23 de diciembre, 2010

OJ-109-2010

Señora

Hannia M. Durán

Jefa de Área

Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio No. AGR-130-2010 de 10 de noviembre de 2010, por el que solicita nuestro criterio sobre el proyecto de “Ley marco de desarrollo agropecuario y medio rural”, expediente No. 17.638.

            Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como ya se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

            El proyecto en cuestión “propone ampliar y fortalecer la unidad de acción del Poder Ejecutivo en el campo específico del desarrollo rural”, otorgándole la rectoría del sector al Ministerio de Agricultura y Ganadería, que pasaría a llamarse Ministerio de Desarrollo Agropecuario y Medio Rural, “todo esto bajo el sistema de gobierno presidencial, que postula una unidad estatal de decisión y actuación, utilizando de manera dinámica los órganos del aparato administrativo”. Se plantea “la creación de órganos de decisión política y coordinación en los ámbitos nacional, regional y territorial, así como la modernización de las instituciones del sector para que incorporen el desarrollo rural con enfoque territorial en su quehacer específico”.

            De entrada, y no obstante la referencia que se hace en la exposición de motivos al principio de unidad e indivisibilidad de la República, preocupa la constante alusión que se hace a la planificación del territorio como ámbito competencial de varios órganos que se crearían de prosperar esta iniciativa de ley:

  “Artículo 7.- La planificación del desarrollo y del medio rural. Los instrumentos que orientan el desarrollo agropecuario y del medio rural serán los planes de desarrollo que considerarán tres ámbitos de acción: territorial, regional y nacional. Las pautas ascendentes para la elaboración de los planes regionales y el nacional lo darán los planes de los territorios. A su vez estos deberán alimentarse de las pautas establecidas en el Plan nacional de desarrollo.”

  “Artículo 8.- Territorio rural, delimitación. Las instituciones del sector agropecuario y rural tomarán como base de planificación y operación, los territorios rurales. Para fines operativos, el territorio lo conforman los cantones o algunos distritos que presentan características comunes desde el punto de vista de su ecología, de sus actividades económicas, productivas, institucionales, políticas y de las modalidades de generación de ingresos de la población habitante en ellos.”

  “Artículo 9.- Formulación de los planes territoriales de desarrollo agropecuario y del medio rural. Las instituciones que participan en el desarrollo de un territorio específico y la sociedad civil, apoyarán y facilitarán la formulación y ejecución de estos planes de desarrollo en cada uno de los territorios y regiones, los cuales orientarán la acción del sector público implicado, de acuerdo con los objetivos establecidos en la presente Ley.”

  “Artículo 34.- Las principales funciones del Comité Regional de Desarrollo Rural son las siguientes:

a)      Sistematizar los planes territoriales de desarrollo.

b)      Formular el Plan regional territorial para su aprobación en el Codear.

c)      Coordinar, dar seguimiento y evaluar la implementación de las principales actividades relacionadas con el plan regional de desarrollo rural.

d)      Apoyar y aprobar los acuerdos para el seguimiento de los planes regionales de desarrollo rural.

e)      Todos aquellos establecidos en el reglamento de esta Ley.”

“Artículo 37.- Se crean los comités regionales de desarrollo agropecuario y medio rural como instancias de coordinación y planificación. Su finalidad es la coordinación y ejecución de los planes regionales temporales. Su estructura, conformación y funcionamiento se establecerán vía reglamento.”

Como se sabe, la planificación del territorio de cada uno de los cantones es una atribución propia de las municipalidades respectivas, la cual incluso se encuentra establecida a nivel de nuestra Constitución Política (artículo 169).

De ahí que si no se hace un adecuado deslinde de las competencias de planificación territorial asignadas en el proyecto de ley a órganos y entes que no son las municipalidades, tal propuesta legislativa podría conllevar roces de constitucionalidad:

“III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro país, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo-y la Oficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos encargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las políticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que concretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe incluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel nacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de aprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial, vivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre transportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las municipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y sus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el límite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las cuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de desarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo Urbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención directa de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más elementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los intereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios constitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos 168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes reguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público, salvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de Planificación y a la Dirección de Urbanismo. (Sala Constitucional, Voto N° 6706-93 de las 15 horas 21 minutos del 21 de diciembre de 1993).

            Convendría delimitar claramente en el proyecto cuál es la relación que guardan los planes de desarrollo rurales que se promueven con los planes reguladores de las municipalidades, así como cuál es el papel de éstas en el desarrollo rural propuesto y su incidencia en las atribuciones de los órganos y entidades del sector.

            Esta precisión servirá de mucho al momento de aplicar la futura ley, en caso de ser aprobada, y esclarecerá el nivel de coordinación institucional entre todas las entidades intervinientes:

“X.- DE LA OBLIGACIÓN DE COORDINACIÓN CON LAS INSTITUCIONES ESTATALES. Varias de las disposiciones que se cuestionan en esta inconstitucionalidad -artículos 5, 10 y 186 del Código Municipal, 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, 2 de la Ley General de Caminos Públicos, 9 y 10 de la Ley de Planificación Nacional, 26 y 27 de la Ley General de la Administración Pública y 4, 10, 16, 17 y 18 de la Ley de Planificación Urbana-, se refieren a la obligación de coordinación que debe existir entre los gobiernos locales, las instituciones descentralizadas y el Poder Ejecutivo, para llevar a cabo las funciones que le han sido encomendadas, lo que debe ser analizado a partir de la naturaleza misma de la autonomía municipal. Es en virtud de lo dispuesto en el artículo 170 constitucional, que las municipalidades (entes corporativos locales) gozan de autonomía funcional, administrativa y financiera en la administración de los intereses y servicios locales (artículo 169 de la Constitución Política), lo que ha sido reconocido en la jurisprudencia constitucional en forma reiterada (en este sentido, entre otras ver sentencias número 01119-90, 02934-93, 00140-94, 03494-94, 06000-94, 03930-95, 02231-96, y 06469-97). Y como se ha señalado en esa jurisprudencia y en los conceptos contenidos en los anteriores considerandos, la esfera de competencia y definición de atribuciones que tienen encomendadas las municipalidades se determinan en la propia Carta Fundamental, en tanto se refieren estrictamente a lo " local " Debe entenderse el mandato constitucional como una reserva de competencia material en favor de los gobiernos locales y de su reglamento para definir " lo local ", ámbito que sólo puede ser reducido por ley -por tratarse de materia constitucional y de un verdadero derecho a favor de estas instituciones-, de manera tal que conduzca al mantenimiento de la integridad de los servicios e intereses locales, en los términos señalados por este Tribunal en sentencia número 06469-97, supra citada. No puede, entonces, crearse un conflicto por antagonismo o protagonismo entre la materia que integra el fin general de "los intereses y servicios locales" de los intereses y servicios públicos "nacionales" o "estatales", intrínsecamente distintos unos de otros, pero que en realidad están llamados a coexistir; y ello es así, porque ambos tipos de interés pueden estar, eventualmente, entremezclados y más bien, es frecuente que, dependiendo de la capacidad económica y organizativa de los gobiernos locales, sus limitaciones propias conduzcan a ampliar el círculo de los que aparecen como nacionales o estatales, lo que hace ver que la distinción no debe ser inmutable, sino gradual o variable; pero en todo caso, como lo ha expresado la jurisprudencia antes citada, corresponderá en última instancia al juez decidir si los criterios de distinción se conforman o no con el dimensionamiento constitucional. Definida la competencia material de la municipalidad en una circunscripción territorial determinada, queda claro que habrá cometidos que por su naturaleza son exclusivamente municipales, a la par de otros que pueden ser reputados nacionales o estatales; por ello es esencial definir la forma de cooparticipación de atribuciones que resulta inevitable, puesto que la capacidad pública de las municipalidades es local, y la del Estado y los demás entes, nacional; de donde resulta que el territorio municipal es simultáneamente estatal e institucional, en la medida en que lo exijan las circunstancias. Es decir, las municipalidades pueden compartir sus competencias con la Administración Pública en general, relación que debe desenvolverse en los términos como está definida en la ley (artículo 5 del Código Municipal anterior, artículo 7 del nuevo Código), que establece la obligación de " coordinación " entre la municipalidades y las instituciones públicas que concurran en el desempeño de sus competencias, para evitar duplicaciones de esfuerzos y contradicciones, sobre todo, porque sólo la coordinación voluntaria es compatible con la autonomía municipal por ser su expresión. En otros términos, la municipalidad está llamada a entrar en relaciones de cooperación con otros entes públicos, y viceversa , dado el carácter concurrente o coincidente -en muchos casos-, de intereses en torno a un asunto concreto. En la doctrina, la coordinación es definida a partir de la existencia de varios centros independientes de acción, cada uno con cometidos y poderes de decisión propios, y eventualmente discrepantes; pese a ello, debe existir una comunidad de fines por materia, pero por concurrencia, en cuanto sea común el objeto receptor de los resultados finales de la actividad y de los actos de cada uno. De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes . Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible " concierto " interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la "tutela administrativa" del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).”(Parte de lo resaltado no pertenece al original) (Sala Constitucional, Voto No. 5445 de las 14 horas 30 minutos del 14 de julio de 1999).

            Otro ámbito de competencia que conviene precisarse es el asociado a la protección a la biodiversidad y recursos naturales, en tanto existe una prevalencia de atribuciones en este campo concedida al Sistema Nacional de Áreas de Conservación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones; y el proyecto establece varias normas que podrían llevar a confusión:

  “Artículo 4.- Los fines del desarrollo rural serán los siguientes:

  (…)

  d) Fomentar la conservación de la biodiversidad y el mejoramiento de los recursos naturales mediante el aprovechamiento con sistemas de producción rural sostenible, la aplicación de las denominaciones de origen; así como la valoración económica del ambiente por medio del turismo rural. (…)”

  “Artículo 5.- Son objetivos de la política pública en materia de desarrollo rural agropecuario territorial los siguientes:

  (…)

b) Contribuir en la preservación de la biodiversidad, la prestación de servicios ambientales y el mejoramiento y protección de los espacios y paisajes; y del patrimonio natural. (…)”

             Si bien estas normas no son per se antagónicas con competencias que la Ley de Biodiversidad le asigna al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, sí es aconsejable se explicite de mejor manera el grado de relación de las instancias administrativas involucradas, máxime que el SINAC funciona bajo la estructura de áreas de conservación con competencias territoriales, lo que también fomenta el proyecto de ley (ver artículo 37, citado más atrás).

            En ese mismo sentido, se sugiere también definir las atribuciones de los comités regionales de desarrollo agropecuario y medio rural, como “instancias de coordinación y planificación”  y su grado de vinculación con los Consejos Regionales de las Áreas de Conservación, que creó la Ley de Biodiversidad, artículos 29 y 30, como entidades administradoras de las áreas de conservación.

            Finalmente, debe recordarse que bajo el número de expediente legislativo 17.218 se tramita el proyecto de ley de “Transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”, cuyo texto sustitutivo fue  publicado en La Gaceta No. 171 de 2 de setiembre de 2010; a fin de que, si se estima oportuna la aprobación de ambas excitativas legales, se coordine lo pertinente a fin de que exista armonía jurídica entre ambos cuerpos legislativos; de manera particular, entre el papel que jugaría el Ministerio de Desarrollo Agropecuario y Medio Rural (MIDAR), como el órgano rector del desarrollo agropecuario y medio rural (artículos 12 y 13 de el proyecto 17.638), y el rol del Instituto de Desarrollo Rural, como la institución del Estado especializada en el desarrollo rural territorial (artículo 1° del proyecto  17.218).

CONCLUSIÓN

            Considera este órgano técnico consultivo que el proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 17.638 presenta eventuales problemas de constitucionalidad y de fondo que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/fmc