9 de febrero, 2011

OJ-006-2011

 

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Me refiero a su atento oficio N. CJ-672-12-10 de 17 de diciembre de 2010, mediante el cual la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos solicita el criterio de la Procuraduría General de la República, en relación con el proyecto intitulado “Reforma al Código Procesal Contencioso Administrativo, Ley N. 8508 y otras disposiciones”, Expediente N. 17782.

 

De previo al análisis correspondiente, procede recordar que nuestra  Ley Orgánica configura a la Procuraduría General de la República como un órgano consultivo de la Administración Pública. Función consultiva que se ejerce a petición de una autoridad administrativa.  De ese hecho, el artículo 4º de la Ley autoriza a las autoridades administrativas a consultar el criterio jurídico de este Órgano, otorgándole la competencia correspondiente.  La emisión de los dictámenes, caracterizados por su efecto vinculante, depende de que la consulta sea formulada por una autoridad administrativa competente.  En el presente caso, la consulta no proviene de una autoridad administrativa, sino de una Comisión legislativa y en relación con un proyecto de ley. No obstante, que las Comisiones legislativas y los señores Diputado carecen de facultad legal para consultar, la Procuraduría ha adoptado la práctica de evacuar las consultas que éstos le planteen, como una forma de colaborar con el desempeño de las altas funciones que el ordenamiento les asigna.  El pronunciamiento que así se emite, sin embargo, no puede producir efectos vinculantes, máxime cuando concierne un proyecto de ley cuya aprobación compete exclusivamente al Poder Legislativo en ejercicio de la potestad legislativa.  Es por lo anterior que el presente pronunciamiento debe considerarse como una opinión consultiva.

 

Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma). 

El proyecto de ley pretende concentrar el Recurso de Casación en la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, así como admitirlo exclusivamente respecto de las resoluciones a las cuales se asocie cosa juzgada material. Aspectos a los que nos referimos de previo a analizar los artículos pertinentes.

 

 

A-                SE CONCENTRA EL RECURSO DE CASACION

 

De acuerdo con la Exposición de Motivos del proyecto, este tiene como objeto realizar ajustes estructurales que permitan desahogar a la Sala Primera de algunas atribuciones que le asignó el Código Procesal Contencioso Administrativo y concentrar las funciones de casación en un solo órgano jurisdiccional. Concentración que evitará el fraccionamiento de los criterios jurisprudenciales, eliminando conflictos de interpretación.

 

Actualmente, el Código Procesal Contencioso Administrativo atribuye el conocimiento del recurso de casación a la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia y al Tribunal de Casación. Para esos efectos, se prevé la creación de ese  Tribunal y su competencia para conocer, entre otras funciones, del recurso de casación en los supuestos del artículo 136. Corresponde a Corte Plena, de acuerdo con el Transitorio I, poner en funcionamiento el Tribunal de Casación, creación que se supedita a las “circunstancias jurídicas o de hecho”.

 

No obstante, en virtud del acuerdo de la Corte Plena N. N° 34 de 5 de octubre de 2009, se decide crear no el Tribunal de Casación sino un tribunal de apelaciones.  En la práctica se ha producido una concentración del recurso de casación en la Sala Primera. Por lo que en la actualidad no es posible afirmar que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa enfrente graves conflictos de interpretación, así como tampoco que estemos en presencia de una dispersión jurisprudencial que ponga en peligro la seguridad jurídica.

 

La inexistencia de esos problemas no significa que dichos riesgos no sean susceptibles de presentarse. Por otra parte, lo resuelto por la Corte Plena,  si bien ha permitido descargar a la Sala Primera del conocimiento del recurso de apelación, es lo cierto que genera dudas en orden a su procedencia legal.  Dudas que se eliminarían de prosperar la reforma legal y, por ende, de producirse la consecuente concentración del recurso de casación.

 

Cabe recordar, al respecto, que las propias reglas en orden a la competencia para conocer el recurso de casación responden a un criterio cuestionable.  En efecto, dichas reglas expresan criterios subjetivos (declaraciones de Lic. Aldo Milano Sánchez. Acta Nº 29 de 15 de junio del 2005, en F.Castillo Víquez –E. Alvarado Quesada: Código Procesal Contencioso Administrativo, Anotado con las Actas Legislativas,  2006). De manera que dichas normas no toman en consideración la conducta impugnada y, por ende, la repercusión jurídico-administrativa de dicha conducta y eventualmente de lo que llegue a resolver el órgano jurisdiccional competente.

 

Por otra parte, la separación de competencias entre Sala Primera y Tribunal de Casación en materia de Recurso de Casación permite considerar que existe un juez de casación natural para los poderes políticos, incluido el Poder Ejecutivo, la Contraloría General de la República y la Defensoría de los Habitantes, así como para las entidades descentralizadas que podrían ser consideradas entes estatales y los órganos con personalidad jurídica instrumental, por una parte, y, por otra parte un juez de casación para los entes no estatales: entes corporativos, las juntas de educación y cualquier junta a la que se atribuya personalidad jurídica y las empresas públicas organizadas bajo formas distintas de derecho público.  Lo cual revelaría una jerarquización del sector público costarricense, que no es procedente. De allí la conveniencia de concentrar la competencia.

 

            Por otra parte, no puede dejarse el peso del factor numérico.  El Código Procesal Contencioso-Administrativo se inspira en el principio de antiformalismo y este principio se refleja en la regulación del recurso de casación.  Si bien este se mantiene como un recurso extraordinario, altamente técnico, se abre al mismo tiempo la vía recursiva, flexibilizando los requisitos de admisibilidad, lo que propicia el aumento de recursos, todo en aras de que el más alto tribunal de la jurisdicción pueda conocer de las violaciones que se acusa.

 

            Así, el artículo 135 dispondría que el Recurso de Casación es de conocimiento de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. Y el 136 en vez de disponer los casos en que el Tribunal de Casación conocería del Recurso de Casación dispondría en orden a la introducción de nuevas pretensiones o agravios.

 

            Concentración de la competencia también en lo que atañe al conocimiento y resolución de los conflictos de competencia, facultad que vuelve a la Sala Primera y no al Tribunal de Casación. 

           

            Dados los objetivos del proyecto, se comprende que un porcentaje significativo de las reformas que se incluyen estén referidas a la concentración de mérito y en concreto,  a unificar la casación en la Sala Primera, sin agregar ninguna otra modificación, así como a atribuir el conocimiento de recursos al Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso Administrativo, que a futuro no tendrá competencia alguna en la materia de casación.  En ese orden de ideas, la mayor parte de las modificaciones lo que hace es sustituir el término tribunal de casación por Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda.  Supuesto de los artículos 28.2, 30, 61.2, 71.4, 133, por ejemplo. O en los casos en que se trata del Recurso de Casación, se sustituye por Sala Primera (así, por ejemplo, artículos 5, 60, 62.3 , 92.6) y 124).,

 

 

B-                UN RECURSO PARA SENTENCIAS CON VALOR DE COSA JUZGADA MATERIAL

 

            La Casación es un recurso extraordinario, ya que solo procede por las causales que establezca expresamente el ordenamiento y contra las resoluciones que indique la Ley. Aspecto que reafirma la  nueva estructuración del Recurso; bajo la redacción propuesta la casación está referida a las sentencias que produzcan cosa juzgada material.  Una característica propia de las resoluciones que resuelven el fondo de la situación jurídico sustancial, definiendo aspectos de la relación jurídico material cuestionada o bien poniendo término al proceso.  Por lo cual se excluyen las sentencias dictadas en ejecuciones de sentencia tanto en el proceso de conocimiento como de ejecución de sentencia de Recurso de Amparo o de Habeas Corpus.  El artículo 134 se limitaría a indicar que cabe casación contra las sentencias y los autos con carácter de sentencia que tengan efecto de cosa juzgada material, eliminando la posibilidad del recurso contra la sentencia dictada en ejecución de sentencia.

 

Exclusión que se acompaña con la asignación de competencia para juzgar el recurso de apelación en lo  contencioso administrativo.  Un recurso que se presenta en el Código como número cerrado, en tanto que no toda resolución que causa agravio puede ser apelada.  Este recurso solo procede en los casos en que excepcionalmente así lo disponga la Ley:

 

“En el esquema recursivo que propone el Código Procesal Contencioso Administrativo, el recurso de apelación, procede únicamente respecto de aquellas resoluciones para las que así se hubiere establecido expresamente. En este sentido, son cinco los autos contra los que dicho recurso es admisible, a saber, el que fija la garantía o caución en la medida cautelar (artículo 28); el que resuelve en forma definitiva una medida cautelar (artículo 30); el que acuerda el archivo del proceso por no subsanar los defectos prevenidos (artículo 61.2); el que resuelve sobre la integración de la litis (artículo 71.4) y el que resuelve sobre el embargo de bienes de cualquiera de las partes (artículo 178). Así mismo, procede el citado recurso de alzada en los procesos especiales de avalúos de expropiación interpuestos a partir del presente año.” Tribunal de Casación de lo Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda. Resolución de las diez horas dos minutos del veintiuno de enero de dos mil diez.

 

            A estos casos de excepción se uniría el recurso contra la sentencia dictada en ejecución de las sentencias. Recurso que se interpondría dentro de los cinco días siguientes al dictado de la sentencia, a diferencia  del resto de apelaciones, respecto de las cuales el plazo es de tres días.

 

 

C-                OBSERVACIONES POR ARTÍCULO

 

ARTÍCULO 11

 

            En la actualidad este numeral regula la distribución en el uso de la palabra durante las audiencias en caso de que una parte tenga dos o más abogados.  Bajo la propuesta se establecería una limitación a la  legitimación activa en relación con organismos públicos.  La primera restricción comprendería a los órganos comunes de un mismo ente y a los miembros de los órganos colegiados, quienes en principio no pueden demandar al organismo al que pertenece.  Lo anterior implicaría que un miembro de un órgano colegiado no puede demandar por las actuaciones de este que considere ilegales e incluso que considere lesivas a sus derechos.  Restricción que podría ser denegatoria de justicia.

 

 Imposibilidad de demandar que también se aplica a los particulares que actúen por delegación o mandatarios de la Administración, lo que se comprende porque actúan a nombre y cuenta de esa Administración.  En este caso, si quedan salvaguardados sus intereses y derechos.

 

ARTÍCULO 136

 

            El segundo párrafo de este artículo extendería los poderes del juez de casación, ya que podría anular una sentencia de oficio, con abandono del principio rogatorio.  Esa anulación procedería de presentar la sentencia una “evidente y grosera violación”, para lo cual no se establece que la Sala estará obligada a ponerlo previamente en conocimiento de las partes, tal como se prevé en los artículos 147 y 150.2.  En esa medida la propuesta, además de redundante, no se conforma con otras disposiciones del Código, en concreto con el artículo 147.  Lo que puede resolverse con una remisión a dicho numeral.

 

ARTICULO 146

 

            Se pretende modificar este artículo para permitir la ejecución provisional, total o parcial “de la sentencia no firme”.  Aunque se prevé la rendición de una garantía o adopción de medidas, debe considerarse que esta ejecución puede afectar la seguridad jurídica. Asimismo, puede entrañar actuaciones procesales y administrativas, generadoras de mayores gastos, con posibilidad de afectación no solo del principio de razonabilidad sino también de los principios de eficacia y eficiencia administrativas.

 

ARTÍCULO 147

 

            La redacción actual de este artículo permite que la Sala comunique a las partes la posible existencia de otros fundamentos jurídicos para sustentar las pretensiones y causales esgrimidas en el recurso.  A la existencia de esas causales o fundamentos se agregaría la frase “o si bien detecta oficiosamente la antijuricidad palmaria de la sentencia recurrida”, posibilidad que con otra redacción se pretende también establecer en el artículo 136.  Por lo que el agregado que se pretende podría ser redundante. 

 

ARTICULO 149

 

            La propuesta vendría a reafirmar que el dictado de la sentencia de casación no es inmediato.  Ciertamente, se pretende poner un plazo a la Sala Primera, de manera que dicte las sentencias en un plazo máximo de quince días hábiles, plazo que en las actuales condiciones podría no cumplirse.  Dicho plazo se ampliaría a diez días en los supuestos en que el asunto tenga una particular complejidad (se aumenta en cinco días el plazo correspondiente).  Se elimina el inciso 3 del artículo que permite el dictado y redacción de la resolución en caso de “excepcional complejidad” en un plazo máximo de diez días hábiles.

 

            La ampliación del plazo para resolver la casación pone de manifiesto la necesidad de conciliar la celeridad en la administración de la justicia con el principio de seguridad jurídica y el derecho a la justicia.  Derecho que puede verse afectado cuando –por razones de tiempo- se dictan sentencias apresuradas, sin posibilidad de profundizar y razonar adecuadamente la procedencia o rechazo de las distintas violaciones invocadas en el recurso.

 

ARTICULO 150

 

            En el inciso 2) se pretende agregar la expresión “la Sala casará la sentencia”, expresión que ya está contenida en el mismo inciso.  En efecto, el supuesto que se contempla es el  de la sentencia que “se casa” por violar normas sustantivas.

 

            Se agregaría un párrafo que vendría a limitar a la Sala en el dictado de la sentencia.  Es el supuesto de que la Sala conozca del recurso de una sola de las partes, en cuyo caso no podrá agravarse la situación que para ella se fijó en la sentencia recurrida, salvo la existencia de una nulidad absoluta, grave de carácter sustancial en el fallo recurrido, en cuyo caso, deberá actuarse lo dispuesto en el artículo 147.  Lo anterior es consecuencia del principio rogatorio: la Sala conoce de las sentencias por las causales que el ordenamiento establece y lo hace en virtud del recurso de la parte. Por lo que solo podría conocer de violaciones no acusadas si estas son de una magnitud que la vicien sustancialmente o bien, si  la conservación de la sentencia afecta la seguridad jurídica.

 

ARTICULO 152

 

             El segundo inciso señala que contra los autos dictados en la audiencia oral cabrá recurso de revocatoria que deberá ser resuelto inmediatamente por la Sala Primera o el Tribunal de Apelaciones de lo Contencioso-Administrativo y Civil de Hacienda.  Esta referencia al Tribunal de Apelaciones es improcedente porque se está ante una audiencia oral en el trámite de la casación, recurso que solo es de conocimiento de la Sala Primera.  Por ende, el Tribunal de Apelaciones no podría, por incompetencia, conocer de esa revocatoria.

 

ARTICULO 164

 

            Se modifica sustancialmente el texto vigente, ya que no se regularía el plazo para dictado de la sentencia, la evacuación de la prueba o la celebración de audiencia. En su lugar, se dispondría que contra el fallo final, cabe recurso de apelación, para lo cual se amplía el plazo correspondiente a cinco días, por remisión al artículo 178.2. Estima la Procuraduría que debe mantenerse el texto actual y que la regulación del recurso contra la sentencia dictada en ejecución puede continuar siendo regulado por el artículo 178 del mismo Código.

 

 

REFORMA A LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL

 

Artículo 92

 

Este artículo forma parte del Capítulo I, de los Tribunales Colegiados del Título IV de la Ley, intitulado de los Tribunales Colegiados y Juzgados.  Tanto el Capítulo como este numeral no están consagrados a la Jurisdicción contencioso administrativa.  Su objeto es establecer los tribunales de casación en todas las materias que se indica. Una de las cuales es ciertamente la contencioso-administrativa.  Al sustituirse la palabra “casación” por apelación, esto significa que el numeral no contemplará los tribunales de casación en la materia civil, penal de juicio, da familia, de trabajo, agrario, penal juvenil.  En todas estas materias solo podrían establecerse tribunales de apelación.

 

Dado que el objeto del proyecto de ley es eliminar el tribunal de casación en lo contencioso administrativo, lo procedente es eliminar la mención a lo contencioso-administrativo, para que no se afecte la situación de las otras jurisdicciones, salvo que la decisión del legislador sea eliminar en forma uniforme y general los tribunales de casación en nuestro sistema.

 

ARTICULO 97

 

Del texto propuesto no se determina en qué consiste la modificación que se pretende.

 

 

CONCLUSION:

 

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

 

1-                 Concentrar el Recurso de Casación en la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia redundará en la uniformidad de la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico por parte de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Con ello, se contribuirá a  la prevalencia del principio de seguridad jurídica.

 

2          Dicha concentración es susceptible de favorecer, además, la tutela efectiva del derecho a la justicia.

 

3-                 No obstante, el proyecto presenta incongruencias y redundancias que recomendamos sean subsanadas.

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora General Adjunta

 

 

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