13 setiembre, 2011

C-229-2011

 

Doctor

Fernando Marín Rojas

Presidente Ejecutivo

Instituto Mixto de Ayuda Social

 

Estimado señor:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PE-879-05-2011 del 1 de junio de 2011, mediante el cual consulta lo siguiente:

 

“a) ¿Pueden otras entidades públicas como la CCSS, el PANI y el INAMU, que ejecutan programas sociales, contribuir con el IMAS a valorar y seleccionar los beneficiarios de sus programas?

Además de la contribución general que puedan brindar dichas instituciones, interesa saber, específicamente, si el IMAS puede aceptar como propio el dictamen o estudio técnico de los trabajadores sociales que laboran en ellas, en el cual se indique que una persona o familia califica como pobre o está en condición de riesgo o vulnerabilidad social.

b) ¿Pueden los trabajadores sociales pertenecientes a entidades privadas que suscriban convenios de cooperación con el IMAS, contribuir a seleccionar los beneficiarios de los programas del IMAS y asignar los respectivos beneficios, bajo la supervisión de los funcionarios de la institución?

c) ¿Pueden los trabajadores sociales contratados por una municipalidad o entidad privada, cedidos al IMAS mediante convenio, desempeñar funciones similares a la de un empleado público de la institución con el mismo perfil profesional?

d) ¿Puede el IMAS reclutar profesionales en trabajo social u otras disciplinas afines, que en forma voluntaria laboren como funcionarios ad honorem de la institución?”

 

 

I.                   CRITERIO DE LA ASESORÍA JURÍDICA DEL IMAS

 

Como primer aspecto, debemos referirnos al criterio de la asesoría legal que acompaña la presente consulta, a la luz de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Establece dicho artículo:

“ARTÍCULO 4°.-

 

CONSULTAS:

 

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno).

           

Se desprende del anterior artículo que dentro de los requisitos de admisibilidad de las consultas que se presentan a este órgano asesor, se encuentra la opinión de la asesoría legal del respectivo órgano o institución pública, el cual no es otra cosa que un estudio tanto normativo como jurisprudencial sobre las interrogantes planteadas.

 

            Sobre la presentación del criterio legal, reiteradamente esta Procuraduría ha señalado que “es requisito de admisibilidad que a la consulta expresa del jerarca administrativo correspondiente, se acompañe el criterio de la asesoría legal. Lo anterior permite a este Órgano Asesor analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa; brindando elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano. De suerte tal que devenga en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría…" Dictamen N° C-151-2002 del 12 de junio del año 2002).

 

En el presente asunto la consulta se acompaña del criterio jurídico emitido por el señor Berny Vargas Mejía, Asesor Jurídico General del Instituto Mixto de Ayuda Social (en adelante IMAS), mediante el cual se pretende cumplir el requisito establecido en el numeral 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

 

Sin embargo, dicho criterio hace referencia explícita únicamente a parte de las preguntas planteadas por la consultante, por lo que es evidente que se trata de un criterio jurídico incompleto. A pesar de de lo anterior, procederemos a evacuar la totalidad de la consulta con ánimo de colaborar con la Administración, advirtiendo a la consultante que para futuros casos, el criterio que acompañe las consultas dirigidas a este órgano asesor, deberá abarcar cada una de las preguntas que se plantean.

 

En cuanto a las preguntas evacuadas, el Asesor Legal del INVU concluye en lo que interesa lo siguiente:

 

“Primero: Dentro de la competencia propia de lucha contra la pobreza, el IMAS debe reconocer que debe identificar la población que se ve afectada por este flagelo y además fundamentar las razones que llevan a identificar a esa población bajo la consideración de pobres, lo que debe realizar por la valoración social que estime necesario, antes de girar el subsidio, a fin de materializar un acto administrativo apegado a derecho.

Segundo. Por tratarse de una competencia propia no puede delegar o transferir esa valoración a otras entidades públicas, ni organizaciones privadas, además de que tales formas de organización no son órganos del IMAS en los cuales opere la delegación de conformidad con la Ley.

Tercero: De conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Colegio de Trabajadores Sociales, a ningún funcionario del IMAS, le es posible o permitido cuestionar o contradecir las valoraciones sociales de trabajadores sociales colegiados, pero estas valoraciones no pueden otorgar beneficios económicos grupales o individuales del IMAS, sino que pueden ser parte del fundamento para que el IMAS con su propia valoración documentara en los expedientes respectivos para generar el otorgamiento del beneficio.

Cuarto: No se trata que el IMAS quiera establecer relaciones jurídicas con otras entidades públicas y organizaciones privadas, se trata que cumpla este mandato, es parte de su naturaleza mixta y el plan de lucha contra la pobreza implica que se relacionen la mayor cantidad de actores civiles o públicos, dada la complejidad de la tarea a cumplir, pero estas coordinaciones no deben implicar transferencias de competencias propias otorgadas por Ley al IMAS, deben ser entendidas bajo el mandato de utilizar todos los recursos humanos y económicos que la sociedad ponga a disposición de esta Institución, según procesa jurídicamente.

Quinto: Corresponde a la Administración la determinación de las acciones que desarrollara (sic) para cumplir con el mandato de ley sin transferir una competencia propia, sea por la gestión interna de tales acciones o bien por el apoyo de ideas e iniciativas externas, públicas o privadas, nacionales o internacionales, pero siempre deben tender a beneficiar la población objetivo que el IMAS mediante su valoración social defina, por lo tanto es procedente que las acciones mencionadas en el oficio que genero (sic) este pronunciamiento se desarrollen con las limitaciones que aquí se detallan.

(…)

Sexto: Esta Asesoría Jurídica percibe como exposición al riesgo, el hecho de fomentar con diversas organizaciones la ejecución de recursos institucionales sin que el IMAS realice una valoración social, cualquiera que sea, pero que la haga y que por lo tanto puede generar eventuales responsabilidades que deberían ser evitadas.

(…)”

 

Visto lo anterior, procederemos a evacuar las preguntas planteadas.

 

 

II.      SOBRE LA POSIBILIDAD DE DELEGAR UNA COMPETENCIA ASIGNADA VÍA LEY

 

El artículo 84 de la Ley General de la Administración  Pública regula lo relativo a la transferencia de competencias administrativas, regulando las diversas formas que puede asumir: delegación, avocación, sustitución del titular o de un acto, subrogación y suplencia.

 

Para todas esas tipologías de transferencia, se establece que tratándose de competencias externas que se trasladan de un órgano a otro, o de un servidor público a otro, las mismas requerirán de una norma expresa para tenerse como autorizadas; debiendo dicha norma ser de un rango jerárquico igual o superior al de aquella que crea la competencia y proscribiéndose, de modo expreso, la transferencia en virtud de práctica, uso o costumbre. (artículo 85).

 

Por otra parte, el numeral 87 de dicho cuerpo normativo introduce dos requisitos fundamentales para la validez de una transferencia de esa naturaleza: en primer lugar, debe ser temporal y en segundo lugar, debe realizarse a través de una decisión motivada, entendiendo que dichos requisitos deben cumplirse en el acto de transferencia.

 

En lo que atañe específicamente al fenómeno de la delegación, su naturaleza y requisitos se encuentran regulados en los numerales 89 a 91 de la Ley General de la Administración Pública, que establecen:

 

“Artículo 89.-

1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado.

Artículo 90.-La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

b) No podrán delegarse potestades delegadas;

c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario.

Artículo 91.-El delegante tendrá siempre la obligación de vigilar la gestión del delegado y podrá ser responsable con éste por culpa en la vigilancia. Sólo habrá lugar a culpa en la elección cuando ésta haya sido discrecional.”

 

De lo anterior, podemos deducir que la delegación es un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir el ejercicio de sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza. Sin embargo, la ley también puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado, pero esta autorización debe ser de manera expresa y se proscribe tal posibilidad cuando la competencia haya sido otorgada en virtud de las específicas condiciones de idoneidad del funcionario.

 

A diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia, por lo que el delegado ejerce la competencia que pertenece jurídicamente a otro órgano. Por consiguiente, el órgano delegado no ejerce una competencia propia, sino la del órgano delegante.

 

Asimismo, debemos destacar que la posibilidad de delegar la competencia es limitada y dado ello, la delegación puede ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante. De igual forma, se establece en la ley, que la delegación opera sólo entre órganos de la misma clase, por razón de la materia, el territorio y la naturaleza de la función. La delegación consiste en el traspaso temporal de atribuciones de una persona física a otra, entendiéndose que se trata de titulares de órganos de la misma organización.

 

            Lo aquí explicado resulta de vital importancia para analizar las preguntas que plantea el consultante, puesto que aceptar o no la injerencia externa de otras organizaciones públicas o privadas en el IMAS, nos lleva precisamente al tema de delegación de competencias.

 

            De ahí que analizaremos en los siguientes apartados, a la luz de los requisitos explicados, si es posible una transferencia de competencia de los trabajadores sociales del IMAS a los trabajadores sociales de otras instituciones, toda vez que los estudios técnicos de estos últimos serían tomados como requisito suficiente para calificar a una persona como beneficiario de aquel. Asimismo, se analizarán los alcances de la colaboración que pueden brindar sectores externos a dicha institución a la hora de facilitar personal.

 

 

III.      SOBRE EL FIN LEGAL DEL IMAS Y LA IMPOSIBILIDAD DE DELEGACIÓN DE DICHO FIN

 

Vistos los requisitos establecidos por el legislador para efectos de autorizar la delegación de una determinada competencia, debemos referirnos a cuál es la naturaleza y el fin asignado al IMAS, lo cual resulta de relevancia para evacuar las interrogantes presentadas.

 

Según lo dispuesto en la Ley 4760 del 30 de abril de 1971, el IMAS es una institución autónoma con personería jurídica, que tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin.

 

La intención del legislador fue crear una institución dotada de un estatus jurídico especial, haciendo de ella un organismo descentralizado del Estado y con un fin específico por cumplir, en los términos dispuestos en los artículos 1 y 2 de su Ley constitutiva, que señalan:

 

“ARTÍCULO 1º.- Créase una institución denominada Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el cual tendrá personalidad jurídica propia y se regirá por esta ley y su reglamento.

(Reglamentada toda la ley por el Decreto Ejecutivo N°. 29531 de las 15 horas del 12 de julio de 2001)

ARTICULO 2º.- El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país, para lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin. Para ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales o extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.”

 

Sumado a ese fin principal, el artículo 4 de la Ley de Creación del IMAS establece los fines específicos que tendrá la institución, dentro de los que se encuentra: a) Formular y ejecutar una política nacional de promoción social y humana de los sectores más débiles de la sociedad costarricense; b) Atenuar, disminuir o eliminar las causas generadoras de la indigencia y sus efectos; c) Hacer de los programas de estímulo social un medio para obtener en el menor plazo posible la incorporación de los grupos humanos marginados de las actividades económicas y sociales del país; d) Preparar los sectores indigentes en forma adecuada y rápida para que mejoren sus posibilidades de desempeñar trabajo remunerado; e) Atender las necesidades de los grupos sociales o de las personas que deban ser provistas de medios de subsistencia cuando carezcan de ellos; f) Procurar la participación de los sectores privados e instituciones públicas, nacionales y extranjeras, especializadas en estas tareas, en la creación y desarrollo de toda clase de sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones culturales, sociales y económicas de los grupos afectados por la pobreza con el máximo de participación de los esfuerzos de estos mismos grupos; y g) Coordinar los programas nacionales de los sectores públicos y privados cuyos fines sean similares a los expresados en esta ley.

 

De lo anterior, se desprende que el legislador le ha fijado al IMAS tareas muy específicas e importantes en el combate de la pobreza, lo cual constituye un fin público que debe siempre perseguir utilizando todos los medios a su alcance.

 

Precisamente para el cumplimiento de tal fin, la Ley establece que todo participante en un plan de ayuda del IMAS, deberá ser asignado a un trabajador social, el cual dedicará su mayor esfuerzo a los casos de personas que tienen dificultad en completar los programas de estímulo de la institución. Indica el artículo 13 de la citada ley:

 

ARTICULO 13.- Todo participante en un plan de ayuda del IMAS será asignado a un trabajador social quien desempeñará las funciones determinadas por el Reglamento de esta ley y el Consejo Directivo. Los trabajadores sociales dedicarán su mayor esfuerzo a los casos de personas que tienen dificultad en completar los programas de estímulo del IMAS.

 

En desarrollo de lo anterior, el Decreto Ejecutivo N° 26940 del 28 de abril de 1998, que es Reglamento a la Ley de Creación del IMAS, establece en su artículo 66 lo siguiente:

 

“Artículo 66.—La institución contará con un sistema integrado de información social, con las siguientes características:

a) Le permitirá caracterizar la problemática de las comunidades.

b) Sustente y agilice el proceso de clasificación y selección de la población beneficiaría a partir de la aplicación de los métodos de medición de pobreza pertinentes.

c) Constituya el insumo fundamental para la programación institucional.

d) Incluya el seguimiento del accionar institucional.”

 

De lo anterior, se desprende que el estudio social realizado por el funcionario del IMAS debe cumplir con ciertos requisitos específicos para que sirva de instrumento para determinar la población beneficiaria de la institución, los cuales no necesariamente se cumplen en los estudios realizados por trabajadores sociales de otras instituciones.

 

La labor de los trabajadores sociales del IMAS es consustancial al fin último que debe alcanzar dicha institución, que es la erradicación de la pobreza. Sin dichos estudios, no puede calificarse a una persona como pobre, para lo cual debe realizarse una valoración muy específica a la luz de los criterios técnicos de dicha institución. No podría un estudio realizado para otros fines, como sería el de otras instituciones, suplantar la valoración que necesariamente debe realizar el IMAS para alcanzar el fin público que le ha sido asignado.

 

Por otro lado, y en atención a los requisitos establecidos legalmente para autorizar una delegación de competencias, tampoco podría facultarse a un trabajador social de una institución ajena al IMAS, que realice la calificación destinada por ley a este ente. En primer lugar, explicamos que toda delegación de competencias entre órganos no jerárquicos debe estar autorizada por una ley expresa, lo cual no ocurre en el caso de los trabajadores sociales. En segundo lugar y no menos importante, dicha delegación debe realizarse necesariamente entre órganos de la misma naturaleza, y tal como explicamos, el IMAS es un ente descentralizado del Estado que en consecuencia, no podría delegar en otros entes u órganos de la Administración, el ejercicio de una atribución pública legalmente asignada.

 

El fin último del IMAS es el combate de la pobreza, y para determinar si una persona puede ser o no beneficiaria de dicha institución, debe necesariamente realizarse un estudio social por parte de trabajadores bajo su mando, pues dicha función va implícita al fin último que debe alcanzar.

 

A manera de principio entonces, no podrían los trabajadores sociales del IMAS delegar su competencia en trabajadores sociales de otras instituciones, sin perjuicio de lo que se dirá en el siguiente apartado.

 

 

IV.              SOBRE LO DISPUESTO EN LA LEY ORGÁNICA DEL IMAS Y SU REGLAMENTO EN CUANTO A COLABORACIONES EXTERNAS

 

Sin perjuicio de lo indicado en el apartado anterior, esta representación debe valorar lo dispuesto en la Ley Orgánica del IMAS y su reglamento, en cuanto a la obligación de colaboración externa de otras entidades públicas y privadas en el cumplimiento del fin público comentado. ¿Se podría incluir dentro de ese deber de colaboración la utilización de estudios sociales realizados por otras instituciones ajenas al IMAS o se podrían utilizar trabajadores externos bajo la supervisión de esta institución?

 

Ya señalamos anteriormente que el artículo 2 de la Ley 4760 del 4 de mayo de 1971, establece que para que el IMAS logre su objetivo de lucha contra la pobreza, puede utilizar todos los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales o extranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.

 

Asimismo, los artículos 3, 4 y 6 de dicha ley señalan en lo que interesa:

 

“ARTICULO 3º.- Todas las instituciones que utilicen recursos públicos participarán en la lucha contra la pobreza dirigida por el IMAS, mediante el aporte de recursos económicos, personales y administrativos en la medida que definan sus órganos directivos y de acuerdo con la naturaleza de cada institución, o en los términos que determina la presente ley. Para los efectos anteriores, las indicadas instituciones de cualquier naturaleza jurídica que sean, quedan por este medio autorizadas para aprobar programas de participación en la lucha contra la pobreza extrema, a través del IMAS y bajo su dirección y para hacer aportes económicos a éste, destinados a los fines de la presente ley.

ARTICULO 4º.- El Instituto Mixto de Ayuda Social tendrá los siguientes fines:

(…)

f) Procurar la participación de los sectores privados e instituciones públicas, nacionales y extranjeras, especializadas en estas tareas, en la creación y desarrollo de toda clase de sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones culturales, sociales y económicas de los grupos afectados por la pobreza con el máximo de participación de los esfuerzos de estos mismos grupos; y

g) Coordinar los programas nacionales de los sectores públicos y privados cuyos fines sean similares a los expresados en esta ley.

ARTICULO 5º.- El IMAS promoverá el establecimiento del plan coordinador de acción de la Universidad de Costa Rica, el INA, el Patronato Nacional de la Infancia, el Ministerio de Educación Pública y el Ministerio de Trabajo y Bienestar Social, para resolver los problemas de la pobreza que se derivan de la carencia de oportunidad de educación y de formación profesional.

“ARTICULO 6º.- El IMAS realizará sus actividades y programas con sujeción a los siguientes principios fundamentales:

(…)

e) Promover la participación en la lucha contra la pobreza, de los sectores públicos y privados en sus diversas manifestaciones, de las instituciones públicas, de las organizaciones populares y de otras organizaciones tales como cooperativas, asociaciones de desarrollo comunal u otras de naturaleza similar; y

f) Procurar que los programas de lucha contra la pobreza extrema sean sufragados especialmente con aportes y contribuciones de bienes y servicios de los diferentes grupos sociales, sectores y comunidades, empresas o personas más directamente interesadas en cooperar en las actividades del IMAS.” (La negrita no forma parte del original)

 

Por su parte, el Decreto Ejecutivo 26940 establece en cuanto al tema de la colaboración externa lo siguiente:

 

“Artículo 5°—El IMAS deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar el Plan Nacional de Combate a la Pobreza. Para ello contará con la participación activa de las Universidades Públicas, el Instituto Nacional de aprendizaje, el Patronato Nacional de la Infancia, el Ministerio de adjudicación Pública, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el Ministerio de Agricultura y Ganadería, el Consejo Nacional de Producción y aquéllas otras instituciones públicas y privadas que contribuyan en el logro del desarrollo integral de la población en situación de pobreza. Dichas instituciones podrán transferir al IMAS recursos para la ejecución leí (sic) Plan.”

“Artículo 51.—En los lugares o regiones que se estime conveniente podrán existir equipos de trabajo del IMAS. El gobierno central, las instituciones autónomas o semiautónomas, las municipalidades o cualquier otra entidad pública podrán ceder en forma gratuita, locales y el equipo necesario para su operación”

“Artículo 58.—La participación de la comunidad como actor y referente en la definición, priorización, ejecución y seguimiento de los servicios que preste el IMAS será un requerimiento básico y necesario en la ejecución de los programas sociales. El IMAS deberá coordinar y articular su estrategia a nivel local y regional con los gobiernos locales y otras instituciones u organismos nacionales e internacionales.”

“Artículo 70.—En el citado Plan se indicarán los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio por los empresarios y trabajadores del país. instituciones del sector publico (sic), nacionales y extranjeras, instituciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos interesados en participar en dicho Plan, con los cuales dichas entidades participarán y se propondrán las soluciones, reformas y proyectos que fuesen necesarios para el cumplimiento de los fines que señala la Ley Constitutiva del IMAS. concretando las disposiciones legales y mecanismos financieros que permitan dotar la acción estatal y de la sociedad en general, de los debidos recursos económicos para la realización de dicho Plan.” (La negrita no forma parte del original)

 

De las anteriores normas se desprende que existe un claro deber de colaboración de todas las organizaciones públicas y privadas con la labor que desempeña el IMAS. Esta colaboración incluye no sólo recursos económicos, logísticos e instalaciones, sino también recursos humanos.

 

No obstante lo anterior, si se realiza una lectura de dichas normas, también es claro que esos recursos siempre deben ser puestos al servicio del IMAS para realizar su función. En otras palabras, no se trata de una sustitución o delegación de funciones a la sociedad civil y a las demás instituciones, sino únicamente de un deber de colaboración en tan importante labor.

 

Es así como debemos señalar que a pesar de que existe un deber de colaboración de todas las organizaciones públicas y privadas en la función que realiza el IMAS, aquellas no podrían en ningún momento suplantar la titularidad de esa competencia que le fue asignada por el legislador. Nótese que las normas que establecen la posibilidad de colaboración externa, siempre dejan en manos del IMAS todo lo relativo a la canalización e utilización de esos recursos económicos y humanos provenientes de fuentes externas.

 

Dado ello, es que debemos concluir que el IMAS podría utilizar como referencia los informes sociales realizados por otras instituciones, pero ellos en ningún momento podrían suplantar el estudio específico que deben realizar sus trabajadores, a efectos de determinar cuáles personas califican como beneficiarias de su institución en cumplimiento del fin público que le ha sido asignado.

 

De igual forma, debemos señalar que dentro de ese deber general de colaboración, tanto las municipalidades como organizaciones privadas se encuentran facultadas vía legal para prestar recursos humanos al IMAS (incluyendo trabajadores sociales), sin embargo,  cualquier colaboración en ese sentido para seleccionar a los beneficiarios de sus programas, deberá ser puesta a su servicio y realizarse bajo su estricto control, sin olvidar que a quien compete la determinación de dichos beneficiarios es al IMAS y no a las entidades externas públicas o privadas.

 

Así las cosas, a través de un convenio interinstitucional, una institución podría trasladar trabajadores sociales al IMAS, entendiendo que los informes que elaboren estos funcionarios bajo su mando son plenamente válidos para determinar sus beneficiarios, pues actúan bajo el nombre del IMAS y no de la institución de la cual provienen.

 

 

V.                SOBRE LA CONTRATACIÓN DE FUNCIONARIOS AD HONÓREM POR PARTE DEL IMAS

 

Finalmente, el consultante pregunta sobre la posibilidad del IMAS de contratar profesionales en trabajo social u otras disciplinas afines, que en forma voluntaria laboren como funcionarios ad honorem de la institución.

 

Sobre este tema no hace referencia alguna el criterio legal aportado con esta consulta, sin embargo con el ánimo de colaborar con la institución consultante, procederemos a citar lo que ha dicho esta Procuraduría al respecto. Específicamente en el dictamen C-261-2007 del 6 de agosto de 2007, se señaló en lo que interesa:

 

“Como punto de partida del presente análisis, debemos considerar lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, el cual señala lo siguiente:

“Artículo 111.-

1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.

2. A este efecto considéranse equivalentes los términos "funcionario público", "servidor público", "empleado público", "encargado de servicio público" y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario.

3. No se consideran servidores públicos los empleados de empresas o servicios económicos del Estado encargados de gestiones sometidas al derecho común”.

 

Tal y como se infiere de la norma transcrita, esta permite enmarcar dentro del concepto de “funcionario público”, toda una serie de personas que prestan servicio dentro de la Administración Pública, como parte de su organización en virtud de un acto válido y eficaz de investidura. Lo anterior nos lleva a afirmar que ostentar la categoría de servidor público es independiente de que la actividad respectiva sea remunerada o no, como es el caso de aquellos funcionarios denominados “ad honorem” (sin retribución salarial por el ejercicio de su cargo), ya que estos son servidores públicos en razón de los servicios que prestan a favor de la Administración Pública por haber sido envestidos y facultados para ello.

Ante este panorama, es claro que las corporaciones municipales están facultadas para realizar el nombramiento de asesores “ad honorem” porque forman parte de la Administración Pública.

Así, esta Procuraduría es del criterio que los funcionarios “ad honorem” que se encuentren laborando dentro de las entidades municipales tienen los mismos derechos y las mismas obligaciones que cualquier otro funcionario municipal que es remunerado salarialmente por el ejercicio de las funciones desempeñadas, a excepción de aquellos derechos y obligaciones relativos al salario. De esta manera, estos trabajadores tienen derecho a que la Municipalidad asuma todas las obligaciones que dispone la legislación vigente, en el eventual caso de que les ocurra un accidente laboral en función de su cargo.” (Ver en igual sentido dictamen C- 068- 98  del 17 de abril de 1998)

 

Del criterio citado podemos concluir que la determinación de la naturaleza de un funcionario público es independiente a la remuneración que pueda o no recibir en el cargo. De ahí que la Administración Pública, incluida el IMAS, se encuentra facultada para reclutar trabajadores sociales o de otras disciplinas para que laboren como funcionarios ad honorem de la institución.

 

Lo que sí es importante mencionar es que los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico para ocupar el cargo en mención, deben observarse independientemente del carácter remunerado o no del nombramiento.

 

 

VI.             CONCLUSIONES

 

De los razonamientos anteriormente expuestos podemos llegar a las siguientes conclusiones:

 

a)                  A partir de lo dispuesto en los artículos 1, 2 y 4 de la Ley Constitutiva del IMAS, se desprende que el legislador le ha fijado a esta institución tareas muy específicas e importantes en el combate de la pobreza, lo cual constituye un fin público que debe siempre perseguir utilizando todos los medios a su alcance;

b)                 La labor de los trabajadores sociales del IMAS es consustancial al fin último que debe alcanzar dicha institución, que es la erradicación de la pobreza. Sin dichos estudios, no puede calificarse a una persona como pobre, para lo cual debe realizarse una valoración muy específica a la luz de los criterios técnicos de dicha institución;

c)                  La delegación como medio de transferencia de competencias, sólo puede operar mediante norma expresa y entre órganos de la misma clase, por razón de la materia, el territorio y la naturaleza de la función. Dado ello, no podría facultarse a un trabajador social de una institución ajena al IMAS, que realice la calificación destinada por ley a ésta, por cuanto no existe norma que lo autorice y por cuanto el IMAS es un ente descentralizado del Estado que en consecuencia, no podría delegar en otros entes u órganos de la Administración, el ejercicio de una atribución pública legalmente asignada;

d)                 A partir de lo dispuesto en los artículos 2, 3, 4 y 6 de la Ley Constitutiva del IMAS y 5, 51, 58 y 70 de su Reglamento, existe un claro deber de colaboración de todas las organizaciones públicas y privadas con la labor que desempeña el IMAS. Esta colaboración incluye no sólo recursos económicos, logísticos e instalaciones, sino también recursos humanos;

e)                  No obstante lo anterior, las organizaciones públicas y privadas que coadyuvan en la función que realiza el IMAS, no podrían suplantar la titularidad de esa competencia que le fue asignada por el legislador, y los recursos deben canalizarse a través del IMAS;

f)                   Dado ello, el IMAS podría utilizar como referencia los informes sociales realizados por otras instituciones, pero ellos en ningún momento podrían suplantar el estudio específico que deben realizar sus trabajadores, a efectos de determinar cuáles personas califican como beneficiarias de su institución en cumplimiento del fin público que le ha sido asignado;

g)                  Dentro de ese deber general de colaboración, tanto las municipalidades como organizaciones privadas se encuentran facultadas vía legal para prestar recursos humanos al IMAS (incluyendo trabajadores sociales), sin embargo,  cualquier colaboración en ese sentido para seleccionar a los beneficiarios de sus programas, deberá ser puesta a su servicio y realizarse bajo su estricto control, sin olvidar que a quien compete la determinación de dichos beneficiarios es al IMAS y no a las entidades externas públicas o privadas. Así las cosas, a través de un convenio interinstitucional, una institución podría trasladar trabajadores sociales al IMAS, entendiendo que los informes que elaboren estos funcionarios bajo su mando son plenamente válidos para determinar sus beneficiarios, pues actúan bajo el nombre del IMAS y no de la institución de la cual provienen;

h)                  A partir de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, la determinación de la naturaleza de un funcionario público es independiente a la remuneración que pueda o no recibir en el cargo. De ahí que la Administración Pública, incluida el IMAS, se encuentra facultada para reclutar trabajadores sociales o de otras disciplinas para que laboren como funcionarios ad honorem de la institución

 

Atentamente,

 

 

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

 

 

 

SPC/gcga