21 de febrero del 2011

O. J.-010-2011

 

Señor

Guillermo Zúñiga Chaves

Presidente

Comisión de Asuntos Hacendarios

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio sin número, de 24 de junio del 2010, a través del cual, la Comisión Permanente de Asuntos Hacendarios, consulta  a este Despacho, sobre el proyecto de reforma de los artículos 47 y 55 de la Ley No. 7531 de 10 de julio de 1995, denominada  “Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, bajo el expediente No. 17562, publicado en la Gaceta Número 236 del 04 de diciembre de 2009.

 

I.-OBSERVACIÓN PRELIMINAR:

Previo a emitir el criterio sobre el proyecto en cuestión, es pertinente advertir que de conformidad con los artículos 1, 2, 3, inciso b), y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), la Procuraduría General es el órgano técnico jurídico de la Administración Pública, el cual tiene como función evacuar consultas de carácter general y abstracto a todos los órganos, instituciones o entidades públicas que lo soliciten por medio de sus jerarcas, aportando el criterio legal correspondiente.

En orden a lo expuesto,  es importante enfatizar que lo que se expondrá de la consulta, constituye una mera opinión jurídica que no tiene la virtud de vincular a la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública, sino como una colaboración en la importante labor que desempeñan los señores Diputados.  Así, mediante Opinión Jurídica No. 056, de 29 de junio del 2009, este Despacho, ha indicado, en lo conducente:

“No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarle el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye.  Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general.  Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública.  En este sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.”

 

Asimismo, es de advertir, que esta opinión se emite dentro del plazo que las posibilidades de este Despacho lo han permitido.  Por ende, el término que contiene su oficio no resulta aplicable a esta Procuraduría, pues el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se refiere a consultas que se dirijan a otros repartos administrativos y entes públicos.

 

II. OBJETO DEL PROYECTO:

El objetivo que se persigue a través de la iniciativa de este proyecto, es establecer tres grados de invalidez dentro de dicho régimen pensionístico, que pueden repercutir en  la salud del trabajador o trabajadora, tal que le impidan continuar en el desempeño de sus labores, y en consecuencia con ello, establecer las prestaciones económicas correspondientes; es decir, se pretende sustituir con esa propuesta, la forma en que se ha venido regulando actualmente la invalidez que sufren los trabajadores y el derecho a las prestaciones, según los artículos 47 y 55 de la Ley 7531, denominada “Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”. Así, se expone, textualmente:

“El Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, creado por medio de la Ley No. 2248, de 5 de setiembre de 1958, ha experimento diversas modificaciones. Que mediante Ley No. 7531 y sus  reformas, denominada Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, se estableció en el artículo 47 el derecho de invalidez a favor de los funcionarios del Magisterio Nacional, en cuyo caso es necesario alcanzar un estado de invalidez de las dos terceras partes o sesenta y seis por ciento.

En razón de que este tipo de beneficios (invalidez), no necesariamente responde o encuadra a un esquema o porcentaje único que permita derivar las prestaciones en forma tan simple como la descrita, se hace necesario reconocer los diversos porcentajes de invalidez que pueden existir en el ser humano, de modo que es imperativo establecer parámetros progresivos (parcial o total); de acuerdo con el menoscabo de la capacidad para trabajar, del 40% ó más, siempre y cuando no exceda el 66% de dicho menoscabo; de ser superior a este último porcentaje se le reconoce invalidez total, y cuando requiere de la asistencia de otra persona para realizar sus actividades cotidianas se le califica como gran inválido. Respondiendo también a ese principio de proporcionalidad y razonabilidad, es necesario asignar a cada categoría una pensión distinta e incremental, según la gravedad.

Con el presente proyecto de ley, se respetan y se resguardan los principios de dignidad humana, vida digna, remuneración mínima, equitativa satisfactoria, poder adquisitivo, la satisfacción de las necesidades básicas requeridas, en general la protección y defensa de los derechos esenciales, según lo ha establecido el artículo 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, igualmente el artículo 34 de la Ley Integral para la persona adulta mayor, Ley N.º 7935, de 25 de octubre de 1999, que señala:

 

"Artículo 34.- Fines

[…]

c) Velar porque los fondos y sistemas de pensiones y jubilaciones mantengan su poder adquisitivo, para que cubran las necesidades básicas de sus beneficiarios".

Ha sido histórico en la seguridad social de este país, en el sistema pensionario, que los trabajadores puedan accesar una pensión por invalidez, por cuanto por sus labores propias o por un evento fortuito, vean disminuidas sus capacidades físicas o mentales.

Para ello, las normativas propias de los diferentes regímenes de pensión han definido parámetros particulares que los residentes indistintamente deben cumplir, solo que el grado de incapacidad deberá ser definido mediante una valoración médica, responsabilidad, que por lo característico de su definición ha recaído en el órgano competente de la Caja Costarricense de Seguro Social y dentro de esta, la creación de la Comisión Calificadora del Estado de la Invalidez, instancia que define, según la normativa particular, qué enfermedades son realmente incapacitantes y los respectivos porcentajes de pérdida de facultades que al final permitan a un trabajador o trabajadora poder tener un retiro digno de su vida laboral.

En ausencia de una normativa propia y ajustada a la realidad nacional, la Comisión Calificadora del Estado de la Invalidez, ha hecho acopio de normativa que muy someramente abarca este delicado acápite; como lo es el Código de Trabajo en sus capítulos cuarto y quinto y los criterios de evaluación de invalidez utilizados para la determinación del estado de invalidez que la misma Caja ha instaurado al interno de este ente rector en el campo que nos ocupa.

Asimismo y en aras de obtener mayores elementos para mejor resolver, la Comisión también utiliza referentemente el libro denominado Guías para la Evaluación de las Deficiencias Permanentes de la Asociación Americana de Medicina, uso generalizado en USA y el Baremo oficial para evaluar la discapacidad en España, mismo que se llama Valoración de Situaciones de Minusvalía.

Conscientes que esta iniciativa tiende unívocamente a procurar la justicia, sometemos a consideración de los compañeros diputados y las compañeras diputadas este proyecto con el firme y valedero convencimiento que coadyuvará a otorgar los beneficios que en derechos corresponda.”

 

Por consiguiente, se propone la citada reforma de los artículos  47 y 55 de la Ley No. 7531 de 10 de julio de 1995, denominada Ley de Reforma Integral del Sistema de Pensiones  y Jubilaciones del Magisterio”, en la forma siguiente:

 

 

LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA

DECRETA:

 

REFORMA DEL SISTEMA DE PENSIONES Y JUBILACIONES DEL MAGISTERIO NACIONAL.

 

ARTÍCULO ÚNICO.-        Modifícanse los artículos 47 y 55 de la Ley No. 7531 y sus  reformas denominada Ley del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional, lo que en lo sucesivo, dirán:

 

“Artículo 47.- Requisitos de elegibilidad

Tendrán derecho a las prestaciones por invalidez las personas cubiertas por este Régimen que, por alteración o debilitamiento de su estado físico o mental, hayan perdido su capacidad para desempeñar sus funciones y, por tal razón no puedan ser reubicadas dentro de la Administración Pública y, por ese motivo, no puedan obtener una remuneración suficiente para su subsistencia y la de su familia. Para tal efecto, los grados de invalidez serán los siguientes:

a) Invalidez parcial: Calificación de invalidez que significa la pérdida de la capacidad de trabajo igual o superior al cuarenta por ciento (40%) e inferior a los dos tercios.

b) Invalidez total: Calificación de invalidez que significa la pérdida de por lo menos, dos tercios de la capacidad de trabajo.

c)Gran invalidez: Calificación que significa la pérdida de la capacidad de trabajo superior a los dos tercios y que adicionalmente genere incapacidad de la persona para realizar los actos primordiales de la vida ordinaria.

Se entenderá por actos primordiales de la vida ordinaria las actividades que tienden a satisfacer las necesidades básicas de una persona, tales como comer, vestirse, movilizarse, asearse y controlar los esfínteres.

La Caja Costarricense de Seguro Social determinará y calificará el estado de invalidez, según el proceso de declaratoria de ese estado que utiliza esta institución, considerando para ello los parámetros nacionales y los servicios de la población relacionada. Para tal efecto, deberá el dictamen contener un historial y una justificación detallada de su resultado, el cual deberá ser realizado por un especialista de acuerdo con la enfermedad. La Caja dará este servicio al Estado, al costo.

Para los casos calificados como gran invalidez, según el artículo 47 inciso c), se exceptúan de realizarse los exámenes de revisión, según lo estipulado en el artículo 50 de la Ley N. 7531.”

 

“Artículo 55.- Monto de la prestación por invalidez

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 47, la pensión por invalidez será equivalente:

En el supuesto del inciso a), la cuantía por invalidez que corresponde será igual a la proporción de invalidez que establezca la Caja Costarricense de Seguro Social entre las dos terceras partes de invalidez  que se establece en el artículo 47, inciso b).

En el supuesto del inciso b) y c) el monto de la prestación por invalidez  será equivalente al setenta por ciento (70%) del salario de referencia, a lo cual se le sumará el cero coma cero quinientos cincuenta y cinco por ciento (0,0555%) de ese salario, por cada mes cotizado, después de los primeros ciento ochenta meses, sin que el total por devengar supere el monto que hubiera correspondido por vejez.

 En el caso de que, por razón de su historial laboral, el funcionario inválido no haya completado el mínimo de cuotas requeridas para pensionarse por invalidez, se le otorgará una indemnización, en un solo pago, equivalente a una dozavo del salario de referencia por cada mes cotizado.

Rige a partir de su publicación.”

 

III.- ANÁLISIS DEL PROYECTO:

 

De conformidad con la doctrina del artículo 73 constitucional, la seguridad social es un concepto que resulta ser más amplio que el  propio concepto del seguro social, habida cuenta de que en virtud de los principios que le informan, tales como la universalidad, solidaridad, suficiencia de protección y generalidad, cada día más la salud y la subsistencia alimentaria de los trabajadores y ciudadanos ante las diversas contingencias que puedan suscitarse en el diario quehacer de la vida,  encuentran mayor protección, por constituir derechos humanos  fundamentales. Al respecto, la Sala Constitucional ha indicado,  que entre  la conjugación de los artículos  73  y  50  de la Constitución Política, debe suponerse  “… que los poderes públicos mantendrán un régimen público de seguridad social para todos los ciudadanos en el más alto rango, de manera que garantice la asistencia y brinde las prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad para preservar la salud y la vida.”[1]

 

Asimismo, mediante sentencia número 4881-2002, de las 14:56 horas de 22 de mayo del 2002, el Tribunal del Derecho de la Constitución, muy atinadamente ha señalado:

“La regulación constitucional de las instituciones de seguridad social permite a esta Sala reconocer el derecho fundamental de los trabajadores, a que sus instituciones estén en capacidad de prevenir y enfrentar cierto tipo de infortunios relacionados con la condición del trabajo, de la familia y de la propia naturaleza humana (enfermedad, vejez y muerte). Una seguridad social que responda a la filosofía propia de un Estado Social de Derecho, debe tener como base una justicia social para todos, y no para una clase o para determinada función del trabajo, en tanto ello se enfrentaría al principio de igualdad. La innegable disparidad entre las situaciones del empleador y empleado, da paso a un orden público laboral asentado en los siguientes principios constitucionales: de irrenunciabilidad (art. 74), de condiciones dignas y equitativas de labor (68,66,71), de jornada limitada (58), de descanso y vacaciones pagadas (59), de retribución justa (57), de salario mínimo , vital y actualizable que permita al empleado su subsistencia y la de su familia incluyendo, alimentación, salud, vestido, educación y esparcimiento (50,51,57,65); de remuneración igual por tarea (57), de protección contra el despido arbitrario (63), de estabilidad en el empleo público (192) y de pago de cesantías (63). Como ha quedado expresado líneas atrás, la expresión seguridad social es más amplia que el concepto de seguro social establecido en el artículo 73, que es tan solo una de las instituciones de aquella. (…)El constituyente diseñó el seguro social sobre la base de filiación y contribución obligatorias y esta compulsión tiene como contrapartida el derecho del trabajador a recibir como contraprestación del sistema, protección en los eventos de "enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que determine la ley" (párrafo primero del artículo 73 constitucional). Corresponde al legislador el desarrollo de los seguros sociales y el establecimiento de bases esenciales sobre las cuales, de manera técnica, la Caja Costarricense de Seguro Social en el ejercicio de la potestad normativa que esta Sala le ha reconocido en materia de su competencia, pueda concretar el contenido de las contraprestaciones, en caso de que se produzcan los eventos sujetos a protección.”

 (El énfasis no es del original)

De ahí la existencia de normativa de carácter internacional, a través de la cual, se ha venido tutelando desde vieja data a la seguridad social como un derecho inalienable del ser humano. Pueden citarse, los artículos 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, 16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, Recomendación Número 67, sobre la Seguridad de los Medios de Vida, Código Iberoamericano de Seguridad Social, así como el Convenio mínima de Seguridad Social 1952, ratificado por nuestro país mediante Ley No. 4736- B,  de 29 de marzo de 1971.

Se ha podido observar del proyecto en cuestión, que lo que se pretende, para los efectos de las prestación pensionística correspondiente, es el establecimiento de tres grados de invalidez en orden a la alteración o debilitamiento del estado físico o mental del trabajador o trabajadora sufrido, tal que le incapacite  permanentemente para trabajar;  y no, de la forma única que se estipula en el artículo 47 de la citada Ley 7531 de 10 de julio de 1995 (Ley Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional ), cuando esa norma prescribe:

“Artículo 47.- Requisitos de elegibilidad

 

Tendrán derecho a las prestaciones por invalidez las personas cubiertas por este Régimen que, por alteración o debilitamiento de su estado físico o mental, hayan perdido dos terceras partes o más de su capacidad para desempeñar sus funciones y, por tal razón, no puedan ser reubicadas en otra función dentro de la Administración Pública y, por ese motivo, no puedan obtener una remuneración suficiente para su subsistencia y la de su familia.

 

La Caja Costarricense de Seguro Social determinará y calificará el estado de invalidez, según el proceso de declaratoria de ese estado que utiliza esta institución. La Caja dará este servicio al Estado, al costo.

 

Además de la declaratoria de invalidez, el solicitante de este tipo de prestación deberá haber cumplido, como mínimo, con el pago de sesenta* cotizaciones mensuales.

 

*(Texto modificado por Resolución de la Sala Constitucional Nº 5261-95 de las 15:27 horas del 26 de setiembre de 1995, que sustituye el pago de sesenta cotizaciones mensuales por el de treinta y seis)

(Lo enfatizado no es del original)

Importante es reiterar el texto que se propone para la reforma del artículo 47 en comentario, el cual, a la letra dice:

“Artículo 47.- Requisitos de elegibilidad

Tendrán derecho a las prestaciones por invalidez las personas cubiertas por este Régimen que, alteración o  debilitamiento de su estado físico o mental, hayan perdido su capacidad para desempeñar sus funciones y no puedan ser reubicadas en otra función dentro de la Administración Pública y, por ese motivo, no puedan obtener una remuneración suficiente para su subsistencia y la de su familia. Para tal efecto, los grados de invalidez serán los siguientes:

Invalidez parcial: Calificación de invalidez que significa la pérdida de la capacidad de trabajo igual o superior al cuarenta por ciento (40%) e inferior a los dos tercios.

Invalidez total: Calificación de invalidez que significa la pérdida de por lo menos dos tercios de la capacidad de trabajo.

Gran invalidez: Calificación que significa la pérdida de la capacidad de trabajo superior a los dos tercios y que adicionalmente genere incapacidad de la persona para realizar los actos primordiales de la vida ordinaria.

Se entenderá por actos primordiales de la vida ordinaria las actividades que tienden a satisfacer las necesidades básicas de una persona, tales como comer, vestirse, movilizarse, asearse y controlar los esfínteres.

La Caja Costarricense de Seguro Social determinará y calificará el estado de invalidez, según el proceso de declaratoria de ese estado que utiliza esta institución, considerando para ello los parámetros nacionales y los servicios de la población relacionada. Para tal efecto, el dictamen deberá contener un historial y una justificación detallada de su resultado, el cual deberá ser realizado por un especialista de acuerdo con la enfermedad. La Caja prestará este servicio al Estado, al costo.

Para los casos calificados como gran invalidez, según el artículo 47 inciso c), se exceptúan de realizarse los exámenes de revisión, según lo estipulado en el artículo 50 de la Ley N. 7531.”

Sin emitir opinión técnica acerca de la procedencia fáctica de las tres hipótesis de invalidez que pueden estimarse necesarias para las prestaciones económicas correspondientes, o bien sin visualizar la existencia de  algún estudio o experiencia en este ámbito, es nuestro criterio, en términos generales, que en virtud de la doctrina del citado artículo 73 constitucional, es dable jurídicamente, que el legislador pueda extender y mejorar el derecho a la seguridad social, siempre y cuando ello sea conforme con los parámetros de razonabilidad, proporcionalidad y racionalidad que informan a esta clase de materia de carácter social; aunado a la conformidad  del Convenio Internacional de la Organización de Trabajo No. 102, relativo a la noma mínima de Seguridad Social 1952, ratificado por nuestro país mediante Ley No. 4736- B,  de 29 de marzo de 1971.

En lo referente a este último convenio, se establece en el artículo 53 de la Parte IX, de las Prestaciones de Invalidez, que “Todo Miembro para el cual esté en vigor esta parte del Convenio deberá garantizar a las personas protegidas la concesión de prestaciones de invalidez de conformidad con los artículos siguientes de esta parte.”; siendo también,  que el artículo 54 siguiente es claro en señalar, que “La contingencia cubierta deberá comprender la ineptitud para ejercer una actividad profesional, en un grado prescrito, cuando sea probable que esta ineptitud será permanente o cuando la misma subsista después  de cesar las prestaciones monetarias de enfermedad.”(El enfatizado no es del texto original). Hipótesis ésta, en que se circunscribe   la reforma que se pretende del artículo 47 en análisis.

Por otra parte, el actual artículo 55 de la mencionada Ley No. 7531, establece lo siguiente:

 

“Artículo 55: Monto de la prestación por invalidez

 

La pensión por invalidez será equivalente al setenta por ciento (70%) del salario de referencia, a lo cual se le sumará el cero coma cero quinientos cincuenta y cinco por ciento (0.0555%) de ese salario, por cada mes cotizado, después de los primeros ciento ochenta meses, sin que el total por devengar supere el monto que hubiera correspondido por vejez.

 

En el caso de que, por razón de su historial laboral, el funcionario inválido no haya completado el mínimo de cuotas requeridas para pensionarse por invalidez, se le otorgará una indemnización, en un solo pago, equivalente a un dozavo del salario de referencia por cada mes cotizado.”

 Como puede verse del numeral vigente transcrito, la prestación económica que allí se prevé, responde únicamente para las personas que han o hayan perdido dos terceras partes o más de su capacidad para desempeñarse en sus funciones.

El texto que se propone para la reforma de ese artículo 55, dice:

“Artículo 55.- Monto de la prestación por invalidez

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 47, la pensión por invalidez será equivalente:

En el supuesto del inciso a), la cuantía por invalidez que corresponde será igual a la proporción de invalidez que establezca la Caja Costarricense de Seguro Social entre las dos terceras partes de invalidez  que se establece en el artículo 47, inciso b).

 

En el supuesto del inciso b) y c) el monto de la prestación por invalidez  será equivalente al setenta por ciento (70%) del salario de referencia, a lo cual se le sumará el cero coma cero quinientos cincuenta y cinco por ciento (0,0555%) de ese salario, por cada mes cotizado, después de los primeros ciento ochenta meses, sin que el total por devengar supere el monto que hubiera correspondido por vejez.

 En el caso de que, por razón de su historial laboral, el funcionario inválido no haya completado el mínimo de cuotas requeridas para pensionarse por invalidez, se le otorgará una indemnización, en un solo pago, equivalente a una dozavo del salario de referencia por cada mes cotizado.”

(El enfatizado no es del texto original)

No se observa de ese contenido, alguna irregularidad de orden constitucional o de legalidad, habida cuenta que, como se indicó en líneas anteriores, ello es conforme con los postulados que fundamentan a la seguridad social, en tanto se pretende extender los beneficios al trabajador o trabajadora en estado de invalidez. Sin embargo, se recomienda que, para la reforma de los citados artículos de la Ley 7531 de 10 de julio de 1995, “Reforma Integral de Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional “, se tenga como referente importante, lo dispuesto en los incisos c), ch) y d) del artículo 223 del Código de Trabajo[2], relativo estos numerales a los diferentes grados de incapacidad por riesgos de trabajo, a fin de tratar en lo posible aproximarse a la uniformidad que demanda esta clase de regulación en nuestro país, sobre todo en hipótesis similares a las aquí pretendidas,  según los principios que informan a la seguridad social.

IV.- CONCLUSIÓN:

No obstante que el proyecto de reforma de los artículos 47 y 55 de la Ley No. 7531 de 10 de julio de 1995, denominada  “Reforma Integral del Sistema de Pensiones y Jubilaciones del Magisterio Nacional”, según expediente No. 17562, no tiene visos de inconstitucionalidad, se recomienda para el estudio final correspondiente, tenerse como referente, lo dispuesto en los incisos c), ch) y d) del artículo 223 del Código de Trabajo[3], relativo estos numerales a los diferentes grados de incapacidad por riesgos de trabajo,  a fin de  aproximarse en lo posible a la uniformidad que demanda esta clase de regulación en nuestro país, sobre todo por tratarse de hipótesis similares a las aquí pretendidas,  según los principios que informan a la Seguridad Social.

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

 

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

 

 

LMGP/gvv