26 de abril, 2011

C-096-2011

 

Señor

Marvin Elizondo González

Alcalde Municipal

Municipalidad de Garabito

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Señora Procuradora General, me refiero a su Oficio número A.M.2131-2010 del 30 de noviembre del 2010, recibido en este Órgano Asesor el pasado 7 de enero del 2011, en cual nos solicita criterio en relación con  las anualidades y el reconocimiento de la prohibición. 

 

Específicamente se solicita nuestro criterio en relación con las siguientes interrogantes:

 

…. el primer interrogante sería determinar el momento a partir del cual debe un ente público como las municipalidades, reconocer las anualidades de los servidores que han laborado para la Administración Pública anteriormente…

¿Si resulta procedente el reconocimiento del pago por concepto de prohibición a la persona que ejerza el cargo de Coordinador (a) del Departamento Legal, cuyo requisito es ser Licenciado en Derecho?

 

Junto con la solicitud de consulta se nos remite el criterio del Departamento Legal de la Municipalidad de Garabito, emitido en oficio MG-AL-009-2010-ER del 15 de marzo del 2010, en el cual se concluye que el puesto de Coordinador del Departamento Legal está sometido la Régimen de Dedicación Exclusiva, por lo que se recomienda proceder a firmar el contrato correspondiente.  Asimismo, indica el Departamento Legal de la Municipalidad, que en caso de que el Coordinador del Departamento Legal realice funciones relacionadas con la administración tributaria, podría estar sujeto a la prohibición.   

 

Asimismo, mediante oficio AL-078-2010-H del 30 de junio del 2010, se concluye, en lo que a esta consulta se refiere, lo siguiente:

 

“Finalmente, es lógico en virtud de la carga de la prueba, la cual pesa sobre el funcionario, que es a partir de que el funcionario aporta las certificaciones que demuestran el tiempo laborado en el sector público que se debe iniciar el pago de dichas anualidades, no obstante dicho reconocimiento y pago debe realizarse retroactivamente desde el momento en que el funcionario inició sus labores en la corporación municipal.”

 

El criterio anterior es aclarado por oficio MG-AL-073-2010-ER del 22 de setiembre del 2010, en el cual se dispone:

 

“De lo anterior queda claro, que la retroactividad del pago lo es solo en relación al aumento de salario por efecto de ese reconocimiento y no en cuanto a la anualidad en sí, que es retroactiva a partir del momento en que se demuestra fehacientemente con la presentación de las certificaciones o documentos idóneos que les asiste el derecho para el reconocimiento de las anualidades que indica haber laborado en el sector público.”

 

 

I.                   Sobre el Régimen de Prohibición.

 

Como regla de principio, los funcionarios públicos tienen la libertad para ejercer la profesión que ostentan una vez que ha concluido su jornada de trabajo, salvo que esta libertad de ejercicio esté prohibida por una ley que así lo disponga.   

 

La prohibición para el ejercicio de una determinada profesión, forma parte de las incompatibilidades para el ejercicio de determinado cargo y tiene como fundamento, la “necesidad de dotar de independencia a los servidores públicos, a fin de situarlos en una posición de imparcialidad, para evitar el conflicto de intereses y la concurrencia desleal. Las incompatibilidades se basan en razones de moralidad y tienden a evitar la acumulación de facultades en una sola persona, así como que los funcionarios aparezcan en oposición con el organismo público del cual dependen, en contiendas judiciales o reclamos administrativos, a causa de la designación profesional por parte de particulares; es decir tiende a evitar la colisión de intereses- interés público e interés privado-. (Sala Constitucional, resolución número 3292-95 de las quince horas treinta y tres minutos del 18 de julio de 1995).  La prohibición, por lo tanto, es inherente al puesto, es decir, no está sujeta a la voluntad de la Administración o del funcionario público, por ende, la misma resulta ineludible e irrenunciable.

 

Como lo señalamos, la prohibición en el ejercicio de determinada profesión constituye una restricción a la libertad profesional, por lo tanto, se encuentra sujeta al régimen jurídico de libertades para su imposición, lo que supone la existencia de una reserva de ley para su implementación así como la obligatoriedad de interpretar restrictivamente las normas que la imponen.

 

A partir de lo señalado anteriormente, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Técnico Jurídico ha sostenido que dentro del régimen de prohibición debemos distinguir entre dos presupuestos: el primero, la existencia de una ley que prohíba a un determinado grupo de funcionarios el ejercicio de una profesión y el segundo, una norma, también de rango legal, que permita el pago de una compensación económica derivada de esa prohibición.

 

“Esto es, que el pago por prohibición requiere de base legal, sin la cual deviene improcedente, es decir, que no solamente debe existir una norma legal que establezca la prohibición al ejercicio liberal de la profesión, sino que también, es indispensable otra disposición, de rango legal, que autorice la retribución económica, como resarcimiento al profesional por el costo de oportunidad que implica no ejercer en forma privada su profesión, a efecto de que todos sus conocimientos y energía los ponga al servicio de la entidad patronal.”  (Dictamen C-299-2005 del 19 de agosto del 2005.)

 

Diversas normas contienen la prohibición para el ejercicio de profesiones.  Así, el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios establece una prohibición para el desempeño de cualquier otra profesión u actividad para aquellos empleados que ocupen los cargos allí señalados y que ejerzan funciones en la administración tributaria.  Dispone la norma en comentario, lo siguiente:

 

ARTICULO 118.-

Los Directores Generales, los Subdirectores, los Jefes o Subjefes de Departamento y de Sección, de las dependencias de la Administración Tributaria, así como los miembros propietarios del Tribunal Fiscal Administrativo y los suplentes en funciones, no pueden ejercer otros puestos públicos con o sin relación de dependencia, excepción hecha de la docencia o de funciones desempeñadas con autorización de su respectivo superior jerárquico, cuyos cargos estén sólo remunerados con dietas.

En general queda prohibido al personal de los entes precedentemente citados, con la única excepción de la docencia, desempeñar en la empresa privada actividades relativas a materias tributarias. Asimismo está prohibido a dicho personal hacer reclamos a favor de los contribuyentes o asesorarlos en sus alegatos o presentaciones en cualesquiera de las instancias, salvo que se trate de sus intereses personales, los de su cónyuge, ascendientes, descendientes, hermanos, suegros, yernos y cuñados.

En los casos de excepción a que se refiere este artículo, para acogerse a ellos, debe comunicarse al superior de la dependencia su decisión de hacer uso de las excepciones previstas en este Código.

(Así reformado por el artículo 1º de la ley Nº 5179 de 27 de febrero de 1973).

(Así corregida su numeración por el artículo 6 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 del 1 de agosto de 1995, que lo traspasó del antiguo 113 al actual)

 

Por otra parte, el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, somete al régimen de prohibición para el ejercicio liberal de la abogacía a algunos funcionarios públicos.  Señala la norma en comentario, lo siguiente:

 

“ARTICULO 244.-

Aunque sean abogados, no podrán ejercer la profesión los servidores propietarios de los Poderes Ejecutivo y Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, de la Contraloría General de la República, de la Procuraduría General de la República y de las municipalidades, salvo en sus propios negocios y en los de sus cónyuges, ascendientes o descendientes, hermanos, suegros, yernos y cuñados.

Se exceptúan de la prohibición anterior los servidores del Poder Ejecutivo que presten servicios en los establecimientos oficiales de enseñanza y que no tengan ninguna otra incompatibilidad; lo mismo que los servidores judiciales interinos o suplentes, siempre que ese interinato no exceda de tres meses; los fiscales específicos; los munícipes y apoderados municipales; el Director de la Revista Judicial; los defensores públicos de medio tiempo y los que sean retribuidos por el sistema de honorarios y, en general, todos los servidores que no devenguen sueldo sino dietas.”

            La posibilidad de pago de compensaciones económicas por concepto de prohibición, está contemplada en la Ley 5867.  De este cuerpo normativo nos interesa resaltar lo señalado en los artículos 1 y 5 que establecen el primero, un sistema escalonado para el pago de dicha compensación, en orden al grado académico que ostente la persona que ocupe los cargos que allí se señalan y el segundo, la inclusión de los abogados de algunas entidades públicas a efectos del pago de la compensación económica.  Indican las normas en comentario, en lo que interesa, lo siguiente:

 

“Artículo 1.-

Para el personal de la Administración Tributaria que, en razón de sus cargos, se encuentre sujeto a la prohibición contenida en el artículo 118 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, excepto para los miembros del Tribunal Fiscal Administrativo, se establece la siguiente compensación económica sobre el salario base de la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública:

a) Un sesenta y cinco por ciento (65%) para los profesionales en el nivel de licenciatura u otro grado académico superior.

b) Un cuarenta y cinco por ciento (45%) para los egresados de programas de licenciatura o maestría.

c) Un treinta por ciento (30%) para quienes sean bachilleres universitarios o hayan aprobado el cuarto año de la respectiva carrera universitaria.

d) Un veinticinco por ciento (25%) para quienes hayan aprobado el tercer año universitario o cuenten con una preparación equivalente.

En todos los casos, dentro de la disciplina antes citada, tendrán derecho a los beneficios otorgados por este artículo, según los porcentajes establecidos, sujetos a las mismas obligaciones y prohibiciones de esta ley; los siguientes funcionarios:…”

Artículo 5.- Los beneficios dispuestos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta ley, se aplican a los funcionarios y empleados del Poder Ejecutivo referidos en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y a los egresados de programas de licenciatura, maestría o doctorado en Derecho, que estén cumpliendo tales funciones.

Estos beneficios se aplicarán, igualmente, a los funcionarios que en el nivel de licenciatura o egresados, laboren para el Poder Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, el Registro Civil y la Contraloría General de la República. Tal compensación se calculará sobre el salario de base correspondiente a cada institución.”

 

Como se desprende de las normas señaladas, para el caso de los Abogados que laboran para las corporaciones municipales, nuestra jurisprudencia ha advertido que aún y cuando se encuentran sujetos al régimen de prohibición, no existe una norma jurídica que autorice un pago por este concepto, por lo que no resulta procedente el reconocimiento de la prohibición.  Al respecto, hemos indicado:

 

“Como puede verse de ese texto legal, aparte de las salvedades allí establecidas, los funcionarios que ocupen puestos en propiedad e incluso -se agrega ahora- los que ocupen puestos interinos en las municipalidades del país ( según reiterado criterio de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en cuanto que la ocupación de un cargo de forma interina no es justificación razonable para distinguir los derechos y deberes entre uno y otro funcionario, como se explicará adelante) [1] se encuentran compelidos a no ejercer, privadamente, la profesión de abogado, por ostentar, precisamente, la condición de "funcionario"; es decir, basta que su nombramiento se haya conformado mediante un acto válido y eficaz de investidura, al tenor de lo dispuesto por el artículo 111 de la Ley General de Administración Pública, para que se encuentren limitados a ejercer liberalmente la profesión que ostenta, si no es en contravención con la señalada norma legal.

Hecha la anterior observación, se concluye, en lo que a este aparte atañe, que la prohibición del ejercicio liberal de la abogacía, contenida en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, afecta a los abogados que también  laboran en las diferentes municipalidades del país.

Sin embargo, el legislador, a través de diversas reformas a la Ley Número 5867 de 15 de diciembre de 1975, (entre ellas, mediante Ley No. 6008 del 9 de diciembre de 1976, reformada por Ley 6222 de 2 de mayo de 1978, se aplica el incentivo por prohibición a los licenciados y egresados del Poder Judicial, del Tribunal Supremo de Elecciones, Registro Civil y Contraloría General de la República, pues los abogados del Poder Ejecutivo ya estaban contemplados en el texto original del artículo 5) se ha dado a la tarea de otorgar con carácter impositivo, un rubro salarial, que en alguna medida, viene a compensar la apuntada restricción a una gran parte de los profesionales de la función pública, dejando de lado algunos de ellos, como sucede en el presente estudio. Así lo detectó este Despacho en su oportunidad, al argüir:

"A pesar de lo anterior, en ninguna de las leyes citadas se incluyó expresamente como beneficiarios de la compensación económica en estudio a los abogados de las municipalidades (1) . Ello implica que a esos profesionales no podría reconocérseles como consecuencia de la prohibición específica establecida en el artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, compensación económica alguna, pues -insistimos- aunque la restricción para el ejercicio profesional privado está contemplada en el ordenamiento jurídico y debe acatarse, no existe norma alguna que respalde el pago de una retribución salarial derivada de esa prohibición. " (Lo resaltado no es del texto original) (Ver, Opinión Jurídica Número 035-2000 de 27 de abril del 2000)”  (Dictamen C-025-2007 del 02 de febrero del 2007)   

 

No obstante lo expuesto, esta Procuraduría ha advertido que resulta procedente el reconocimiento de la prohibición para aquellos abogados de las corporaciones municipales que desarrollan labores de Administración Tributaria.  Así, específicamente a la Municipalidad de Garabito señalamos:

 

“B.-De esa manera se indicó en el citado Dictamen, que en  lo que respecta a la compensación económica a que refiere la Ley No. 5867 de 15 de diciembre de 1975 y sus reformas, ésta fue creada originalmente para aquel personal de la Administración Tributaria, que en razón de sus cargos, se les prohíbe, fundamentalmente, desempeñarse en la empresa privada en actividades propias de la materia tributaria, salvo en determinadas situaciones. Así, el artículo 118 (antes 113) del “Código de Normas y Procedimientos Tributarios”, establece lo siguiente: ….

De ahí que esta Procuraduría, mediante el Dictamen No. C-329-2005, de 16 de septiembre del 2005, señaló también que de conformidad con el artículo 99 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, aquel personal que tenga a cargo tareas de administración, percepción y fiscalización de tributos en otras instituciones del Estado, como sería el caso de las municipalidades, procedería el reconocimiento del pago del citado plus por prohibición al ejercicio privado de la profesión, si reúnen los requisitos que la recién citada normativa establece al respecto. En ese sentido, este Órgano Consultor reiteró en otros de sus pronunciamientos, que:

"La compensación económica por prohibición fue prevista originalmente para aquellos servidores que integrasen la llamada Administración Tributaria, al tenor de lo establecido en el artículo 113 (numeración anterior) del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, que corresponde hoy al artículo 99 de dicho cuerpo normativo en razón de la reforma introducida por el artículo 3 de la Ley de Justicia Tributaria No.7535 de 1 de agosto de 1995.

El referido artículo 99 establece que "Se entiende por Administración Tributaria al órgano administrativo que tenga a su cargo la percepción y fiscalización de los tributos, ya se trate del Fisco o de otros entes públicos que sean sujetos activos, conforme a los artículos 11 y 14 del presente Código."

El artículo 4 inciso e) del Código Municipal vigente (Ley 7794) establece entre otras atribuciones de las Municipalidades "Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales."

Consecuente con lo anterior no queda ninguna duda de que las corporaciones municipales integran la llamada administración tributaria, y con ello el personal municipal que por razón de sus cargos desempeñen labores estrechamente relacionadas con la materia tributaria que administran, tal y como lo expresó la Contraloría General de República en su Oficio 14968 de 25 de noviembre de 1994, lo que determinarán las propias municipalidades, se encuentran sujetos a la referida prohibición del ejercicio liberal de sus profesiones, regulada en la citada ley 5867 y sus reformas". (OJ-085-99)

(Ver, Dictamen 006-2001 de 16 de enero de 2001. En el mismo sentido, ver Dictámenes, Número C-395-83 de 1 de diciembre de 1983, C-077-91 de 9 de mayo de 1991; C-098-91 de 11 de junio de 1991; C-041-92 de 2 de marzo de 1992; C-170- 2003 de 12 de junio de 2003) 

De lo anteriormente transcrito, pudo concluirse que al  tener las municipalidades bajo su competencia la administración, fiscalización y recaudación de impuestos municipales, -por disposición del inciso 13 del artículo 121 de la Constitución Política y Ley Número 7794 de 9 de octubre de 1998- se constituyen, per se, "administración tributaria". De esa forma, los incisos d) y e) del artículo 4 del citado Código Municipal, prescriben, expresamente, que las entidades corporativas municipales tienen la atribución de aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales, como también de percibir, recaudar y administrar toda esa clase de tributos. Por ende, -se repite- a todas aquellas personas que tienen a cargo las mencionadas tareas, les asistiría el derecho a percibir la compensación económica en análisis, previo cumplimiento de los requisitos que establece el artículo 1 de la precitada Ley. Responsabilidad que compete determinar y decidir a la Administración bajo su cargo, a fin de que el pago sea conforme con el ordenamiento jurídico. “(C-348-2007 del 02 de octubre del 2007)

 

Deviene de lo expuesto, que en caso de que el Coordinador del Departamento Legal realice labores de Administración Tributaria, podrá ser acreedor del pago de la prohibición, determinación que deberá efectuar esa Corporación en atención a las funciones que realice dicho servidor.

 

De previo a referirnos al segundo aspecto consultado, nos interesa hacer una aclaración en relación con el beneficio de dedicación exclusiva, toda vez que de los documentos aportados se desprende que la Municipalidad considera procedente el efectuar el pago de dedicación exclusiva a los abogados de la corporación que están sujetos al régimen de prohibición. 

 

Cabe advertir que este Órgano Asesor ha señalado en reiteradas oportunidades que resulta improcedente el reconocimiento del pago de dedicación exclusiva cuando el puesto esté sujeto a prohibición.  Específicamente en el caso de un abogado de una corporación municipal, esta Procuraduría señaló:

 

“IV.-IMPROCEDENCIA DEL RÉGIMEN DE LA DEDICACIÓN EXCLUSIVA A LOS ABOGADOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA:

Al respecto, valga reiterar lo dispuesto por este Despacho en los Dictámenes Números C-362 de 07 de octubre y C-424 de 01 de diciembre, ambos del 2008, en el sentido de que por el carácter unilateral e imperativo que ostenta el régimen de la prohibición al ejercicio liberal de la profesión de abogado en la Administración Pública, -según artículo 244 de la Ley Orgánica del Poder Judicial-   no es posible jurídicamente la aplicación del régimen de la dedicación exclusiva a los servidores o funcionarios públicos abogados. Es bien sabido, que este sistema se caracteriza por ser de índole bilateral, sinalagmático, y optativo; aplicable solamente para otra clase servidores profesionales, mediante la suscripción de un contrato, entre el Estado y funcionario, previo cumplimiento de los requisitos que para esos efectos se exigen en la normativa correspondiente. Así, esta Procuraduría ha señalado en reiteradas ocasiones, que:

“(…)la dedicación exclusiva es un acuerdo de voluntades entre la Administración y el servidor público para que éste segundo no desempeñe ninguna labor relacionada con su profesión liberal de manera privada, con lo cual la Administración se asegura que el funcionario dedicará todo su tiempo y esfuerzo a las labores encomendadas, a cambio de un sobresueldo.   Es, por lo tanto, un  instituto de naturaleza bilateral.   Una vez acordado el pago, el servidor no podrá dedicarse en forma privada a labores o actividades relacionadas con la profesión por la que fue contratado por la Administración.   Sobre este punto la jurisprudencia   de la Sala Constitucional ha expresado:

“…la dedicación exclusiva se define como el régimen de beneficios recíprocos pactado entre el Estado y sus servidores de nivel profesional y que tiene como fin que el servidor pueda optar por no ejercer su profesión fuera del puesto que desempeña, a cambio de una retribución patrimonial adicional al salario. Por su parte, la Administración obtiene la completa dedicación del servidor a la función pública.” (Resolución N° 2312-95 SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. San José, a las dieciséis horas quince minutos del nueve de mayo de mil novecientos noventa y cinco.)

(Dictamen citado arriba. En el mismo sentido, Dictamen  Número C-025, de 02 de febrero del 2007)

De esa manera,  el artículo 1 del Reglamento para la aplicación de la Dedicación Exclusiva, que rige en esa entidad (vigente el 07 de setiembre del 2000) prescribe que,“ Se entenderá por dedicación exclusiva para efectos del presente reglamento, aquella obligación que adquiere el profesional en forma voluntaria y por vía contractual, permanente o durante el periodo que se contrate con la Municipalidad de Vázquez de Coronado de no ejercer en forma particular remunerada ad honorem la profesión por la cual está contratado, con las excepciones que se establecen en este Reglamento ” 

Por tanto, es claro entender, que la idea de sujetarse a ese sistema, mediante un contrato entre la administración y  el servidor, es tratar que el segundo, se dedique exclusivamente a las funciones del cargo que ocupa, y en el cual se le requiere para su ejercicio, su carrera profesional.  A la par de que con ello, no solo aporta los conocimientos que se deriven de la profesión que ostente, sino evitar su fuga, privando a la administración de funcionarios idóneos y capaces.

Como se ha podido observar de lo expuesto, ambos regímenes son distintos y excluyentes entre sí, en virtud de la naturaleza que cada uno de éstos tienen en nuestro ordenamiento jurídico. De ahí que, como lo ha subrayado esta Procuraduría “ …en aquellos casos en que un puesto esté sujeto a la prohibición para el ejercicio de una profesión, no es posible someterlo al régimen de la dedicación exclusiva.”  (Dictamen C-236-2010 del 22 de noviembre del 2010)

 

 

II.                Sobre el sobresueldo de anualidad y el momento de su pago. 

 

El sobresueldo de la anualidad es un plus salarial que se reconoce a los servidores públicos a través del sistema de méritos tomando en cuenta el reconocimiento de los años servidos y de la experiencia adquirida durante las labores.

 

De conformidad con la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor la anualidad es “un reconocimiento otorgado por la Administración, cuya finalidad es premiar la experiencia adquirida de sus funcionarios que han permanecido en forma continua prestando sus servicios a ésta. Básicamente, este incentivo es un premio por la antigüedad del funcionario que ha dedicado su esfuerzo, experiencia y conocimiento adquirido en el transcurso de los años para ponerlo al servicio de un solo patrono, en este caso del Estado y sus instituciones.”   (Dictamen C -242-2005 del 1 de julio de 2005.)

 

Este beneficio encuentra su sustento en los artículos 4, 5 y 12 inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reconociéndose así un importe de dinero por cada año de antigüedad que el servidor acumule al servicio del sector público.  Señalan las normas en comentario en lo que interesa, lo siguiente:

 

ARTICULO 4º.- Créase la siguiente escala de sueldos con setenta y tres categorías y con las siguientes asignaciones;…

La anterior escala regirá para todo el Sector Público y cuando las circunstancias lo demanden, después de un estudio técnico efectuado por la Dirección General de Servicio Civil, esa institución podrá variarla, mediante resolución. En ningún caso se rebajará la base del salario de los empleados que resulten afectados y se respetarán sus derechos adquiridos. La suma del salario de clase, más los sobresueldos, constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente ubicación en la presente escala salarial. (Así reformado por Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, artículo 1º).

ARTICULO 5:” De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, *(hasta un total de treinta), de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4º anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los *(treinta) pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.

Todo servidor comenzará devengando el mínimo de la categoría que le corresponde al puesto, salvo en casos de inopia a juicio del Ministro respectivo y de la Dirección General de Servicio Civil. Los aumentos anuales serán concedidos por méritos a aquellos servidores que hayan recibido calificación por lo menos de "bueno", en el año anterior, otorgándoseles un paso adicional, dentro de la misma categoría, hasta llegar al sueldo máximo.”

*( La Sala Constitucional mediante resolución N° 15460-08 del 15 de octubre del 2008, declaró inconstitucional lo destacado entre paréntesis).

Artículo 12: “Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5 se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo a las siguientes normas:…

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público.   Esta disposición no tiene carácter retroactivo.” (el subrayado no es del original)

 

El sobresueldo por anualidad parte de la concepción de que el Estado es un único centro de imputación de derechos laborales, principio que es conocido como teoría del Estado como patrono único, por lo que independientemente del ente público en el cual presta sus servicios el funcionario, el beneficio de anualidad le es reconocido. (en este sentido, ver entre otras la resolución de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, número 1997-094 de las quince horas veinte minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y siete)

 

Por otra parte, el sobresueldo por anualidad ha sido establecido para todos los funcionarios que laboran en cualquiera de la instituciones o entidades del Sector Público, en una relación de empleo que cuente con los tres elementos que la conforman, siendo así, la prestación personal del servicio, el salario y la subordinación jurídica, concibiéndose la retribución económica correspondiente, como una especie de premio a la experiencia adquirida a través del tiempo.

 

Cabe señalar que en el caso específico de las corporaciones municipales, la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia ha reconocido la aplicación del beneficio para los empleados municipales.    Al respecto, se indicó:

 

“En la especie, no se trata entonces de obligar a la Corporación demandada, a que adopte la Escala de Salarios o el Manual Descriptivo de Puestos, a que se refiere la Ley de Salarios de la Administración Pública; sino, simplemente, a que en forma ineludible debe proceder a reconocer un beneficio que, de manera igual y general, otorga esa normativa a todos los servidores públicos; sea, al reconocimiento de la antigüedad acumulada al servicio de la Administración Pública, para efectos de los aumentos anuales. Tampoco se trata de obligar a la Corporación, a realizar erogaciones no autorizadas por el Ordenamiento Jurídico, a contrapelo del numeral 67 del Código Municipal, pues el fundamento de ese gasto, tiene pleno asidero normativo, según se ha dejado explicado y, más bien, el no reconocer el beneficio de comentario, constituiría un injusto enriquecimiento contra legem, a favor de la Administración, con perjuicio directo de aquellos servidores que se encuentren en una situación como la descrita y, por ahí, con características de ilegítimo y de ilícito.- “ (Sala Segunda, resolución número 1997-058 de las nueve horas del cuatro de abril de mil novecientos noventa y siete, el resaltado no es del original. En sentido similar, es posible ver las resoluciones número 192, de las 7:30 horas del 22 de setiembre de 1993, 049 de las 15:30 horas del 12 de marzo de 1997,12 de las 10:20 horas del 17 de enero de 1992).

 

Ahora bien, nos consulta el Señor Alcalde Municipal en relación con la fecha a partir de la cual, debe procederse al reconocimiento de los años laborados para el sector público.  La duda surge, según se explica en el oficio, en razón de que los funcionarios no presentan los documentos relativos a los años laborados en otras instituciones del sector público al ser contratados por la corporación municipal, sino que se presentan años después, lo que produce trastornos con la ejecución del presupuesto de la Municipalidad. 

 

Sobre este particular, debe recordarse que la prescripción de los derechos laborales como el que nos ocupa, se encuentra regulada en el artículo 602 del Código de Trabajo, que dispone:

 

Artículo 602.—Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo, prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos

 

Tal y como lo establece el artículo transcrito, el plazo de prescripción empezará a correr una vez que haya fenecido la relación de empleo, por lo que durante la vigencia de la relación de servicio, no podría considerarse que ha prescrito el derecho de recobrar las sumas dejadas de percibir.  Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado, en reiteradas oportunidades, lo siguiente:

 

“En lo que respecta a la prescripción en materia de derechos laborales, como figura extintiva de acciones y derechos es, fundamentalmente, el artículo 602 del Código de Trabajo, el aplicable en casos como el de consulta. Así, dicha norma establece: …

Bajo esa premisa, el Tribunal del Derecho de la Constitución, refiriéndose a la interpretación que anteriormente se hacía del artículo 607 del Código en referencia, indicó, mediante sentencia Número 5969-93, de 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993, en lo conducente:

“…,la Sala considera que la prescripción regulada en este último artículo resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del trabajador, y no puede justificarse, mediante un criterio estricto, a razones de seguridad jurídica, por lo que constituye una violación al artículo 74 de la Constitución Política, principalmente por dos razones: a) por su misma brevedad, pues acaba convirtiéndose en una trampa para el trabajador, sujeto a presiones o engaños del patrono; y, b) sobre todo, porque reconocer cualquier prescripción durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral -principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del Código de Trabajo- que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo.

IV. Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica. No obstante, en el presente caso, estamos ante derechos que son, de conformidad con la norma 74 de la Constitución, irrenunciables y, por ende, merecedores de una tutela especial incluso en cuanto a su régimen de prescripción, pues como ya se dijo, ha de tenerse en cuenta como único criterio aceptable de la prescripción, el principio de seguridad jurídica, pero sin admitir, se reitera, en relación con el artículo 74, que ese plazo sea válidamente de tan solo tres meses, en perjuicio del trabajador.

V. El artículo 602, como ya se ha señalado, contiene un término de prescripción más amplio y es aplicable a los derechos cuya tutela aquí se intenta reforzar -a pesar de no ser del todo satisfactorio, también por su brevedad y en orden a las consideraciones que se han venido exponiendo-. La Sala concluye que ante, su imposibilidad de legislar, estableciendo una norma más acorde con la justicia social y la garantía a los derechos laborales, debe optar entre dejar indefinidamente exigibles los derechos del trabajador o acudir a la norma menos gravosa. “

(Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

Como puede verse, dentro de nuestro ordenamiento jurídico, la única prescripción legal que le puede regir al trabajador  para la repercusión negativa de sus derechos laborales es la prevista en el artículo 602 del Código de Trabajo, con base en el cual, una vez transcurrido el año, contado a partir de la fecha de la renuncia o cese del puesto, le prescribe la acción o derecho laboral correspondiente. A contrario sensu, dichos derechos no prescribirían mientras se encuentre vigente la relación de servicio habida entre el servidor y el patrono-Estado.

En consecuencia, el reconocimiento propiamente del tiempo laborado por el servidor (a) en la Administración Pública, para los efectos del pago de los aumentos anuales, no prescribe, mientras la relación de servicio o trabajo se mantiene activa. En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia lo ha señalado de la siguiente forma:

“El derecho a que se reconozcan anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral, porque de no darse cumplimiento a la disposición legal aludida, la situación se traduciría en una violación continua de la mencionada norma, que no impuso ningún límite en el tiempo para el ejercicio del derecho que otorga.  Desde este punto de vista, puede afirmarse que el reconocimiento que otorga la Ley No. 6835 es imprescriptible mientras no concluya la relación laboral. Situación distinta se presenta una vez concluida la relación laboral, en lo concerniente a las diferencias salariales provenientes del reconocimiento de períodos de trabajo (anualidades), que no han sido reclamadas a pesar de que se tenía derecho a ellas, porque en este caso, entra en juego el instituto de la prescripción. En aras de la seguridad y firmeza que el ordenamiento considera primordial en el desarrollo de las relaciones jurídicas, la prescripción viene a consolidar una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo, perpetuando en este caso un abandono, una desidia o inactividad del titular del derecho, que teniendo los medios para ejercerlo, no lo hace”

(Véase sentencia número 229, de las 15:40 horas del 11 de agosto de 1999. En similar sentido, véase sentencia número 392-2002, de 10:40 horas de 7 de agosto del 2002)

(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

Conviene puntualizar, que de conformidad con la doctrina del citado inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, así como el carácter que tiene el reconocimiento de la antigüedad en nuestra legislación, según ya lo hemos analizado al inicio de este acápite, ese presupuesto es imprescriptible. En otras palabras, lo que puede prescribir, son las diferencias salariales que por ese concepto tiene derecho a percibir la persona, sino las reclama dentro del plazo de un año, luego de dejar el puesto o cargo en la Administración Pública. ….

Como se explicó en el aparte anterior, el derecho del funcionario para solicitar el reconocimiento de la antigüedad laboral para los efectos del pago de los aumentos anuales, es imprescriptible, mientras dure la relación laboral.  Pasado el plazo del año a que refiere el artículo 602 del Código de Trabajo, si el servidor no ha reclamado oportunamente, el derecho a las   diferencias salariales adeudadas por aquel concepto, se encontrarían afectadas por la figura extintiva de la prescripción.” (dictamen C-109-2009 del 23 de abril del 2009)

 

Aplicando los conceptos anteriores al caso concreto, es claro que mientras subsista la relación laboral, la Administración debe reconocer y cancelar las anualidades que el servidor acumule por sus servicios con el sector público, reconocimiento que debe efectuarse en forma retroactiva al momento de ingreso del trabajador a la corporación municipal y no desde el momento en que se presenta dicho reclamo, toda vez que al no prescribir los derechos del funcionario público durante la relación de empleo público,  es posible que el servidor reclame el tiempo laborado en otras instituciones públicas en cualquier momento de la relación de empleo.

 

 

CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  En caso de que el Coordinador del Departamento Legal realice labores de Administración Tributaria, podrá ser acreedor del pago de la prohibición, determinación que deberá efectuar esa Corporación en atención a las funciones que realice dicho servidor.

 

2.                  El régimen de prohibición es excluyente del régimen de dedicación exclusiva, por lo que un puesto que esté sujeto al régimen de prohibición, no puede suscribir un contrato de dedicación exclusiva ni recibir un sobresueldo por este concepto.

 

3.                  Las anualidades que el servidor acumule en el Sector Público, deben ser reconocidas por las corporaciones municipales en forma retroactiva a la fecha de ingreso a la Municipalidad y no desde la fecha en que se efectúa el reclamo, toda vez que mientras subsista la relación de empleo, el derecho a solicitar el pago de las anualidades no prescribe.

 

Atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta