17 de noviembre del 2010

OJ-092-2010

Señora

Rosa María Campos, Jefa de Área

Comisión Permanente Especial

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CPEM-128-10 del 22 de setiembre del 2010, en el cual se solicita criterio respecto al proyecto de ley titulado “Modificación del inciso b) del artículo 4 de la Ley N° 7509 y sus reformas, Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles” expediente legislativo N° 17.019.

De previo a referirnos al proyecto de ley consultado, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión Permanente Especial de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa.

No obstante, analizaremos la consulta presentada como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY:

            El proyecto de ley sometido a consulta, está constituido por dos artículos. En el primero, se propone la reforma al inciso b) del artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles; y el segundo está referido a la vigencia de la modificación planteada.

            Como se puede inferir de la exposición de motivos, la modificación del inciso b) del artículo 4 de la ley N° 7509 tiene como objeto redefinir la no sujeción al impuesto sobre los bienes inmuebles  contenida en dicho inciso.

            Manifiesta el Diputado proponente, que tal y como encuentra redactado el inciso b) del artículo 4 de la Ley, el término “cuenca hidrográfica” abarcaría la totalidad del territorio nacional, ya que según expone, Costa Rica se encuentra dividida en 34 cuencas hidrográficas, lo cual vendría a significar que todas las fincas del país se encontrarían no sujetas al tributo.

            Por otra parte, como justificación del proyecto de ley, señala que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, Ley N° 7554, se desvían millones de colones en impuestos no cobrados por las entidades municipales, ya que las fincas particulares afectadas por dicho numeral, se encontrarían no sujetas al pago del impuesto de bienes inmuebles, mientras el Estado no las adquiera. Ello sin perjuicio de los millones que destina el Estado en el pago de servicios ambientales, que van a parar precisamente a los bolsillos de los dueños de bosques de áreas declaradas parques nacionales, sin que el estado las haya comprado. De manera, que a juicio del señor Diputado deben ser exoneradas del impuesto de bienes inmuebles, solo aquellas áreas que efectivamente hayan sido adquiridas por el Estado, y no aquellas sobre las que pesen restricciones de uso para la protección a los recursos naturales.

            En cuanto a las tierras pertenecientes a las diferentes etnias indígenas, se indica que estas deben continuar no sujetas al impuesto, siempre y cuando dichas tierras se encuentren efectivamente en manos de la población indígena que las habitan.

II.                 SOBRE EL FONDO

            El proyecto de ley titulado “Modificación del inciso b) del artículo 4 de la Ley N° 7509 y sus reformas, Ley del Impuesto Sobre Bienes Inmuebles” es un intento legislativo de ordenar la no sujeción contenida en el inciso b) de la Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles. En esta propuesta se plantea una nueva redacción del inciso b) a fin de cerrar algunos portillos, que a criterio del Diputado proponente, se pueden dar al momento de la aplicación de la no sujeción a este tributo, con el consecuente perjuicio para las entidades municipales. 

            Conviene dar comparar los textos del inciso b) vigente como al propuesto por la reforma, tal y como se dispone en el siguiente cuadro.

            De la redacción del inciso b) del artículo 4 de la Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles vigente, se tiene que si bien se da una confusión entre el concepto de exención y no sujeción ( institutos que para efectos tributarios son jurídicamente son diferentes ) la intención del legislador es clara y precisa en cuanto a los bienes que se dispensa del pago de este tributo, a saber los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas, reservas forestales, indígenas, biológicas, parques nacionales, declaradas así por el Poder Ejecutivo. De manera que a juicio de la Procuraduría no existe modo alguno de aplicar la no sujeción, más allá de lo indicado por el legislador.

Ahora bien, si analizamos la propuesta del señor Diputado, advertimos que ésta parte de consideraciones que en nuestro criterio puede obstaculizar lo fines propios del proyecto de ley.

            En primer término, no podemos asimilar el concepto de “cuenca” contenido en el Diccionario de la Lengua Española Océano, con el concepto de “cuenca hidrográfica” a que refiere el inciso b) del artículo 4. Debemos señalar que siguiendo el espíritu del legislador de la ley N° 7509, cuando se incluyeron los “inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas” como bienes no sujetos al pago del impuesto sobre bienes inmuebles, se hizo como un incentivo para la protección del recurso hídrico del país y del medio ambiente, y no en el sentido amplio según la acepción de diccionario que se indica en la exposición de motivos de la propuesta. De manera que desde el punto de vista técnico, no podríamos afirmar que el inciso b) del artículo 4 vigente, daría pie para que se incluyan la mayor parte de las fincas ubicadas en cuencas, porque como bien se indicó, sólo estarán  no sujetos al pago del impuestos los inmuebles que constituyan cuencas hidrográficas, no así los ubicados en cuencas hidrográficas.

            Ahora bien, con relación a los bienes declarados como reserva forestal, biológica, parque nacional o similar, respeto a lo dispuesto en el numeral 37 de la Ley Orgánica del Ambiente, es necesario señalar que la no sujeción vigente se circunscribe a los bienes que han sido declarados efectivamente como reserva forestal, indígena y biológica, parque nacional o similar, y no sobre los bienes privados  -fincas particulares- a los cuales se refiere la norma de cita. Señala el artículo 37 en cuestión:

ARTICULO 37.-

Facultades del Poder Ejecutivo

Al establecer áreas silvestres protegidas, cualquiera sea su categoría de manejo, el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, queda facultado para incluir, dentro de sus límites, las fincas o partes de fincas particulares necesarias para cumplir con los objetivos señalados en esta ley y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo o crear las servidumbres legales para la protección ecológica y el cumplimiento de la presente ley.

Cuando se trate de parques nacionales, reservas biológicas o refugios nacionales de vida silvestre estatales, los terrenos serán adquiridos por compra, expropiación o ambos procedimientos, previa indemnización. En los casos de reservas forestales, zonas protectoras, refugios de vida silvestre mixtos y humedales, los predios o sus partes también podrán comprarse o expropiarse, salvo que, por requerimiento del propietario, se sometan voluntariamente al régimen forestal. Esa sujeción será inscrita en el Registro Público de la Propiedad, como una afectación al inmueble, que se mantendrá durante el tiempo establecido en el plan de manejo.

Las fincas particulares afectadas según lo dispuesto por este artículo, por encontrarse en parques nacionales, reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas forestales y zonas protectoras, quedarán comprendidas dentro de las áreas protegidas estatales solo a partir del momento en que se hayan pagado o expropiado legalmente, salvo cuando en forma voluntaria se sometan al Régimen Forestal. Tratándose de reservas forestales, zonas protectoras y refugios de vida silvestre y en caso de que el pago o la expropiación no se haya efectuado y mientras se efectúa, las áreas quedarán sometidas a un plan de ordenamiento ambiental que incluye la evaluación de impacto ambiental y posteriormente, al plan de manejo, recuperación y reposición de los recursos.

Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, realice las expropiaciones, contempladas en este artículo, de conformidad con lo establecido en la Ley de expropiaciones No. 7495, del 3 de mayo de 1995.” (Lo resaltado no es original).

            En relación con los inmuebles que hayan sido declarados por el Poder Ejecutivo como reserva forestal, biológica, parque nacional o similar, si bien la no sujeción prevista en el inciso b) del artículo 4 aplica desde el momento en que tales bienes se hayan declarado así por el Poder Ejecutivo, es  lo cierto que la propuesta contenida en el proyecto de  ley, no tendría sentido, toda vez que de conformidad con el inciso a) del artículo 4 de la Ley, los inmuebles pertenecientes al Estado no están sujetos al impuesto. Que caso tendría entonces, disponer (como lo hace el proyecto de ley) que la no sujeción se aplicaría a partir del momento en que los inmuebles sean adquiridos por el Estado.

En cuanto a los inmuebles que hayan sido declarados por el Poder Ejecutivo como territorios indígenas, la propuesta parece razonable por cuanto lo que se pretende beneficiar es precisamente a dichas etnias.

III.             CONCLUSIÓN

            De conformidad con lo expuesto es criterio de la Procuraduría General de la República que:

Salvo las observaciones realizadas, el proyecto de ley no presenta problemas legalidad ni de constitucionalidad, por lo cual es competencia exclusiva de la Asamblea Legislativa.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

Cod. 14288-2010