17 de mayo de 2011

C-105-2011

Ingeniero

Teófilo de la Torre Argüello

Ministro de Ambiente, Energía y

Telecomunicaciones

Estimado señor:

 

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al Oficio No. DM-809-2009 de 15 de mayo del 2009, suscrito por el anterior Ministro de esa cartera, en el que nos hace las siguientes preguntas:

 

“1.- Concretamente la consulta tendría como objeto definir si de conformidad con lo establecido por el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, la SETENA podría ejercer la potestad sancionadora respecto de todas las sanciones establecidas en el artículo 99 mencionado, ya que el mismo es omiso en especificar, dentro de la Administración Pública, cuál institución en particular podría ejercer la potestad sancionatoria que en forma genérica posee el Estado.”

“2.- Por otra parte es necesario el pronunciamiento de la Procuraduría con el fin de aclarar si cuando SETENA ejecuta una inspección en algún proyecto, obra o actividad en la etapa de evaluación ambiental inicial, y en la misma se constata que estaba construido o en construcción desde antes de que se presentara el Documento de Evaluación de Impacto Ambiental (D1 o D2), lo correspondiente sería que SETENA se abstenga de seguir con el trámite y en su lugar se envíe el expediente del proyecto en estudio al Tribunal Ambiental Administrativo, o si en razón de las competencias dadas por los artículos 17, 19, 83, 84 y 99 de la Ley Orgánica del Ambiente, SETENA podría seguir con el trámite para efectos del ejercicio de la potestad sancionatoria, así como de la imposición de medidas de compensación y mitigación, según lo regulado por la Ley Orgánica del Ambiente?”

“3.- Otro aspecto de la consulta sería definir si en razón de existir expediente administrativo en trámite ante la SETENA, en el que dicha Secretaría esté ejerciendo las competencias que le son propias, ya sea en la etapa de evaluación ambiental, o en cualquier etapa posterior, al otorgamiento de la viabilidad ambiental aprobada por SETENA, podría o no el Tribunal Ambiental Administrativo, según las competencias que le asigna el artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente, abrir un proceso sancionatorio en razón de alguna denuncia interpuesta contra la actividad, obra o proyecto que está siendo conocido ante la SETENA y tenga por ende un expediente administrativo abierto ante esta Secretaría.”

“4. Por otra parte se consulta si en virtud de existir expediente administrativo en trámite ante la SETENA, en el que dicha Secretaría está ejerciendo las competencias que le son propias, ya sea en la etapa de evaluación de impacto ambiental o en cualquier etapa posterior al otorgamiento de la viabilidad ambiental aprobada por SETENA, debe el Tribunal Ambiental Administrativo, obligatoriamente asesorarse por la SETENA, solicitando de previo a tomar cualquier decisión final, un pronunciamiento a la SETENA sobre el estado del expediente y las características técnicas y legales que se estén considerando por parte de SETENA, o que ya hayan sido consideradas por SETENA, a través de alguna decisión ya tomada, en razón del ejercicio de las competencias conferidas por el ordenamiento jurídico a esta Secretaría Técnica Nacional Ambiental.”

“5.- En relación con la consulta del punto anterior, se cuestiona además si de conformidad con la obligatoriedad que tiene el Tribunal Ambiental Administrativo, según el artículo 109 de la Ley Orgánica del Ambiente, el criterio vertido por SETENA es vinculante y obligatorio para el Tribunal Ambiental Administrativo, en razón de que las competencias en materia técnica de evaluación de impacto ambiental son desconcentradas en grado máximo a favor de SETENA, según el numeral 83 de la Ley Orgánica del Ambiente y 83 de la Ley General de la Administración Pública?”

“6.- Por otra parte, es necesario el criterio de la Procuraduría respecto a si ante el Tribunal Ambiental Administrativo se podría o no, ventilar procesos sancionatorios en contra de la misma Administración Pública y sus instituciones, por el ejercicio de la actividad administrativa ordinaria propia de las funciones que le otorga el ordenamiento jurídico, como lo sería por parte de SETENA, la evaluación de los impactos ambientales según la Ley Orgánica del Ambiente, a pesar de lo dispuesto en los artículos 35 y 49 de la Constitución Política, así como 1 y 5 del Código Procesal Contencioso Administrativo que regulan lo relacionado a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y la improrrogabilidad de dicha jurisdicción.”

“7.- Es necesario solicitar criterio en relación con el tema de las conciliaciones que lleva a cabo el Tribunal Ambiental Administrativo, en sede administrativa, a saber, interesa conocer el criterio de la Procuraduría en cuanto a la potestad de dicho órgano para celebrar conciliaciones, homologarlas y ejecutar los fondos productos de las mismas.”

            En relación con las consultas rotuladas del 1 al 5, si bien en el Oficio de cita se señala que no se nos está planteando un conflicto de competencias, sino una colaboración en materia legal para orientar, precisar y uniformar los criterios de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, lo cierto es que responder a tales interrogantes mediante un dictamen vinculante, conlleva en el fondo resolver un eventual conflicto de competencias que pudiera estarse presentando entre el Tribunal Ambiental Administrativo y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental con respecto al tema de imposición de sanciones administrativas en procesos de evaluación de impacto ambiental, para lo cual este órgano asesor carece de competencia legal, y así lo hemos indicado con anterioridad ante casos similares:

“No cabe duda de lo que se expone en su misiva que estamos en presencia de un eventual conflicto de competencia entre órganos de un mismo Ministerio.

Ya hemos reseñado que “De conformidad con la doctrina, los conflictos de competencia pueden ocurrir por dos vías: por acción o por omisión. En el primer caso, estamos en presencia de un conflicto positivo, es decir, donde los sujetos involucrados en él reclaman para sí y, en forma exclusiva y excluyente, el ejercicio de una competencia o atribución. Parafraseando la doctrina española, se puede afirmar que los conflictos positivos no sólo constituyen un instrumento exclusivamente diseñado para reivindicar competencias usurpadas, sino también para reaccionar frente a una lesión de una respectiva esfera de potestad derivada de un ejercicio incorrecto de las competencias ajenas por sus titulares.  En el segundo caso, estamos ante un conflicto negativo, donde los actores rehúsan asumir la competencia o atribución, ya que consideran recíprocamente que corresponde al otro”  (Dictamen OJ-025-2004 de 3 de marzo de 2004. Y en igual sentido el C-033-2006 de 3 de febrero de 2006).

Ahora bien, frente a tal fenómeno jurídico, nuestra Ley General de la Administración Pública estatuye un conjunto de técnicas de resolución de conflictos de competencia en sede administrativa.

En efecto, en su numeral 71 y siguientes, se establecen las reglas para la solución de los conflictos administrativos, dentro de las cuales se incluyen los conflictos entre el Estado y otros entes o entre entes públicos. 

De conformidad con lo dispuesto en los ordinales 28.1.2 inciso e), 73, 74, 75 y 78 de ese cuerpo normativo, la decisión que resuelve el conflicto, en estos casos, corresponde al señor Ministro del ramo. Desde esta perspectiva, no tiene el Órgano Asesor competencia para emitir un dictamen vinculante, cuyo efecto inmediato y directo fuera la resolución de un conflicto de competencias administrativas entre órganos de un mismo Ministerio, ya que esa atribución el ordenamiento jurídico se la asigna al órgano supra indicado.”

De acuerdo con lo anterior, deviene en improcedente la solicitud planteada pues la Procuraduría carece de competencia para resolver el conflicto aludido, y no queda más que recomendar a los eventuales interesados que acudan al procedimiento estipulado en el artículo 73  y siguientes de la misma Ley General, para obtener una solución jurídica a su problema.”  (Dictamen C-135-2010 de 6 de julio de 2010)

            Ahora bien, y no obstante que no nos es posible atender a la solicitud de ese Ministerio para emitir un dictamen sobre las dudas planteadas, sí hemos querido hacer algunas reflexiones sobre el tema, para ayudar al proceso de definición de competencias que interesa, inherente a su persona como superior jerárquico, aclarando desde ya que las mismas no tienen carácter vinculante ni deben ser tenidas como jurisprudencia administrativa.

            Comenzaremos diciendo que para tener una mejor comprensión del asunto competencial propuesto nos dimos a la tarea de revisar los distintos tomos del expediente legislativo No. 10435 que da lugar a la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995, a fin de poder determinar cuál pudo ser la intención del legislador en punto a la determinación de la competencia de las medidas protectoras y sanciones administrativas establecidas en el artículo 99 de esa Ley.

 

            Curiosamente, en los primeros textos aprobados para estudio dentro de las diferentes comisiones legislativas que tuvieron bajo su conocimiento dicho proyecto de ley, la competencia respecto del régimen sancionatorio se encontraba bien delimitada, ya sea tanto hacia el Tribunal Ambiental Administrativo en unos casos, como la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en otros.

 

            Así, a folios 494 y siguientes, encontramos, dentro del texto denominado “Código Ambiental”, un Capítulo I del Título Octavo, dedicado a las Medidas y Sanciones Administrativas, en el que aparece el Tribunal Ambiental Administrativo como el responsable de su trámite:

“Artículo 739:  Los infractores de las disposiciones relativas a los recursos naturales y al ambiente serán sancionados administrativamente y para tal efecto se establecen las medidas especiales siguientes: retención, decomiso, clausura, cancelación o suspensión, despido y apercibimiento. (…). (Folio 494)

 

“Artículo 240: El Tribunal Ambiental Administrativo aplicará las medidas y sanciones administrativas que se establezcan en el presente capítulo. (…)” (Folio 496).

 

  “Artículo 241: El Tribunal Ambiental Administrativo tendrá de oficio o a instancia de parte, la obligación de iniciar y llevar a debido término, el procedimiento tendiente a la imposición de la sanción respectiva, con la participación de los entes públicos involucrados según su ámbito de competencia en materia de recursos naturales y del ambiente.” (Folio 497).

 

            Estos mismos párrafos, que habían sido aprobados como texto sustitutivo por la Comisión Especial Mixta nombrada para supervisar en forma permanente y de oficio el Proyecto Geotérmico de Miravalles, así como lo relativo al Medio Ambiente (ver acta No. 20 de 1° de junio de 1989), vuelven a retomarse, casi con la misma redacción, en el Dictamen Unánime Afirmativo de esa misma Comisión el 23 de noviembre de 1989, esta vez bajo los numerales 216 y 217 (ver folios 1794 y 1795).

 

              Posteriormente, en la sesión ordinaria del 12 de noviembre de 1992 de la Comisión Especial del Ambiente, se aprueba como base de discusión del proyecto de Ley Orgánica del Ambiente en Costa Rica, un texto sustitutivo presentado por el Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, en el que figura la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como órgano competente para conocer del trámite de las sanciones administrativas (capítulo décimo quinto):

 

“Artículo 75. SANCIONES EN SEDE ADMINISTRATIVA. Las penas que esta Ley establece en sede administrativa son: (…)”

 

  “Artículo 80. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Sin perjuicio de las competencias otorgadas a otros órganos o entes, las sanciones a que se refiere este Capítulo serán aplicadas dentro del proceso administrativo que abrirá la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, que para tal efecto será el Órgano Director del proceso, atendiendo las normas que contiene el Título Sexto de la Ley General de Administración Pública.

  De sus resoluciones se notificará al órgano o ente correspondiente al cual deberá dar prioridad al trámite de esta notificación, a efecto de establecer y tomar las medidas de orden administrativo necesarias para evitar mayores daños al ambiente.

  No obstante lo dicho anteriormente, cualquiera de los miembros de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, cuando se esté en presencia de un daño inminente para la vida humana podrá tomar las medidas cautelares indispensables, incluso de policía que hagan cesar tal riesgo, y notificará de inmediato a las autoridades correspondientes para lo que a ellas competa.” (Folio 1950).

           

            Este mismo texto es aprobado como parte del Dictamen Afirmativo de Mayoría de la Comisión Especial para el Estudio de Problemas y Discusión de Proyectos de Ley Relacionados con el Ambiente el 18 de noviembre de 1993 (Folios 2417 y 2418).

 

            Llegamos, finalmente, al texto sustitutivo del proyecto de Ley Orgánica del Ambiente elaborado por la Comisión Técnica de Asesores a solicitud de la Comisión Especial del Ambiente, el cual fue aprobado como base de discusión por esa Comisión en la sesión ordinaria del 8 de junio de 1995. Dicho texto es importante por cuanto es el último propuesto y sobre el que se harán las últimas reformas a su articulado.

 

            En él, bajo el numeral 83, ya aparece, prácticamente con su redacción actual, lo que es hoy el artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente:

 

  “Artículo 83.- Sanciones administrativas. La Administración pública aplicará, ante la violación a las normativas de protección ambiental, o de conductas dañinas al ambiente, claramente establecidas en esta ley, las siguientes medidas protectoras y sanciones: (…)” (Folios 83 y 84).

 

            Como puede apreciarse, se consigna aquí la referencia a la Administración Pública, lo que no se hacía en las anteriores redacciones en donde únicamente se señalaban las sanciones administrativas. Ni los redactores del texto ni en discusiones posteriores se hace alusión a este término en el sentido de explicar sus alcances, por lo que podría resultar aventurado y contrario al interés público hacer una interpretación restrictiva de la norma para indicar que “Administración Pública” hace alusión aquí a un único órgano o ente. Tampoco existe una disposición en el texto sustitutivo que, como los anteriores ya reseñados, le asignaran esa competencia de manera exclusiva al Tribunal Ambiental Administrativo, a la Secretaría Técnica Nacional Ambiental o a algún otro órgano.

 

            Lo que sí es un hecho es que al momento de su redacción, la Secretaría Técnica Nacional Ambiental sí tenía competencia específica para imponer sanciones administrativas en caso de denuncias presentadas en materia de evaluaciones de impacto ambiental. Así se colige del artículo 84 original del proyecto sustitutivo:

 

  “Artículo 84. La Secretaría Técnica Nacional Ambiental será el órgano encargado del proceso administrativo incoado, para conocer las denuncias que se presenten en materia de Evaluación de Impacto Ambiental, ordenar las medidas compensatorias que ese mismo organismo acepte sustituir, aplicando en lo procedente las normas de la Ley de la Administración Pública.

  La acción de la administración pública tendiente a imponer las sanciones establecidas en este capítulo, prescribirán en el término de un año contado a partir de la comprobación de los hechos.”  (Folio 2833).

 

             Artículo que se encontraba íntimamente ligado al artículo 68 del mismo proyecto:

“Artículo 68.  Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

(…)

3) Atender e investigar las denuncias que en relación con la degeneración o daño al ambiente, se le presenten; (…)” (Folio 2828).

            A este punto, es menester indicar que el texto sustitutivo de la Comisión Técnica de Asesores no incluyó la existencia de un Tribunal Ambiental Administrativo dentro de su articulado, con lo que cabría presumir que las principales funciones en materia de sanción administrativa recaerían en la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

           

            La figura del Tribunal es incluida en el texto del último proyecto sustitutivo en la sesión ordinaria de la Comisión Especial de Ambiente del 3 de agosto de 1995 mediante una moción presentada por el diputado Luis Martínez Ramírez, para crear una instancia que solucionara los problemas ambientales a nivel administrativo, mediante un procedimiento ágil, pero que a la vez garantice el derecho de defensa (folios 2933 y siguientes).

 

            Es así como se introducen las siguientes competencias del Tribunal Ambiental Administrativo y que subsisten en el texto actual del artículo 111 de la Ley Orgánica del Ambiente:

 

  “Artículo 98. El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

a) Conocer y resolver las denuncias establecidas contra toda persona pública o privada, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales.

b) Conocer, tramitar y resolver de oficio o a instancia de parte las denuncias que se presenten en relación con comportamientos activos y omisivos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales. (…)

d) Establecer en vía administrativa las indemnizaciones que puedan  originarse en relación con los daños producidos por comportamientos violatorios de la legislación tutelar del ambiente y de los recursos naturales. (…)”  (Folio 2923).

           

            La introducción de estas competencias generó de inmediato en el seno de la Comisión Especial de Ambiente la iniciativa para eliminar el artículo 84 del proyecto sustitutivo de reciente cita:

 

  “EL SECRETARIO:

 

Moción No. 15-5 del Diputado Martínez Ramírez:

             

“PARA QUE SE ELIMINE EL ARTÍCULO 84 Y SE CORRIJA LA NUMERACIÓN”.

 

EL PRESIDENTE:

 

En discusión la moción anterior.

 

Esta moción la he presentado dado que, al aprobarse el Tribunal Administrativo, la Secretaría Nacional Ambiental ya no vería estos casos, es decir, se sustituiría por el Tribunal.

EL SECRETARIO:

 

¿Suficientemente discutida?

 

EL PRESIDENTE

 

Discutida. APROBADA. Cinco señores diputados presentes.”  (Folios 2939 y 2940)

 

Sin embargo, los legisladores omitieron eliminar también del proyecto el artículo 68 de cita que estaba, como dijimos, concatenado al ya suprimido artículo 84, con lo cual dejaron subsistente para la Secretaría Técnica Nacional Ambiental la competencia de conocer sobre denuncias de “degeneración o daño al ambiente”.

 

Este aparente error legislativo provoca que en la misma Ley Orgánica del Ambiente exista competencia para conocer denuncias sobre daños ambientales en sede administrativa tanto ante la Secretaría Técnica Nacional Ambiental como ante el Tribunal Ambiental Administrativo. Así se colige de los artículos 84 y 111 vigentes de esa Ley:

“Artículo 84.- Funciones de la Secretaría Técnica

Las funciones de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental son las siguientes:

(…)

c) Atender e investigar las denuncias que se le presenten en lo relativo a la degeneración o al daño ambiental. (…)”

“Artículo 111.- Competencia del Tribunal

El Tribunal Ambiental Administrativo será competente para:

a) Conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

b) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a comportamientos activos y omisos que violen o amenacen violar las normas de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales.

c) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales. (…)”

De igual forma, y no obstante lo indicado por el legislador al suprimir el artículo 84 del proyecto sustitutivo en cuanto a la competencia de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental para conocer denuncias e imponer sanciones en los procesos de evaluación de impacto ambiental, se dispuso en el artículo 20 de la misma Ley Orgánica del Ambiente la posibilidad de ordenar la paralización de obras por parte de esa Secretaría cuando detecte el incumplimiento de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental, acción que se encuentra contenida dentro de las medidas protectoras y sanciones administrativas que elenca el artículo 99 de esa Ley:

“Artículo 20.- Cumplimiento de las resoluciones

La Secretaría Técnica Nacional Ambiental establecerá instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental. En los casos de violación de su contenido, podrá ordenar la paralización de las obras. El interesado, el autor del estudio y quienes lo aprueben serán, directa y solidariamente, responsables por los daños que se causen.”

“Artículo 99.- Sanciones administrativas

Ante la violación de las normativas de protección ambiental o ante conductas dañinas al ambiente claramente establecidas en esta ley, la Administración Pública aplicará las siguientes medidas protectoras y sanciones:

a) Advertencia mediante la notificación de que existe un reclamo.

b) Amonestación acorde con la gravedad de los hechos violatorios y una vez comprobados.

c) Ejecución de la garantía de cumplimiento, otorgada en la evaluación de impacto ambiental.

d) Restricciones, parciales o totales, u orden de paralización inmediata de los actos que originan la denuncia.

e) Clausura total o parcial, temporal o definitiva, de los actos o hechos que provocan la denuncia.

f) Cancelación parcial, total, permanente o temporal, de los permisos, las patentes, los locales o las empresas que provocan la denuncia, el acto o el hecho contaminante o destructivo.

g) Imposición de obligaciones compensatorias o estabilizadoras del ambiente o la diversidad biológica.

h) Modificación o demolición de construcciones u obras que dañen el ambiente.

i) Alternativas de compensación de la sanción, como recibir cursos educativos oficiales en materia ambiental; además, trabajar en obras comunales en el área del ambiente.

Estas sanciones podrán imponerse a particulares o funcionarios públicos, por acciones u omisiones violatorias de las normas de esta ley, de otras disposiciones de protección ambiental o de la diversidad biológica.”

En el mismo sentido, el Reglamento General sobre los Procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), Decreto No. 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC de 24 de mayo del 2004, dedica su Capítulo XI al régimen de sanciones administrativas (artículos 93 al 111), ligadas al proceso de evaluación de impacto ambiental, en las que el órgano encargado de tramitar el procedimiento administrativo e imponerlas es la Secretaría Técnica Nacional Ambiental.

Visto lo anterior, y sin perjuicio de lo que pudiera resolver ante este aparente conflicto de competencias, se sugiere al señor Ministro la elaboración de un proyecto de reforma a la Ley Orgánica del Ambiente que venga a distinguir claramente las funciones del Tribunal Ambiental Administrativo y de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en la materia y que responda al mejor funcionamiento de ambos órganos en relación con el logro del interés público presente.

En cuanto a la sexta de las interrogantes, el artículo 111, inciso a), de la Ley Orgánica del Ambiente le fija competencia al Tribunal Ambiental Administrativo para “conocer y resolver, en sede administrativa, las denuncias establecidas contra todas las personas, públicas o privadas, por violaciones a la legislación tutelar del ambiente y los recursos naturales”. Este artículo le otorga una competencia amplia a ese Tribunal para conocer de denuncias contra “personas públicas”, término que, sin duda, hace alusión a entidades pertenecientes a la Administración Pública.

A su vez, el propio artículo 99 de la Ley Orgánica del Ambiente preceptúa que las sanciones en él enumeradas podrán imponerse también a funcionarios públicos, por acciones u omisiones violatorias de las normas de esa ley, de otras disposiciones de protección ambiental o de la diversidad biológica.

Igualmente, los artículos 20 y 101 de la misma Ley fijan también responsabilidad a los funcionarios públicos dentro de los trámites de evaluación de impacto ambiental:

“Artículo 20.- Cumplimiento de las resoluciones

La Secretaría Técnica Nacional Ambiental establecerá instrumentos y medios para dar seguimiento al cumplimiento de las resoluciones de la evaluación de impacto ambiental. En los casos de violación de su contenido, podrá ordenar la paralización de las obras. El interesado, el autor del estudio y quienes lo aprueben serán, directa y solidariamente, responsables por los daños que se causen.”

“Artículo 101.- Responsabilidad de los infractores

Sin perjuicio de las responsabilidades de otra naturaleza que les puedan resultar como partícipes en cualquiera de sus formas, los causantes de las infracciones a la presente ley o a las que regulan la protección del ambiente y la diversidad biológica, sean personas físicas o jurídicas, serán civil y solidariamente responsables por los daños y perjuicios causados. Solidariamente, también responderán los titulares de las empresas o las actividades donde se causen los daños, ya sea por acción o por omisión.

Igual responsabilidad corresponderá a los profesionales y los funcionarios públicos que suscriban una evaluación de impacto ambiental contra las disposiciones legales o las normas técnicas imperantes o no den el seguimiento debido al proceso, originando un daño al ambiente o a la diversidad biológica.”

            No considera este órgano asesor que el ejercicio de las funciones del Tribunal Ambiental Administrativo invadan las competencias de la jurisdicción contencioso administrativo en lo que toca a la revisión de la legalidad administrativa, en vista de que las dos se desarrollan en dos esferas distintas, la primera en la sede administrativa y la segunda en la judicial; tan es así, que la jurisdicción contencioso administrativa puede revisar la legalidad de las actuaciones o resoluciones del Tribunal Ambiental Administrativo cuando le sean sometidas a su conocimiento en esa sede judicial. En ningún momento lo que resuelva el Tribunal Ambiental Administrativo imposibilita el ejercicio de una acción judicial para conocer, ya sea de la actuación administrativa objeto de la resolución del Tribunal, como también de esta misma.

            En cuanto a la potestad del Tribunal Ambiental Administrativo para celebrar conciliaciones u homologarlas (pregunta siete), me remito a transcribirle lo expresado al efecto en el dictamen No. C-219-2009 de 13 de agosto de 2009 donde se abordó precisamente ese tema:

“Pregunta 3.   En el tema de las “conciliaciones” que se puedan aprobar ante el Tribunal Ambiental Administrativo, cabe hacer algunas aclaraciones preliminares.  La conciliación es un medio alternativo de solución de conflictos, lo cual supone la existencia de partes que enfrentan pretensiones contrarias.   Ello es fundamental de tener en cuenta, por cuanto no cabe hablar de que un órgano administrativo, que está llamado a establecer sanciones administrativas –como el caso del Tribunal Ambiental Administrativo- tenga, también, competencias para promover, por sí mismo, conciliaciones sobre las indemnizaciones relacionadas con infracciones comprobadas al medio ambiente.   Como se señala en su consulta, esta competencia no está asignada al citado Tribunal, y por demás, sería extraño a su naturaleza de órgano resolutor en sede administrativa.   Lo que cabe es establecer que, en su función de tutela ambiental, pueda avalar, homologar los convenios que las partes del procedimiento le propongan, como alternativa a las condenas que puede imponer, por decisión propia, el Tribunal (artículos 99 y  111 de la Ley Orgánica del Ambiente).  Esa homologación confiere eficacia a lo acordado, lo cual se entiende como competencia implícita del Tribunal Ambiental Administrativo

 

       Por otra parte, la competencia que tiene la Administración para acudir a mecanismos alternativos de solución de conflictos está reconocida en nuestro Ordenamiento Jurídico.    Existen cuerpos legales que han perfilado esta competencia, sujeta a ciertos límites que han sido explicados por esta Procuraduría General en los siguientes términos:

 

“A.  Sobre la posibilidad para que la Administración Pública utilice métodos de resolución alterna de conflictos.  En específico sobre la conciliación.

 

El objetivo primordial de la resolución alterna de conflictos es plantear la utilización de mecanismos distintos a los métodos judiciales de solución de controversias, procurando “devolver” la solución del conflicto a las partes interesadas.  De esta manera, se propicia la utilización de mecanismos autocompuestos sobre los heterocompuestos, como el proceso judicial, o por lo menos, con fases autocompuestas – como en el caso del proceso arbitral[1]-.

 

Alberto Brenes Córdoba, en su obra "Tratados de las Obligaciones y Contratos", establece la figura de la transacción, entendida como el convenio que efectúan las partes haciéndose recíprocas concesiones con el objetivo de poner fin a sus diferencias, y es una de las formas más sencillas que la ley permite para dirimir las controversias "... puesto que así se evitan gastos, pérdida de tiempo y enojozas querellas...".

Por su parte Francesco Messineo en su Obra "Manual de Derecho Civil y Comercial", comenta:

 

"... el conflicto de intereses cuya composición es cometido normal del proceso, puede ser materia de actividad de los propios interesados, en forma que dé lugar a la composición extrajudicial (o pre-judicial)” 

 

La Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia ha avalado  la facultad de acceder a formas alternas de resolución de conflictos, derivando este derecho de los principios y valores pacíficos que informan la Constitución Política, así como del artículo 43 del Texto Fundamental, que expresamente otorga el derecho de acudir al arbitraje para solucionar las diferencias de orden patrimonial. Al respecto, ha señalado aquel Tribunal:

 

“La Constitución Política otorga a las personas de derecho, sean públicas y/o privadas, la facultad de solucionar sus diferencias a través de procesos no jurisdiccionales, mediante lo que se ha denominado resolución alternativa de conflictos, dentro de los cuales se incluyen la conciliación, la mediación y el arbitraje, como derecho derivado del numeral 43 del texto constitucional.”    (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 069-2005, de las once horas diez minutos del nueve de febrero del dos mil cinco)

 

Tal y como lo señala el Tribunal, una de las características apuntadas a la resolución alternativa de conflictos, es la búsqueda de soluciones no adversariales a los problemas suscitados, a través de la utilización de métodos autocompuestos para lograr acuerdos.  Estos mecanismos constituyen una forma de acceso a la justicia, que busca agilizar la solución de las controversias suscitadas y mejorar la calidad de aquella. Desde esta perspectiva, la solución de conflictos por métodos alternativos al judicial forma parte del derecho constitucional a tener acceso a una justicia pronta y cumplida, garantía fundamental que se deriva del  artículo 41 constitucional.

 

En anteriores ocasiones, esta Procuraduría ha tenido la oportunidad de analizar el tema de la capacidad de la Administración Pública (incluyendo a las municipalidades) para recurrir a estos instrumentos autocompuestos.   Se determinó que la base originaria  para determinar dicha facultad fue el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública, en la cual se otorgaba facultades al Poder Ejecutivo de transar. Es precisamente de este numeral en el que se ha basado esta Procuraduría para establecer la posibilidad de que la Administración se someta al arbitraje y la conciliación.

 

Posteriormente, con la entrada en vigencia de la ley 7727 del 14 de enero de 1998, Ley de Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social RAC, se encuentra mayor sustento jurídico para dicha facultad, la cual se consagra en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, del siguiente modo:

 

“Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje, de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública.”

 

Si bien es cierto, el referido artículo señala el arbitraje, se ha entendido que la facultad se extiende para la utilización de los medios conciliatorios.  En esta línea de razonamiento, esta Procuraduría ha señalado lo siguiente:

 

“En lo que interesa a la consulta formulada, debemos indicar que el artículo 27.3 de la Ley General de la Administración Pública dispone que corresponderá conjuntamente al Presidente y al Ministro respectivo "transar y comprometer en árbitros los asuntos del ramo".

El artículo 219 del Código Procesal Civil establece la transacción como una forma de terminación anormal del proceso judicial.

Por su parte, el artículo 2º de la Ley sobre Resolución Alterna de Conflictos y Promoción de la Paz Social –Número 7727– establece que tanto la negociación, la mediación, la conciliación y otros mecanismos similares se aplican "para solucionar sus diferencias patrimoniales". Y el artículo 18 Ibídem dispone que "Todo sujeto de derecho público, incluyendo el Estado, podrá someter sus controversias a arbitraje de conformidad con las reglas de la presente ley y el inciso 3), del artículo 27 de la Ley General de la Administración Pública" (...)

Si bien es cierto, esta última norma no hace mención expresa de la conciliación y/o transacción, a la luz de estas disposiciones, se puede afirmar que existe una autorización general para que la Administración pueda someter sus diferencias a transacción, lo anterior por mención expresa del artículo 27 antes aludido y la conciliación por interpretación ampliativa del citado numeral 18.

Y cabe advertir, como ya lo hicimos, que mediante interpretación, tanto de esta Procuraduría como de la Contraloría General, se ha considerado que tanto la Administración centralizada como la descentralizada, incluidas las corporaciones territoriales municipales, están autorizadas a acudir tanto al arbitraje como a la transacción (Al respecto, véanse los dictámenes C-225-88 de 11 de noviembre de 1988 de la Procuraduría General, y 2239 de 23 de febrero de 1996 de la Contraloría General).

De manera general, la decisión de transar o conciliar, así como la de acudir a un arbitraje, debe ser tomada por el jerarca respectivo, aunque la implementación del acuerdo puede ser llevado a la práctica por un funcionario distinto del jerarca, como una delegación de funciones o bien utilizando la figura de la representación institucional. Pero en todo caso, la decisión de transar debe estar debidamente motivada. (...)

Dentro de este marco de referencia general, es posible concluir que sería legalmente procedente utilizar o aplicar, por parte de las municipalidades, el mecanismo de la conciliación y/o transacción dentro de un proceso judicial en trámite, no teniendo más límite que propio principio de legalidad al que inexorablemente está sometida la Administración Pública, y por supuesto, el acto por el cual el órgano superior jerárquico acuerde optar por dichos mecanismos, deberá estar debidamente motivado. (Dictamen C-111-2001 de16 de abril del 2001. Resaltado no es del original)

 

Otro cuerpo normativo de vital importancia, para determinar la facultad de la Administración para utilizar los medios alternativos de resolución de conflictos, es el Código Procesal Contencioso Administrativo, en el cual se agrega un articulado dedicado a la conciliación y que, en el artículo 72, establece:

 

“La Administración Pública podrá conciliar sobre la conducta administrativa, su validez y sus efectos, con independencia de su naturaleza pública o privada.”

 

Señala la doctrina costarricense que una de las más importantes innovaciones del Código, se refiere precisamente  a los pasos agigantados que se dan en materia de resolución autocompositiva de los conflictos con las Administraciones Públicas.   Dicho avance se refiere, más que todo, a que se ha llegado a entender que los medios de resolución alterna de conflictos consiguen completar o perfeccionar la justicia administrativa. Se señala, además, que las alternativas negociales de solución de conflictos, acuden a una distinta racionalidad jurídica en el actuar de las Administraciones Públicas. En su lugar, se le da más importancia, ahora, a la búsqueda de soluciones negociadas, capaces de asegurar un duradero y estable equilibrio entre las partes, claro está, dentro del marco de lo licito.[2]

 

Viene de todo lo expuesto que, como primera conclusión, sea dable afirmar que la Municipalidad de Santa Bárbara, representada por los abogados contratados según los artículos 14 y 15 del Reglamento para el Procedimiento de Cobro Administrativo y Judicial de la Municipalidad de Santa Bárbara sí están facultados para conciliar. No obstante, de acuerdo a lo que se ha dicho ya, deben estar debidamente autorizados por el órgano jerárquico superior, que en el caso de los Entes Territoriales viene a estar conformado por el Concejo Municipal.  Y, en esa misma línea, cabe advertir que deberá el Concejo adoptar una decisión debidamente motivada para que se proceda en tal sentido.

 

Esta facultad de conciliación por parte de la Administración no es ilimitada, ya que existen áreas vedadas por expresos limitantes de orden jurídico.  Estos limitantes integran el sistema normativo, y delimitan y circunscriben las facultades a cargo del Concejo Municipal para acordar la conciliación para casos concretos. Por su importancia, les dedicamos un aparte propio.  

 

A. Materia conciliable.

 

Aunque se haya establecido, de manera general, que la Administración Pública tiene, de principio,  facultades para conciliar, es claro que dicha facultad no es ilimitada puesto que la Administración se encuentra supeditada al principio de legalidad, consagrado en los artículos 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública.

 

Ya ha dicho este órgano consultivo:

 

“En todo caso, debemos advertir que la limitación va a estar definida por la imposibilidad de negociar en contra de lo dispuesto en el ordenamiento jurídico. De esta forma, no es posible que se concilie aspectos sobre los que hay norma expresa en contrario, incluidas las reglamentarias, por el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. De lo cual deviene la imposibilidad de transar o conciliar sobre la exigibilidad misma del canon en cuestión.” (Dictamen C-111-2001 del 16 de abril del 2001.  Resaltado no es del original)

 

Es por esto que se puede llegar a establecer que, de acuerdo al Ordenamiento Jurídico, la Administración está facultada a conciliar en los casos que tratan de asuntos patrimoniales, de acuerdo al artículo 46 de la Constitución Política y 2 de LRAC; en los asuntos disponibles, de acuerdo al artículo 2 de LRAC, 11 de la Constitución Política y 11 de la LGAP, así como en algunos aspectos relacionados con su ejercicio, como el arreglo en las formas de pago de impuestos.”   (Dictamen C-382-2008 de 22 de octubre del 2008)

 

       Es importante indicar que, en materia ambiental, el titular del resarcimiento del daño lo es el Estado, tal y como lo ha definido la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia:

 

IX.-  Sobre la legitimación activa en los procesos de ejecución de sentencia de los fallos dictados por la jurisdicción constitucional en recursos de amparo en protección del ambiente. Particular atención requieren los casos como el presente, donde la condena reside en la violación al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en los términos del numeral 50 de la Constitución Política, conforme al cual: “… Toda persona tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada para denunciar los actos que infrinjan ese derecho y para reclamar la reparación del daño causado. El Estado garantizará, defenderá y preservará ese derecho. La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes.” Nótese cómo a favor de toda persona, se reconoce tanto el derecho a un ambiente sano, como la legitimación para denunciar su irrespeto y reclamar la reparación. En este sentido, sobre el tema de la legitimación en materia ambiental, la Sala Constitucional ha dicho que: “… el presupuesto procesal de la legitimación tiende a extenderse y ampliarse en una dimensión tal, que lleva necesariamente al abandono del concepto tradicional, debiendo entender que en términos generales, toda persona puede ser parte y que su derecho no emana de títulos de propiedad, derechos o acciones concretas que pudiera ejercer según las reglas del derecho convencional, sino que su actuación procesal responde a lo que los modernos tratadistas denominan el interés difuso, mediante el cual la legitimación original del interesado legítimo o aún del simple interesado, se difunde entre todos los miembros de una determinada categoría de personas que resultan así igualmente afectadas por los actos ilegales que los vulneran. Tratándose de la protección del ambiente, el interés típicamente difuso que legitima al sujeto para accionar, se transforma, en virtud de su incorporación al elenco de los derechos de la persona humana, convirtiéndose en un verdadero «derecho reaccional», que, como su nombre lo indica, lo que hace es apoderar a su titular para «reaccionar» frente a la violación originada en actos u omisiones ilegítimos. Es por ello que la vulneración de ese derecho fundamental, constituye una ilegalidad constitucional, es decir, una causal específica de amparo contra los actos concretos o normas autoaplicativas o, en su caso, en la acción de inconstitucionalidad, contra todas las normas o contra los actos no susceptibles de amparo, e incluso, contra las omisiones, categoría ésta que en el caso del derecho al ambiente se vuelve especialmente importante, porque al tratarse de conservar el medio que la naturaleza nos ha dado, la violación más frecuente se produce por la inercia de las autoridades públicas en realizar los actos necesarios para protegerlos. La Jurisdicción Constitucional, como medio jurídicamente idóneo y necesario para garantizar la supremacía del Derecho de la Constitución es, además de supremo, de orden público esencial, y ello implica, en general, que una legitimación mucho más flexible y menos formalista, es necesaria para asociar a los ciudadanos al interés del propio Estado de Derecho de fiscalizar y, en su caso, restablecer su propia juridicidad.” Sentencia no. 3705-93, de las 15 horas del 30 de julio de 1993. Por su carácter supraindividual, la legitimación se amplia en este campo, al establecer el Tribunal Constitucional, que la preservación y protección del ambiente es un derecho fundamental, que legitima para acudir a la vía del amparo a toda persona. Es evidente que el enfoque sobre esta materia, se separa en mucho de la posición que siempre se ha dado. Si tal es el sistema propugnado y plasmado en la Carta Magna, en base a esa estructura deberá sustentarse toda interpretación de los distintos procedimientos o procesos vigentes para tutelar el ambiente. De allí que, limitar el ejercicio de ese derecho a sujetos con características específicas para lograr su protección administrativa o jurisdiccional, implica únicamente un esfuerzo por circunscribirlo a requisitos que en modo alguno compatibilizan con los postulados constitucionales actuales, en donde como se vio, del numeral 50 supra indicado, surge como legitimada, “toda persona”, para instaurar la acción respectiva en resguardo del ambiente y demandar su reparación. Por su parte, el principio 10 de la Declaración de Río, haciendo alusión a la participación de todos los ciudadanos en cuestiones ambientales, señala que: “Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre otros el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes” (Declaración final de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, Río de Janeiro, Brasil, 14 de junio de 1992, en Torres Ugena, en donde Costa Rica figura como uno de los Estados signatarios).

X.-  Ahora bien, esta Sala estima que, a partir de una adecuada interpretación de la norma en comentario, en relación con el canon 49 también constitucional, el recurso de amparo no agota la posibilidad de instrumentos jurídicos que la Carta Magna otorga a todos los habitantes con el fin de tutelar el ambiente. Lo contrario significaría que el artículo 50 restringe su contenido, única y exclusivamente al proceso constitucional de amparo. El concepto “toda persona” utilizado por el constituyente, no puede asimilarse a titular de derecho subjetivo en sentido estricto. “Toda persona” es, todo habitante, vecino, ciudadano, física o jurídica, pública o privada, es en fin, cualquiera que ve lesionado su derecho a un ambiente sano. Por esa razón, en su defensa y protección, se debe favorecer una tutela suficientemente amplia, a fin de no inoperativizar la norma o limitar sus alcances. En ese sentido, la simple falta de relación directa o de perjuicio, en tesis de principio, no puede conducir a una pérdida de la legitimación para quien posee un derecho reconocido a nivel constitucional. Si se aceptara, en el derecho ambiental, la tesis tradicional de la legitimación, entendida como la aptitud de ser parte en un proceso concreto, donde no toda persona con capacidad procesal puede figurar en ese carácter, sino sólo quienes se encuentren en determinada relación con la pretensión, tal y como se expuso, conllevaría a vaciar de contenido esa norma. En los procesos de ejecución de los fallos dictados en la Jurisdicción Constitucional, que son los que aquí interesan, el tema cobra especial relevancia. Para establecer la procedencia del reclamo que en definitiva se traduce en una suma de dinero para pretender resarcir la lesión causada, debe ponderarse, entre otros, a favor de quien se dio la tutela constitucional, la relación de causalidad entre la infracción que se acusó y el daño que se pretende indemnizar. Este marco básico, no puede dejar de lado que en materia ambiental, se optó, con raigambre constitucional, por la protección amplia de este derecho. Un segundo tema de importancia, es que la legitimación debe ser analizada de acuerdo a la pretensión material, en este tipo de supuestos -daño al colectivo-. Al tratarse de un derecho de la tercera generación, en los que el afectado es un grupo de personas, en la mayoría de los casos indeterminado, requieren de una legitimación distinta al interés jurídico que ampara a los derechos subjetivos públicos. Tratándose de intereses difusos o de acción popular, por su naturaleza particular, no existe un único titular asistido por un interés jurídico, lo cual ha dificultado el acceso de los individuos a su eficaz tutela o garantía, pues se ha evidenciado la necesidad de encontrar una legitimación más amplia para hacerlos valer ante las autoridades administrativas y judiciales. Por ese motivo, es menester tomar en consideración que el primer y principal damnificado es la sociedad en su conjunto, o bien una generalidad indeterminada de sujetos; sin perjuicio de que simultáneamente también puedan resultar afectados en forma particular, algunos de los individuos del grupo.  De todos modos, no cabe la posibilidad de reclamos personales, plurales y separados cuando el ofendido es la colectividad, ya que, es característica de dichos intereses su indivisibilidad, en razón de que el bien colectivo no es fraccionable entre quienes lo utilizan, tampoco es factible dividir su goce. Ello trae como consecuencia la imposibilidad de que existan distintos derechos subjetivos, por no existir un vínculo directo entre una persona y ese tipo de derecho. O es del grupo o no es de nadie, porque si alguien lo acapara para sí, deja de ser coparticipado para ser individual. Lo que no quita, como se dijo, la posible coexistencia de daños particulares o plurindividuales, porque una de las características del Derecho Ambiental es que el daño se causa siempre a la colectividad, pero con repercusiones, en ocasiones, sobre bienes individuales. En efecto, la persona tiene posibilidad de accionar en su nombre para pedir una indemnización propia (daño ambiental particular), como de accionar en nombre de una colectividad para pedir una indemnización de la cual no se puede apropiar pero sí puede gozar (daño ambiental al colectivo), que es realmente la que constituye la reparación del daño ambiental en su estado puro. La reparación del daño ambiental colectivo restablece el interés general vulnerado, con lo cual se excluye que restablezca solo un derecho individual, su objeto es diferente. El error reside, se repite, en el hecho de considerar daño ambiental puro las consecuencias que sufren bienes ambientales apropiables por los particulares, siendo que, en estricto sentido, no puede tener tal particularidad, porque es precisamente sobre un bien colectivo. Es cierto que hay bienes ambientales que pueden ser apropiados por particulares -por ejemplo, el caso del suelo-, pero ello no le quita la característica de bien ambiental y de lesión a un interés general que supone la posibilidad de que, aún si el propietario no desea su reparación, la puede, y aún la debe buscar, cualquier otra persona o cualquiera entidad pública o privada. Sobre la base de la concepción anterior, en donde el daño ambiental puro se distingue por afectar el normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y componentes, así como por ser “supraindividual”, se aleja entonces de la esfera estrictamente individual, en el sentido de bienes apropiables, como elemento definitorio de la lesión. La acción de defensa o de reparación no puede estar sólo en cabeza de cada damnificado. Tiene que ser colectiva o grupal como lo es también el daño causado. Es por ello que el daño se da directamente al ecosistema e indirectamente al ser humano que se sirve de él, y que la persona únicamente puede reclamar a favor del ecosistema gracias a su relación con él. Si se logra hacer la distinción entre daño ambiental puro y particular, se establece con claridad qué es lo que se está indemnizando por una u otra vía, porque se determina con anterioridad aquello que se dañó. La distinción señalada marcará no sólo la forma de reparación del daño, sino la finalidad de cada acción que busca proteger el ambiente. No obstante, a pesar de que en la mayoría de los casos no se puede lograr el objetivo de reparar el ambiente como si el daño no hubiere ocurrido, sí se puede predicar otra forma reparatoria, que busca dejar el bien en la forma más parecida posible a la que tenía antes del daño. En consecuencia, cualquier persona que alegue estar afectada por un daño ambiental, pertenece a la parte material titular del interés difuso y estará legitimada para ser parte activa en el proceso judicial que se inicie en protección del ambiente. De acuerdo con el parámetro constitucional, producido un daño ambiental, en cualquiera de sus dos vertientes, se concede acción para obtener la reparación del ambiente, lo que no obsta al ejercicio de la acción indemnizatoria. Para lo primero debe deducirse la “acción ambiental” -recurso de amparo o vía ordinaria -; para lo segundo, la “acción indemnizatoria” -ejecución de sentencia o vía ordinaria-. En este sentido, se define un nuevo y particular modo de daño, el cual goza de algunas especificaciones, y conforme a ello, las reglas para su reparación no podrán equipararse a las que otorgan protección a los derechos subjetivos, simplemente porque este tipo de daño puede conculcar además otro tipo de prerrogativas, como los derechos de incidencia colectiva o general. Es por ello que la legitimación para actuar, que se tiene en uno u otro caso, solo variará en el petitum del proceso: si el daño es personal, en el sentido de que aminora el patrimonio individual, se estará en presencia de una petición para sí. Por el contrario, si el patrimonio apropiable individualmente no se reduce, sino aquel que tiene por el hecho de vivir en sociedad, se estará ante una petición para la colectividad, es decir, a favor de los bienes ambientales, que de paso, benefician al individuo en su concepción socializada. En este último supuesto, habría un derecho constitucional lesionado, que debe ser procesalmente protegido. Es por ello que en esta materia se amplia la legitimación activa, cuando la pretensión material del actor sea la protección de intereses difusos o por acción popular, permitiéndose la posibilidad de actuar en juicio no en nombre propio o de otros, sino en nombre y beneficio de todos, dentro de los límites de dicho objeto. En consecuencia, en procesos como el presente, cualquier persona lo puede incoar, aunque no sea afectado de manera directa, donde la acción no se interpone en nombre propio sino a nombre del colectivo.

XI.-  Sujeto titular para percibir la indemnización por daño al colectivo. Al tratarse de bienes de interés general que componen el ambiente, y cuya tutela se asigna al Estado, cuando la lesión es al colectivo, no hay patrimonio individual que pueda reclamarlo para sí. Esta particularidad ha determinado que se privilegie la reparación en especie por sobre la indemnización dineraria, lo cual constituye otra de las evoluciones del moderno derecho de daños, de particular trascendencia en esta materia. Volver las cosas al estado anterior en aquellos supuestos en que sea total o parcialmente factible, esto es, recomponer el “hábitat” o el equilibrio de los valores ecológicos (p. ej., poblar de nuevo un río en caso de depredación), es la solución prevalente de la ciencia jurídica. La equivalencia dineraria no tiene sentido alguno frente a este tipo de daño, porque no podrá por sí, acrecentar el bien lesionado. Ese pago, nunca podrá cambiar uno por otro, sino que obligatoriamente se tiene que invertir en la reparación del ecosistema. Esto la diferencia con las reglas generales de la responsabilidad patrimonial común, donde el demandante tiene mayor libertad para disponer si el dinero pagado por su bien lesionado lo reinvierte en sí mismo, o no. Independientemente de la naturaleza jurídica del sujeto beneficiario de la indemnización, ya sea público o privado, deberá destinarse a la reparación, reposición o restauración de los recursos naturales o ecosistemas deteriorados. En consecuencia, siempre debe buscarse, en primer orden, la posibilidad de regenerar el daño ambiental, y así, como se ha dicho, favorecer la reparación “in natura”. Puede ser que ello se logre con obligaciones de hacer o con dinero, restituyendo el elemento dañado. De no lograrse, en segundo término, se debe velar por tomar medidas que estén en beneficio del ambiente como un todo. Esta posición se sustenta en el hecho de que el ecosistema es interactuado y, por tanto, aunque no se recupere de la primera forma, se restaura el sistema que se verá beneficiado en su conjunto. En efecto, si no es técnicamente posible, o sólo lo es en parte, la evaluación de los detrimentos causados a los recursos naturales tiene que basarse en el costo de soluciones alternativas que tengan como meta la reposición de recursos naturales equivalentes a los que se han destruido, con el objeto de recuperar el grado de conservación de la naturaleza y la biodiversidad. Este punto es importante porque se permite que el resarcimiento recaiga sobre otro componente del ambiente distinto del dañado, sin que se viole regla alguna con este proceder, porque en realidad se busca una equivalencia con lo destruido para rescatar la naturaleza. No es entonces difícil concluir que la reparación del daño ambiental puro debe ser, en lo posible, “in natura”.

XII.-  Recapitulando, se puede decir que el problema básico, en principio, radica en cómo repararlo, especialmente cuando este va más allá de la lesión a un interés individual. No existe suficiente regulación sobre este tipo de responsabilidad, en tanto la legislación vigente no toma en cuenta sus características específicas y los problemas para reclamar su reparación. Sin embargo, visto que el control ambiental importa a toda la comunidad, lo lógico es que se destinen a recomponerlo. De tal forma que, en atención a las particulares características del daño ambiental puro, la indemnización fijada debe ser pública y así los fondos provenientes de su pago, en las diferentes instancias, permitiría dedicar ese dinero a la reparación “in situ” de los recursos afectados o al financiamiento de otros proyectos ambientales suplementarios en esas zonas. Por tal motivo, estima esta Sala que, el monto por la indemnización del daño ambiental puro o a la colectividad se constituye en un fondo público, que pertenece a todos (numerales 8 y 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República). Ello significa que, si bien la acción por daño al colectivo puede ser ejercida por cualquier persona, quien puede percibir las sumas por ese concepto es, en principio, la “sociedad en general”, o en su caso algún “grupo indeterminado de personas”, en cuanto damnificados directos. A partir de lo dicho, es notable que en la legislación nacional, en cuanto al mecanismo, destino y control sobre las sumas de dinero percibidas por daños al ambiente, como en otros temas, existe un vacío jurídico, que debe ser resuelta aplicando los principios generales del derecho o la analogía (artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 12 y 13 del Código Civil, 7 al 10 de la Ley General de la Administración Pública). En ese sentido, a pesar de que no exista norma expresa que indique a quién deba resarcirse, bajo una interpretación del numeral 50 constitucional y los principios rectores del derecho ambiental, que se han desarrollado, en aras de reparar el daño causado y conservar el ambiente, ha de concluirse en que esas sumas deben girarse al Estado, entendido en sentido amplio. Definido el sujeto titular para percibir las sumas por daños ambientales a la sociedad o al colectivo, se debe precisar el órgano o ente público receptor, en aras de cumplir con su reparación. En este sentido, hay que acotar que, la organización administrativa, derivada de su configuración, con una importante descentralización, ha permitido acercar los mecanismos de decisión a la propia ciudadanía, pero a la vez diversifica y complica este reparto competencial. Esta dispersión se manifiesta en dos planos o niveles, verticalmente, por el reparto de competencias de la Administración; y horizontalmente, por la distribución, dentro de una misma, de competencias con un claro contenido ambiental entre las distintas áreas o departamentos. La regulación más directa ha estado en el ámbito competencial del Ministerio de Salud, Ministerio de Ambiente y Energía, y de las Municipalidades. La proximidad de estos entes a la ciudadanía y el presumible mayor y más directo conocimiento de la realidad, las convierten en el principal instrumento para hacer frente a la tutela ambiental. Si no fuera viable un mecanismo como el propuesto, se transformarían en letra muerta tanto las normas citadas, como los principios expuestos, y se dejaría un daño sin reparar. La tutela ambiental justifica soluciones expeditivas, porque se está ante un patrimonio de todos y el deterioro ambiental progresa de modo casi exponencial. Las soluciones tradicionales son inapropiadas para detenerlo, por lo que el juez debe actuar sus poderes para suplir la laguna jurídica, que aparece a partir de la legislación que dispone, que el Estado ejerce su soberanía sobre el ambiente y los recursos naturales del país (artículo 6 de la Constitución Política), pero sobre la indemnización de este tipo de daños, no se prevé la forma, el destino, su control y quién debe hacerse cargo de la reparación ambiental. A partir de lo anterior, el pago por la indemnización debe ser cancelado por los sujetos declarados responsables, que será destinado a la recomposición y reparación de los daños a los bienes ambientales de la sociedad. Este dinero, constituido como fondo público, tal y como ya se indicó, deberá depositarse a favor del Estado, correspondiéndole al juzgador determinar cuál órgano o ente público debe administrarlo. Decisión que debe ajustarse a una estricta aplicación de las reglas la ciencia o la técnica, y de los principios generales de justicia, lógica y conveniencia (numerales 16 y 17 de la Ley General de la Administración Pública), y en virtud de un análisis de las particularidades del caso en concreto, tales como por ejemplo, los sujetos condenados en la vía del amparo, el tipo de daño ocasionado, el grupo determinado o no receptor de la lesión, la circunscripción geográfica, la competencia institucional específica, etc. Y por supuesto, tomando siempre en consideración la finalidad última para la cual se deben destinar la indemnización decretada. Sería inaceptable que una sentencia quede en letra muerta y nunca sea llevada a la realidad, aniquilando sus efectos. Por eso, el juez cumple una función de garante, y se encuentra obligado a velar por la plena y efectiva ejecución, tanto de forma ágil como real. Desde el punto de vista de la dimensión negativa, surge el principio de intangibilidad de la cosa juzgada, entendido como la necesidad de que la ejecución de sentencia se cumpla en sus propios términos, según lo previsto en el fallo y sin alteraciones. No es permitido suprimir, modificar o agregar a su contenido exigencias o cargas que no están contenidas en él.

XIII.-  Sobre el caso en concreto. En el sub-lite, la condenatoria al pago de los daños y perjuicios dictada en el recurso de amparo, obedeció a la contaminación del río Siquiares por parte de la Cooperativa y a la inactividad del Ministerio de Salud para tomar medidas que lo evitaran. La Sala Constitucional manifestó, en lo que interesa, que: “(…)”. Voto no. 1882- 2001 de las 9 horas con 24 minutos del 9 de marzo del 2001. De acuerdo a lo expuesto por ese Tribunal Constitucional, es importante resaltar que, es evidente la infracción por lesión al derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, que produjo un daño de carácter puro o al colectivo. Por lo anterior, no cabe la menor duda que el recurso fue acogido en virtud del daño sobre el afluente, lo cual a su vez afectó las comunidades de Siquiares, Turrúcares, San Miguel y Cebadilla, incidiendo en la calidad de vida de quienes viven en al margen. En esta inteligencia, y así se dispuso, el detrimento afectó a la comunidad o a la sociedad en general, que se localiza en esa zona, generando el menoscabo indicado.

XIV.-  Aclarado lo anterior, procede definir a quien corresponde solicitar el pago de los daños y perjuicios a que fueron condenados la Cooperativa y el Estado, como consecuencia de la estimación del amparo, así como el destino que debe darse al resarcimiento que se fije, el control de la inversión y la entidad encargada de hacer la reparación. Pero estos aspectos, aún y cuando se deriven con facilidad de todo cuanto se ha expuesto, no pueden dejar de lado la naturaleza particular de un proceso de ejecución en el que se persigue el cumplimiento material de las situaciones jurídicas reconocidas en una sentencia en firme. Su finalidad es “darle efectividad práctica a lo ordenado en la sentencia de condena (la cual impone al vencido el cumplimiento de una prestación -de hacer, no hacer o dar- para satisfacer el interés de la parte vencedora, (…) busca adecuar a la situación fáctica -realidad- el mandato o norma individualizada contenida en la parte dispositiva de una sentencia, a efecto de satisfacer el derecho de la parte vencedora” Resolución de esta Sala, no. 108 de las 15 horas del 16 de octubre de 1996. Tampoco pueden ignorarse situaciones propias del desarrollo del proceso, que pueden tener incidencia directa en los alcances del fallo que se dicte. En tesis de principio, las facultades conferidas al juez ejecutor deben comprender todas las medidas necesarias para lograr la plena efectividad y eficacia del fallo, según se desprende del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (artículos 39, 41 y 153 de la Constitución Política). Analizados los autos, se desprende que el recurso de amparo fue formulado por Julie Roos Ayub, Carlos Luis Quesada Altamirano, Abel Víquez Fuentes y José Luis Madrigal Moya. Este asunto por la señora Roos Ayub, en su carácter personal y como Presidenta de la ACORACI, y el señor Madrigal Moya, en su condición personal y como Presidente de la ASAMARS. En su transcurso las asociaciones desistieron, sin embargo, interlocutoriamente no se resolvió sobre el particular. En la sentencia de primera instancia, se decretó en su contra una falta de legitimación. Por su parte, el Tribunal, sin que el tema fuera planteado, admite su legitimación y reconoce en ellas el derecho a percibir la indemnización pretendida. Al margen de la apertura en punto a la legitimación para cobrar el daño ambiental en los términos ampliamente desarrollados, lo cierto es que en procesos como el presente, que nacen en virtud de un fallo de la Sala Constitucional, no le corresponde al juez de la ejecución, determinar quién es el titular del derecho que se reclama, por cuanto es un aspecto previamente definido en el fallo que se ejecuta. Por eso, no aplica el artículo 50 Constitucional -desarrollado en los considerandos IX y X-, que contempla lo relativo para accionar, y no, como aquí sucede para ejecutar. De tal forma que, esas agrupaciones no ostentan la aptitud suficiente para interponer este asunto, ni mucho menos la condición de titulares para percibir los montos exigidos. No por el desistimiento formulado, porque de la relación de los artículos 135 y 204 del Código Procesal Civil, se desprende que, para que surta efectos debe pronunciarse expresamente el juez, lo que no ocurrió en esta litis. Más bien, porque no fueron parte en el recurso de amparo, y además, por la naturaleza del daño que se intenta reparar, no siendo posible su reclamo a título directo. Con base en lo expuesto, hay contradicción con lo ejecutoriado, y por ende, violación a la cosa juzgada, al establecer el Tribunal que poseen legitimación para gestionar en este juicio y para que las sumas concedidas se giren a su favor. En ese sentido, estima esta Sala que no es posible aceptar a esas agrupaciones como parte procesal activa, ni mucho menos, que se fije a su favor alguna indemnización, por lo que corresponde acoger el agravio formulado por los casacionistas. En consecuencia, lo procedente es anular la sentencia del Tribunal, únicamente en cuanto declara legitimadas a la Asociación Conservacionista de los Ríos y el Ambiente de Ciruelas de Alajuela, y a la Asociación de Amigos del Medio Ambiente del Río Siquiares y sus Nacientes de Turrúcares, para incoar la presente ejecución de sentencia y percibir la indemnización establecida. En su lugar, resolviendo sobre el fondo, se debe acoger la falta de legitimación activa de esos gremios, y rechazarla en cuanto a Julie Roos Ayub y José Luis Madrigal Moya.

XV.-  Es menester indicar que, en casos como el presente -denuncia por daño ambiental colectivo-, no obstante que quién interpone el recurso de amparo funge como un colaborador y en su condición instrumental para coadyuvar con la protección que ofrece el Ordenamiento Jurídico, es también el legitimado para interponer la ejecución de sentencia y esgrimir la pretensión respectiva, a pesar de que, como se ha indicado, no se encuentra facultado para recibir el rubro fijado para la reparación. Se debe entender que la obligación jurídica que surge es de reparar al ambiente, y por ello, el particular no puede incorporar en su pretensión que le sean girados esos montos. En ese mismo orden de ideas, de acuerdo con lo desarrollado en el Considerando XI, con la finalidad de darle una plena y efectiva ejecución a la sentencia del recurso de amparo, corresponde a esta Sala determinar a cuál órgano o ente público se deben dirigir, con el fin de destinarlos a proyectos de restauración y reparación del río Siquiares. Al respecto, estima este órgano colegiado que, por la especialidad de la materia, los recursos técnicos y profesionales con que cuenta el Ministerio de Ambiente y Energía, para el caso en concreto, según sus particularidades y características propias, resulta el idóneo para llevar a cabo esa tarea. Del mismo modo, manteniendo como premisa la ejecución efectiva del fallo constitucional, es de rigor crear un mecanismo de naturaleza presupuestario que beneficie y potencie al máximo los principios de eficiencia, eficacia, celeridad y economía, por lo que, la suma dispuesta por el Tribunal Contencioso Administrativo que condenó solidariamente a la Cooperativa y al Estado, se deberá depositar en la Caja Única de este último (numerales 66 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, 83 y 84 de su Reglamento), en una cuenta cliente creada específicamente para tal fin, cuyo titular será el Ministerio de Ambiente y Energía, quien deberá destinarlo para ejecutar obras de reparación y restauración, en forma exclusiva, a proyectos sobre el río Siquiares. Al haberse concluido que ese pago es fondo público, en aras de garantizar un manejo responsable de las finanzas públicas, es pertinente la utilización de esta herramienta financiera, la que ayudará a alcanzar los objetivos y metas ambientales en una forma efectiva, y para esto se requiere el apoyo del órgano rector del Sistema de Administración Financiera. De este modo, se insiste, para agilizar el recibo y administración de la condena, deberá depositarse en esa cuenta separada, con la identificación del origen y del destino al cual esta afecto. Por tal razón, en lo concerniente al Estado, deberá el Ministerio de Hacienda, a quien se comunicará esta resolución, tomar las previsiones financieras en el título presupuestario correspondiente.”   (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Resolución N°  675-F-2007 de las diez horas del veintiuno de setiembre de dos mil siete.  Lo subrayado es nuestro.)”

 

  Atendiendo a sus preguntas, cabe concluir que no es competencia del Tribunal Ambiental Administrativo proponer o realizar la conciliación que pueda darse sobre la indemnización del daño ambiental que se haya determinado luego de un procedimiento administrativo ante dicho órgano.   Lo que podría autorizar (homologar) lo sería el acuerdo conciliatorio que suscriban las partes.

 

  Las sanciones que podrían eventualmente imponerse a los miembros del Tribunal Ambiental Administrativo es un asunto que queda librado a la tramitación de un procedimiento administrativo ordinario, en los términos que fueron explicados en las páginas precedentes.

 

            Finalmente, sobre la ejecución de los fondos producto de las conciliaciones, por tratarse de un tópico jurídico cuya competencia es exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República, no nos es factible dar respuesta a la misma:

 

“Teniendo a la vista los términos puntuales de la consulta de interés, se observa que las interrogantes se encuentran directamente relacionadas con la disposición de fondos públicos, propiamente en el caso de transferencias efectuadas a las asociaciones de desarrollo,  lo cual entra en un campo en el que la Contraloría General de la República ejerce una competencia exclusiva y excluyente.

 

Dado lo anterior, debemos declinar nuestra competencia en favor del órgano contralor, toda vez que por imperativo legal esta Procuraduría General no puede emitir criterio respecto de asuntos propios de otros órganos administrativos.

 

En este aspecto, dispone el artículo 5 de nuestra Ley Orgánica lo siguiente:

 

 

“Artículo 5.-

 

No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.”

 

Justamente sobre la imposibilidad de emitir criterio cuando se está frente a materia exclusiva de la Contraloría General, hemos señalado:

 

 

“I.  COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

 

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada.” (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

 

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular.” (Dictamen C-402-2005 del 2005)

 

Igualmente, nuestro dictamen N° C-339-2005 del 30 del setiembre del 2005 explica claramente al respecto:

 

“En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación administrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece:

 

“La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. (…)”

(Las negritas no corresponden al original).”  (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica N° OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números C-273-2008 del 7 de agosto del 2008, C-384-2008 del 23 de octubre del 2008, C-042-2009 del 17 de febrero del 2009 y C-071-2009 del 13 de marzo del 2009)

 

       Como se advierte, de conformidad con el régimen constitucional y las leyes que lo desarrollan, es la Contraloría General la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, ámbito dentro del cual se ubica el tema de las transferencias de fondos públicos a organizaciones privadas para su ejecución y administración. Por lo anterior, debemos declinar nuestra competencia a favor del Órgano Contralor, en virtud de resultar el competente para atender la inquietud planteada (en este sentido, y referidos particularmente al caso de consultas relacionadas con el uso y disposición de bienes, pueden verse nuestros dictámenes números C-114-2009 del 30 de abril del 2009, C-161-2009 del 5 de junio del 2009, C-138-2009 del 18 de mayo del 2009 y C-223-2009 del 21 de agosto del 2009).” (Opinión jurídica No. OJ-053-2010 de 9 de agosto de 2010).

 

CONCLUSIONES

            Por carecer este órgano asesor de competencia legal para resolver conflictos de competencias a nivel de órganos internos de un Ministerio, no nos es posible dar contestación a las preguntas numeradas de la uno a la cinco, debiéndose recurrir al procedimiento establecido en los artículos 71 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

            Sobre la posibilidad de que el Tribunal Ambiental Administrativo pueda “ventilar procesos sancionatorios en contra de la misma Administración Pública y sus instituciones, por el ejercicio de la actividad administrativa ordinaria propia de las funciones que le otorga el ordenamiento jurídico, como lo sería por parte de SETENA, la evaluación de los impactos ambientales”; los artículos 99 y 111, inciso a), de la Ley Orgánica del Ambiente le establecen una amplia competencia en ese sentido, tanto para conocer denuncias establecidas contra entidades pertenecientes a la Administración Pública como para imponer sanciones a funcionarios públicos.

            Tocante al tema de las conciliaciones en sede del Tribunal Ambiental Administrativo, se remite a lo expresado en el dictamen No. C-219-2009 de 13 de agosto de 2009 en el sentido de que “no es competencia del Tribunal Ambiental Administrativo proponer o realizar la conciliación que pueda darse sobre la indemnización del daño ambiental que se haya determinado luego de un procedimiento administrativo ante dicho órgano. Lo que podría autorizar (homologar) lo sería el acuerdo conciliatorio que suscriban las partes”.

            Por último, tampoco nos es factible responder a la consulta sobre la ejecución de los fondos producto de las conciliaciones, por tratarse de un tema cuya competencia es exclusiva y excluyente de la Contraloría General de la República.

            Sin otro particular, y ofreciéndole mis disculpas por el atraso en la emisión de este pronunciamiento, debida al alto volumen de trabajo asignado a esta Procuraduría, me suscribo del señor Ministro, atentamente,

 

 

                                                                       Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

                                                                       Procurador Agrario

 

VBC/fmc