de proyectos de fraccionamiento en el artículo 44 de la Ley de Planificación Urbana:

 

“Artículo 44.- El dominio municipal sobre las áreas de calles, plazas, jardines, parques u otros espacios abiertos de uso público general, se constituye por ese mismo uso y puede prescindirse de su inscripción en el Registro de la Propiedad, si consta en el Mapa Oficial.

 

El Registro citado pondrá último asiento a aquellas fincas, restos o lotes que el propietario, en concepto de fraccionador, ceda al municipio por mandato de esta ley, si en el documento inscribible consta el destino público que se le da al inmueble y el Notario da fe del acuerdo municipal en que aprueba la cesión y se dispone entregar dicho bien a ese mismo destino.”

 

              En cuanto a la gestión y mantenimiento de los parques, señalan los artículos 169 de la Constitución Política y 4° del Código Municipal, Ley No. 7794 de 30 de abril de 1998:

 

         ARTÍCULO 169.- La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.”

 

         Artículo 4.-

 

La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

        

Dentro de sus atribuciones se incluyen: 

 

(…)

 

c) Administrar y prestar los servicios públicos municipales. (…)

 

Constituyendo de ordinario la manutención de los parques un servicio público de carácter municipal, corresponderá a la Municipalidad de la jurisdicción respectiva tomar las acciones necesarias para su debido cuido y embellecimiento:

 

“Compete a las municipalidades administrar y prestar los servicios públicos municipales. La cláusula competencial resulta clara cuando se ha definido que un servicio es municipal. El problema es que no siempre esa definición existe y, por el contrario, hay que estarse a la definición de lo local. En principio, servicio público municipal es identificable con servicio público local: (…)

 

Es servicio municipal el mantenimiento de parques. Pero, qué parques. El término “mantenimiento de parques” está referido a los parques que son de dominio local o comunal. El carácter municipal del mantenimiento de los parques no puede predicarse si está en presencia de un bien demanial estatal o a cargo de una entidad descentralizada, así como tampoco si el parque constituye un bien patrimonial ya sea de un organismo público o de un organismo privado. De modo que para que la Municipalidad asuma como un poder-deber el mantenimiento de un parque, de una plaza se debe estar ante un bien local. De lo contrario, no podría establecerse una obligación de cuido y mantenimiento del bien, porque esas obligaciones pesan sobre el propietario.”  (Dictamen No. C-162-2004 de 27 de mayo del 2004 de la Procuraduría General de la República)” (Opinión Jurídica No. OJ-023-2008 de 23 de mayo de 2008).

 

            Y respecto de los bienes demaniales, se ha insistido en las especiales condiciones en que se pueden otorgar permisos de uso sobre ellos con fundamento en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública, de manera particular en atención al interés público y al fin al que se encuentran afectos dichos bienes, de tal forma que este último no se vea suprimido o menoscabado:

 

“El artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), implícitamente faculta a las Administraciones Públicas para otorgar permisos de uso sobre los bienes de dominio público.  La norma en comentario, literalmente prescribe:

 

“Artículo 154.-

Los permisos de uso del dominio público, y los demás actos que reconozcan a un administrado un derecho expresa y válidamente a título precario, podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración; pero la revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.”

 

              Igualmente, el artículo 161 del Reglamento a la Contratación Administrativa (RCA), establece que las Administraciones Públicas están facultadas para otorgar permisos de uso sobre los bienes de dominio público.

 

“Artículo 161. —Permiso de uso. En los bienes de dominio público la Administración podrá otorgar permisos de uso, los cuales serán motivados en razones de oportunidad o conveniencia para el interés general, siempre y cuando no implique una desmejora en la disposición del bien.

En todo caso se entenderán otorgados a título precario, por lo que podrán ser revocados por razones de oportunidad o conveniencia sin responsabilidad de la Administración. La revocación no deberá ser intempestiva ni arbitraria y deberá darse en todos los casos un plazo prudencial para el cumplimiento del acto de revocación.”

 

              Esta facultad no ha sido desconocida por nuestra jurisprudencia administrativa, la cual ha puntualizado que, a pesar de su discrecionalidad, no es irrestricta.

             

En efecto, en el dictamen C-050-2007 de 20 de febrero de 2007, se estableció que la decisión administrativa de otorgar un permiso de uso sobre un bien de dominio público – o de acordar cualquier otro acto que comprenda conceder a un particular el uso privativo de un bien demanial – debe fundamentarse en el interés público. Transcribimos en lo conducente el dictamen recién citado:

 

“En razón del régimen jurídico aplicable, tradicionalmente los bienes públicos se diferencian entre bienes de dominio público o demaniales y bienes públicos patrimoniales o de derecho privado. Tanto los bienes demaniales como los patrimoniales son bienes públicos, porque su titularidad corresponde a un ente público. Es el criterio subjetivo de su pertenencia el que determina el carácter público y la diferencia respecto de los bienes privados. Pero, además, el régimen jurídico de los bienes públicos es particular, por lo que se diferencia total o parcialmente del aplicable a los bienes de que son titulares los sujetos privados. Lo cual deriva del hecho de que los entes públicos justifican su existencia en la satisfacción del interés público; ergo, los bienes de que son titulares deben ser usados y dispuestos en orden a dicha satisfacción. Existe siempre en los bienes una vinculación con el fin público, mayor en el caso de los bienes demaniales, menor pero siempre existente, en el caso de los patrimoniales.”

 

              Esta es doctrina ha sido recogida por el artículo 161 RCA. Esta misma norma también establece que en todo caso, el otorgamiento de un  permiso de uso no debe implicar una desmejora en la disposición del bien, o generar nuevas obligaciones o gravámenes especiales a cargo de la Administración.

 

              De otro extremo, también es relevante acotar que nuestra jurisprudencia administrativa ha precisado que los permisos de uso sobre bienes públicos, son admisibles siempre que el uso que se le dé al bien, sea compatible con su integridad y con el fin público al cual se encuentra afecto y destinado. Al respecto, conviene citar el dictamen C-139-2006 de 4 de abril de 2006:

 

“El uso privativo del demanio es aceptado por la doctrina y la jurisprudencia “siempre que el destino que se le dé al bien no sea incompatible con su integridad y naturaleza” (dictamen No. C-100-95 del 10 de mayo de 1995):

“(…) es principio general que el dominio público no es susceptible de utilización privada, si degrada o afecta el cumplimiento del fin público al cual esté afectado. Al contrario, es permitido su uso privativo o especial por particulares cuando el mismo no afecta la satisfacción de aquél fin. (Rafael Bielsa. "Derecho Administrativo". Quinta edición. Tomo III. Buenos Aires, Editorial Roque Depalma, 1956, páginas 428)” (OJ-035-97 del 5 de agosto de 1997).

“La Administración Pública debe velar porque los bienes demaniales sean utilizados de manera normal, sea respetando la finalidad para la que fueron afectados, o al menos de una manera compatible con ella. (CHAPUS, René, Droit Adminstratif Général, París, Éditions Montcherestien, Tomo 2, 11ª edición, 1998, p 455). Se trata de asegurar el respeto a su integridad y atributos.

(…) la autoridad estatal tiene la obligación irrenunciable de administrar y proteger el demanio, y de asegurar la adecuación de los bienes a su fin público (Sala Constitucional, entre otros Votos 623-98, 422-96, 3272-95). La autorización igualmente debe observar: el fin público que afecta los inmuebles estatales, así como su preservación y conservación.” (OJ-138-2001 del 26 de setiembre de 2001).

La Sala Constitucional lo ha reiterado:

“si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe prevalecer el uso natural de la cosa pública."

(Votos números  2306 de las 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991, 5976 de las 15 horas 2 minutos del 16 de noviembre de 1993, 422 de las 16 horas 27 minutos del 23 de enero de 1996,  555 de las 9 horas 24 minutos del 2 de febrero de 1996, 4985 de las 10 horas 21 minutos del 20 de setiembre de 1996, 5315 de las 9 horas 3 minutos del 11 de octubre de 1996, 366 de las 16 horas 20 minutos del 20 de enero de 1999,  912 de las 17 horas 54 minutos del 26 de enero del 2000, 3578 de las 14 horas 50 minutos del 2 de mayo del 2000, 5295 de las 10 horas 46 minutos del 30 de junio del 2000, 6269 de las 19 horas 40 minutos del 5 de julio del 2001, 4937 de las 9 horas 10 minutos del 24 de mayo del 2002, 7662 de 15 horas 3 minutos del 6 de agosto del 2002,  8367 de las 8 horas 38 minutos del 30 de agosto del 2002 y 8945 de las 15 horas 10 minutos del 6 de julio del 2005 ).

 “si llegare a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso (…) debe prevalecer el uso dado por el ordenamiento”  (Voto No. 2777 de las 11 horas 27 minutos del 24 de abril de 1998).”

 

              Es decir que no debe existir contraposición de intereses entre el fin legal del bien público y el uso autorizado a través del correspondiente permiso administrativo, pues tal  y como lo ha señalado la Sala Constitucional, siempre debe prevalecer el uso natural de la cosa pública. Sobre el punto transcribimos la sentencia N.° 2306-1991 de las 14:34 horas del 6 de noviembre de 1991:

 

“La precariedad de todo derecho o permiso de uso, es consustancial a la figura y alude a la posibilidad que la administración, en cualquier momento lo revoque, ya sea por la necesidad del Estado de ocupar plenamente el bien, por construcción de una obra pública al igual que por razones de seguridad, higiene, estética, todo ello en la medida que si llega a existir una contraposición de intereses entre el fin del bien y el permiso otorgado, debe prevalecer el uso natural de la cosa pública.”

 

              Esta tesis ha sido también sostenida por la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República. Este Órgano Contralor ha establecido que la decisión de otorgar un permiso de uso, no puede comprometer el uso racional de los bienes en orden a la satisfacción del interés público. En relación con este tema es oportuno citar el oficio 11629 –DAGJ-1470-2008 de 4 de noviembre de 2009 -, mediante el cual se evacuó una consulta similar a la que nos ocupa hoy, y que también fue planteada por la Auditoría Interna de la Municipalidad de Santa Ana:

 

“Por su parte, en el caso de los permisos de uso,  por su naturaleza de acto unilateral —distinto a un contrato— no está en estricto sentido sometido a las reglas de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento, pero en su otorgamiento debe mediar el “buen criterio de la autoridad” y su “celo razonable”, además de que como lo ha afirmado la Procuraduría General de la República, la decisión de otorgarlo no puede afectar el uso racional de los bienes en orden a la satisfacción del interés público, o comprometer los principios fundamentales de la actividad administrativa  —eficiencia, igualdad, mutabilidad y continuidad—.  (Véase el dictamen N° C-213-98 del 15 de octubre de 1998, y el dictamen N° C-139-2006 del 4 de abril de 2006, además de los artículos 4, 15, 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública).”  (Dictamen C-328-2009 de 30 de noviembre de 2009)

 

            Por último, debe tomarse en cuenta que los permisos de uso que se otorguen sobre bienes de dominio público lo son a título precario, y que, por esa condición, no deberían conllevar la instalación de edificaciones de tipo permanente, sino obras sencillas de fácil remoción:

              “Otra de las características de los permisos de uso es su carácter precario. El mismo Voto No. 2306-91, ya citado, de la Sala Constitucional así lo confirma:

"(…) En consecuencia, el régimen patrio de los bienes de dominio público, como las vías de la Ciudad Capital, sean calles municipales o nacionales, aceras, parques y demás sitios públicos, los coloca fuera del comercio de los hombres y por ello los permisos que se otorguen serán siempre a título precario y revocables por la Administración, unilateralmente, cuando razones de necesidad o de interés general así lo señalen.”

Al tenor del artículo 154 de nuestra Ley General de Administración Pública, esta revocación, siempre y cuando se haga por razones de oportunidad y conveniencia debidamente demostradas, no generará cobro indemnizatorio frente al ente administrativo que así le correspondiere dictarla. (…)

No obstante, debemos ser concluyentes en el sentido de afirmar que los permisos de uso son autorizaciones para la realización de actos sencillos cuyos efectos no inciden de manera significativa en el bien usado:

"Dada su naturaleza, el "permiso" de uso tiene aplicación tratándose de utilizaciones o supuestos carentes de mayor importancia; por ejemplo: extracción de agua de un río mediante el empleo de bombas para el servicio de motor de una fábrica; instalación de casillas de baño en la playa marítima o fluvial; instalación de quioscos en dependencias dominicales para venta de diarios, revistas o comestibles; etc. En cambio la "concesión" se aplica tratándose de actividades trascendentes o importantes;... (Marienhoff, op.cit., ps. 327-328).” (Dictamen No. C-100-95 de 10 de mayo de 1995).

 

CONCLUSIÓN

 

De conformidad con el principio de legalidad administrativa y los requisitos de admisibilidad establecidos en nuestra Ley Orgánica, no nos es posible atender su solicitud para emitir el criterio requerido. Deberá esa Municipalidad acudir a la Contraloría General de la República para que sea ésta quien dé respuesta a la consulta planteada, vista su especial competencia en materia de contratación administrativa y disposición de bienes públicos.

 

            De usted, atentamente,

 

 

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

 

VBC/hmu