3 de marzo de 2011

C-054-2011

 

Máster

Guillermo Madriz Salas

Director General

Centro Nacional de la Música

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número DG-CNM-308-10 de fecha 25 de octubre del 2010,  mediante el cual, solicita criterio en torno a la validez del Decreto Ejecutivo No 26994-C. Específicamente se consulta en torno a lo siguiente:

 

“¿Con la entrada en vigencia de la Ley No 8347 –ley  de Creación del Centro Nacional de la Música, el día 3 de marzo del 2005 operó una derogatoria tácita del Decreto Ejecutivo No 26994-C del 29 de abril del 1998 (vigente desde el 13 de mayo de 1998)?”

 

I.-        SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento del Departamento Legal de la institución consultante, referente al tema de interés. Por ese medio concluyó lo siguiente:

 

“…1-El Decreto Ejecutivo No 26994-C del 13 de mayo de 1998, que creaba la Orquesta Sinfónica Nacional fue derogado de manera tácita por la Ley No 8347 del 19 de febrero del 2003, que creó el Centro Nacional de Música”

 

II.-       SOBRE LA JERARQUÍA DE LAS NORMAS

 

Tomando en consideración que lo cuestionado refiere de forma directa a la   existencia de una Ley y de un Decreto Ejecutivo, que en principio, tutelan la misma materia. Deviene  imperioso, establecer que el ordenamiento jurídico está regido por el principio de jerarquía de las normas, según el cual, la norma que tiene grado superior priva y debe ser aplicada en detrimento de la inferior.

 

Así las cosas, resulta de vital importancia realizar un análisis del principio dicho para determinar cuál de las normas en contraposición –Decreto Ejecutivo / Ley detenta la mayor fuerza jurídica y en consecuencia, cuál prevalece.

 

Tocante al tema que nos ocupa, la jurisprudencia administrativa, ha dicho:

 

“…El principio de jerarquía normativa permite establecer el orden de aplicabilidad de las normas jurídicas y el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

 

Este principio lo encontramos consagrado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública, el cual expresamente señala:

 

Artículo 6º.-

 

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

 

a) La Constitución Política;

 

b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;

 

c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;

 

d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;

 

e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

 

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos.

 

En relación con este principio, esta Procuraduría en su jurisprudencia administrativa señaló: 

 

“Uno de los límites fundamentales de la potestad reglamentaria es precisamente el principio de jerarquía normativa. El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública; es decir, se trata de saber cuando una fuente es superior a otra y, en caso de conflicto, desaplicar la de inferior rango.

 

Lo anterior supone, una relación de subordinación, según la cual “Las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la superior. Es el caso de la Constitución frente a la ley y al resto de las normas del orden, y es también el caso de la ley frente al reglamento (...) en caso de contradicción prevalece siempre y necesariamente la ley. Esto expresa y aplica el principio llamado de “jerarquía”. Conforme el artículo 6 de la misma Ley General de Administración Pública, los reglamentos autónomos son parte de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, no obstante una de las fuentes del menor rango, y por ello deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley y a ésta misma, sino también a los reglamentos ejecutivos que hayan sido dictados por los órganos competentes” (Dictamen  C-058-2007 del 26 de febrero de 2007. )

 

De conformidad con lo expuesto, es claro que el principio de jerarquía normativa constituye un límite para la potestad reglamentaria de los órganos, toda vez que, implica la imposibilidad de incorporar en el reglamento materias que han sido reservadas a la ley o introducir modificaciones a las normas de rango superior al reglamento.

 

Sobre este punto la jurisprudencia Constitucional ha señalado que:

 

“Al efecto, conviene señalar que la potestad reglamentaria ha sido definida por la Sala a través de su jurisprudencia, como la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). Ha expresado en múltiples ocasiones que la particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.” (Sala Constitucional, resolución número 2006-1809 de las catorce horas cincuenta y ocho minutos del quince de febrero del dos mil seis) [1]

 

De lo expuesto se sigue sin mayor dificultad que la ley priva de forma absoluta y plena sobre los Decretos Ejecutivos y en consecuencia, si ambos cuerpos normativos tutelan la misma situación factico-jurídica de forma contradictoria, resulta palmario que debe aplicarse lo dispuesto la Ley. 

 

Sin perjuicio de lo dicho, y siendo que lo consultado refiere a la posible derogación implícita del Decreto supra citado, procederemos al análisis de la figura jurídica citada para determinar su aplicación en el presente asunto. 

 

III.-     SOBRE LA DEROGATORIA TÁCITA DE LAS NORMAS Y LA APLICACIÓN DE LA LEY NO 8347 DEL 19 DE FEBRERO DEL 2003.

 

En la especie, se cuestiona, en lo fundamental, si la Ley número 8347 publicada en la Gaceta del 03 de marzo del 2003, excluyó implícitamente del ordenamiento jurídico al Decreto Ejecutivo No 26994-C del 29 de abril del 1998.

 

Ante tal cuestionamiento, deviene fundamental realizar un breve análisis de instituto jurídico denominado derogación y cuándo se entiende aplicado de forma tácita.

 

Tocante al tema en estudio, la Procuraduría General de la República, ha indicado:  

 

“Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.

‘           Artículo 129.-

 

… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’

 

‘Artículo 8. - Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’.

 

La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra  ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’”.

 

Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó lo siguiente:

 

“La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho  Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política.  Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita.  La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción...”.

 

Sin ánimo de profundizar mucho en la jurisprudencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y de la Procuraduría General de la República sobre el tema de la derogatoria tácita, se puede afirmar, con un alto grado de certeza, que para que este fenómeno jurídico acontezca se requiere de dos condiciones. En primer lugar, que la normativa posterior regule la misma materia de la normativa anterior. En segundo término, que del análisis comparativo entre ambas normativas se produzca una antinomia que las torne incompatibles e impida la armonización del régimen jurídico ahí establecido. Se requiere, en síntesis, que la nueva ley o norma, por su contenido, alcance y significado, sustituya completamente la disposición anterior.

 

Por lo tanto, la derogatoria tácita cesa la vigencia de una norma cuando esta es incompatible con otra del ordenamiento jurídico que regula la misma materia y la norma más reciente no indica en forma expresa la terminación de la vigencia de aquella norma anterior que le es incompatible. En consecuencia, al no indicarse expresamente, es el operador jurídico quien debe determinar si opera o no una derogatoria tácita…” [2]

 

De la cita realizada, se sigue sin mayor dificultad que deben converger una serie de requisitos para que opere la derogación táctica. En primer término, ambas normas  deben regular la misma materia – privando la posterior-, en igual sentido debe existir tal contraposición entre estas, que su existencia conjunta en el ordenamiento jurídico resulte imposible y, por último, que la norma predominante no establezca expresamente el cese de la disposición previa, quedando en manos del operador jurídico determinar su derogación.

 

            En el presente asunto, tenemos que con anterioridad a la promulgación de la Ley de Creación del Centro Nacional de La Música, la Orquesta Sinfónica Nacional se regía por lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo Nº 8347 del 19 de febrero del 2003. Empero, para el año 2005 se promulgó la Ley de Creación del Centro Nacional de la Música, la cual tutela de forma expresa lo tocante a la Sinfónica.

 

Véase que el ordinal tercero del cuerpo normativo recién citado establece como una de las unidades del Centro Nacional de la Música la Orquesta objeto de consulta, asimismo, en el canon 7 supra citada, se dispone:

 

“…Cada una de las unidades técnicas especializadas que conforman el Centro, estará a cargo de un director, quien será en ella la máxima autoridad en el plano artístico; en el caso del Instituto Nacional de la Música, tendrá el carácter de director académico con la misma autoridad. Los directores serán empleados de confianza y serán nombrados por el ministro de Cultura, Juventud y Deportes. Sus funciones serán reglamentadas…”

 

De lo expuesto se desprende sin mayor dificultad que la Ley y el Decreto analizados, ciertamente, tutelan la misma materia –organización y funcionamiento de la Orquesta Sinfónica Nacional- y en consecuencia, se tendría por cumplido el primer requisito para establecer la derogatoria tácita del Decreto citado.

 

Tocante al segundo requerimiento y derivado de lo dicho en el párrafo anterior, no cabe duda que existe imposibilidad de coexistencia entre ambas normas, ya que, estas regulan de forma contradictoria el mismo tema.  

 

En consecuencia, es claro que la Ley de Creación del Centro Nacional de la Música derogó tácitamente el Decreto Ejecutivo No 26994-C del 29 de abril del 1998, por lo que, su regulación aplica en detrimento de este último, no sólo, en razón de la derogatoria dicha, sino también porque la primera detenta mayor jerarquía normativa.

 

IV.-     CONCLUSIONES

 

A.- La ley priva de forma absoluta y plena sobre los Decretos Ejecutivos y en consecuencia, si ambos cuerpos normativos tutelan la misma situación factico-jurídica de forma contradictoria, resulta palmario que debe aplicarse lo dispuesto la Ley.

   

B.-Para que opere la derogación táctica deben converger una serie de requisitos, en primer término, ambas normas  deben regular la misma materia – privando la posterior-, en igual sentido debe existir tal contraposición, entre estas, que su existencia conjunta en el ordenamiento jurídico resulte imposible y por último que la norma predominante no establezca expresamente el cese de la norma previa, quedando en manos de operador jurídico determinar su derogación.

 

C.- La Ley de Creación del Centro Nacional de la Música derogó tácitamente el Decreto Ejecutivo No 26994-C del 29 de abril del 1998, por lo que, su regulación aplica en detrimento de este último, no sólo, en razón de la derogatoria dicha, sino también porque la primera detenta mayor jerarquía normativa.

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo.

 

Sin otro particular, con toda consideración,

 

           

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área de Derecho Público

 

LAR/meml