15 de noviembre, 2010

C-226-2010

 

 

Señor

Marvin Parrales Canales

Presidente Junta Directiva

Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur

 

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, Lic. Ricardo Vargas Vásquez, me refiero a su atento oficio N. JDJ-O-048-2010 de 14 de octubre anterior, por medio del cual consulta respecto del alcance del Transitorio Único de la Ley 7012, adicionado mediante ley N. 8813 de 23 de abril de 2010.  Considera el consultante que de dicho Transitorio se desprende que de no realizarse compra alguna durante el primer semestre, el monto máximo de compra durante el segundo semestre podría ser hasta por un monto de US $2.000 y de realizarse compras durante el primer semestre por un monto menor a los US$ 1.000, el saldo de los US$ 2000 anuales, menos el monto de las compras realizadas durante el primer semestre, podrá ser utilizado durante el segundo semestre.

 

La Asesoría Legal de ese Ente, en memorando de 6 de setiembre anterior manifestó que el Transitorio no establece disposición respecto de lo consultado, ni para restringirlo ni para autorizarlo.  Por lo que mediante una disposición administrativa establecida en conjunto con Hacienda se podría resolver el punto.  En cuanto a acumular saldo de compras del primer semestre para el segundo semestre, estima que no existe norma al respecto pero que por analogía se podría interpretar aplicando el artículo 26 de la Ley 7730.  Considera que el asunto le compete al Ministerio de Hacienda, que debe ejercer fiscalización y control aduaneros y son los que emiten las tarjetas. De interpretarse en los términos que se solicitan tendrían que actualizarse los sistemas aduaneros y de cómputo.

 

A.             EL TRANSITORIO ÚNICO: UNA PRESCRIPCION MATERIAL

 

            Se solicita un pronunciamiento respecto del Transitorio Único de la Ley N. 8813 de 23 de abril de 2010, que modifica la Ley  de Creación Depósito Libre Comercial de Golfito, N. 7012 de 4 de noviembre de 1985.

 

Las disposiciones transitorias forman parte del Derecho Intertemporal en cuanto tienden a solucionar conflictos de leyes. Ante los problemas de transitoriedad que la ley nueva produce, el legislador establece un régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas pendientes.  En ese sentido, la función de las llamadas disposiciones transitorias es la de regular en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones.  Hechos que no se pretende comprender dentro de esas nuevas regulaciones generales. Interesa resaltar que en la base de la norma transitoria se encuentra esa necesidad de responder a problemas planteados por la entrada en vigencia de la nueva ley; esa es su esencia.  Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

 

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211.

 

Regulación del régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas.  En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

 

"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella.  Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.

De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinidas; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

 

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva.  Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva.  Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas.  Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan.  En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva.  De allí su carácter provisional.  Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.

 

Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto.  Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes.  Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva.

 

Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal.  De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio.  Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia.

Dispone el Transitorio a la Ley 8813:

 

“TRANSITORIO ÚNICO.-

El monto autorizado para compras en el depósito libre comercial de Golfito partirá de la base de mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $1.000,00) por semestre, o dos mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $2.000,00) por año.

A partir de la publicación de esta Ley el Ministerio de Hacienda contará con seis meses para elaborar el índice de precios que servirá para actualizar el monto”.

 

Puede decirse que el transcrito Transitorio establece dos normas de contenido y alcance distinto pero relacionadas.  La primera de esas normas tiene como objeto establecer el monto autorizado para realizar compras en el Depósito Libre Comercial de Golfito.  La segunda dispone el plazo con que cuenta el Ministerio de Hacienda para elaborar el índice de precios para actualizar el monto.

 

Esta segunda norma encuentra su razón de ser en el nuevo texto que se ha dado al artículo 18 de la Ley 7012:

 

“Artículo 18.- Los costarricenses y los extranjeros residentes en el país podrán comprar en el depósito libre comercial de Golfito tanto en colones como en dólares. La mercancía que se expenda tendrá dos etiquetas, una en dólares y otra en colones. El monto autorizado para compras será revisado y actualizado cada seis meses por el Ministerio de Hacienda, utilizando el índice de precios de los bienes que se comercializan en el Depósito, creado para tal efecto.

(Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de ley N° 8813 del 23 de abril de 2010)

Los comerciantes autorizados podrán vender al exterior del país, sin limitación de suma. Los turistas extranjeros gozarán de igual privilegio en cuanto al monto de sus compras, cuando cumplan con los requisitos que el reglamento fije, para garantizar que la mercadería salga de Costa Rica. 

Los turistas extranjeros o en tránsito por Costa Rica, comprarán sin límite de suma el mismo día de su llegada a Golfito, con solo presentar el pasaporte o documento de identificación en la aduana del depósito, siempre que exista garantía efectiva de que las mercancías saldrán del país dentro de las veinticuatro horas siguientes, todo en los términos del reglamento que dictará el Poder Ejecutivo”.

 

            A diferencia de los textos anteriores del artículo 18, el texto vigente no dispone cuál es el monto máximo por el cual se pueden realizar las compras.  En ese sentido, la reforma al artículo 18 tiene como objetivo fundamental establecer que ese monto será revisado  y actualizado cada seis meses por el Ministerio de Hacienda.  El parámetro para dicha actualización será el índice de precios de los bienes que se comercializan en el Depósito.  Tomando en cuenta que se establece la revisión y actualización del monto autorizado, cabe decir que el segundo párrafo del Transitorio Único, que dispone el plazo con que cuenta el citado Ministerio para proceder a elaborar el índice de precios, constituye una norma transitoria y que como tal tiende a permitir la plena eficacia del texto de la Ley nueva.

 

            Por el contrario, en razón de su contenido, el párrafo primero no constituye una norma transitoria, ya que no tiene como objeto establecer una disposición de derecho intertemporal, sino establecer la base sobre la cual se actualizará el monto autorizado de compras.  Se trata de un mandato normativo que bien pudo ser incluido en el articulado o parte dispositiva, particularmente en el artículo 18.

 

B-        UN MONTO MÁXIMO DE DOS MIL DOLARES ANUALES

 

            Se consulta si el monto establecido en el Transitorio Único es acumulable en el año.

 

            Al autorizar el monto para compras, el Transitorio dispone que ese monto partirá de la base de mil dólares por semestre o dos mil dólares por año.

 

La interpretación literal conduce a señalar que el monto autorizado es de dos mil dólares por año.  Nótese que la primera norma que contiene el transitorio está referida a una autorización por semestre.  Al disponer que esa autorización partirá de la base de mil dólares por semestre, significa simplemente que la persona podrá consumir hasta mil dólares en el primer semestre y en igual forma podrá hacerlo –consumir mil dólares- en el segundo semestre.  Ciertamente, esa autorización por semestre conduce a que en un año pueda consumir hasta dos mil dólares.  Pero no se trata solo de establecer la suma del monto autorizado para uno y otro semestre.  La forma de redacción y sobre todo la inclusión de la “o” implica que el legislador consideró que el monto podría ser acumulado en el tanto en que no se excediera de dos mil dólares.  De manera tal que el monto establecido para el primer semestre pudiera ser usado para el segundo semestre.  Lo importante es que el monto anual de dos mil dólares no sea sobrepasado al final de año.

 

A esa interpretación literal se une la consideración de los antecedentes del proyecto de ley.

 

El proyecto que dio origen a la Ley 8813 tomó en consideración un estudio contratado por la Junta de Desarrollo Regional de la Zona Sur, JUDESUR, con la empresa Iniciativas de Desarrollo.  En ese estudio se hace referencia a “saldos anuales acumulados” (folio 5 del Expediente legislativo).  Pero, además, se encuentra la interpretación realizada por el Ministerio de Hacienda.  Este órgano manifestó estar de acuerdo con un aumento del monto de compras por persona por semestre en mil dólares. Es decir, no objeta el primer párrafo del Transitorio hasta donde se lee “por semestre”. Pero expresamente se manifestó en contra del proyecto “en los términos en los que ha sido propuesto”.  Y esos términos no son otros que la facultad dada al visitante de acumular los montos, gastándolos en el segundo semestre del año (o dos mil dólares…por año).  Consideró el Ministerio de Hacienda que una sola compra anual por persona por un monto de dos mil dólares ($2.000) atenta contra el objeto que se contempló con la creación del Depósito desde 1985, “cuál ha sido llevar beneficio a los cinco cantones de la Zona Sur, permitiendo por medio de la reactivación económica, su desarrollo y crecimiento de manera notable, por tratarse de la principal fuente de empleo para sus habitantes, al obligar a los visitantes a efectuar gastos de hospedaje y alimentación al menos dos veces al año, lo cual se traduce en fuente de divisas para la Zona (cfr. folio 92).  Es decir, se opone al proyecto de ley porque permite que la persona acumule el monto autorizado para compras, de manera que solo una vez se traslade a Golfito y visite el Depósito.  Es de recordar que no obstante las críticas de Hacienda, el Transitorio único no fue modificado por los señores Diputados. En efecto, ninguna moción fue presentada a efecto de evitar los inconvenientes que señalaba el Ministerio de Hacienda. Inconvenientes que solo pueden originarse por la posibilidad de acumular el monto autorizado para el primer semestre a aquél autorizado para el segundo semestre.  Tampoco los señores Diputados expresaron que Hacienda hacía una interpretación incorrecta porque los montos no podían ser acumulados.  Puede decirse que se aceptó que esa era la interpretación correcta y más aún, que a esa acumulación tendía el Transitorio.

 

Asimismo, debe considerarse la posición del Diputado Gutiérrez Gómez, el cual manifestó al Plenario que si bien no había formado parte de la Comisión que estudió el proyecto de ley, consideraba muy positiva la reforma propuesta porque se eliminaba la práctica de venta y compra de tarjetas y se incentivan las visitas a la Zona, propiciando el desarrollo del Depósito Libre.  Interesa particularmente esta frase de su argumentación:

 

“Dos mil dólares al año es un monto que permitiría la adquisición de artículos básicos para el hogar con precios atractivos, para compensar la inversión del desplazamiento, alimentación y hospedaje en la Zona Sur”. Folio 227 del Expediente Legislativo.

 

            Es decir, se afirma que el proyecto autoriza un monto de dos mil dólares al año, lo que implica que puede ser acumulado el monto autorizado para el primer semestre al del segundo semestre.

 

            En fin, el último párrafo del artículo 16 de la Ley 7012 reafirma el criterio de que el monto que se establece es un monto máximo anual.  Ello porque al autorizar la posibilidad de que el derecho de comprar sea transferido entre la familia, se hace referencia a ese monto máximo como límite para la transferencia.  Se dispone:

 

“El derecho de compra es personal; por tanto, no es acumulable ni transferible total ni parcialmente a terceros, salvo entre padres e hijos, hermanos y cónyuges entre sí, siempre que la compra no supere el doble del monto máximo vigente establecido por el Ministerio de Hacienda para cada persona”.

 

Nótese, por demás, que el texto anterior del artículo 18 también establecía esa posibilidad de acumulación.  Ello en el tanto autorizaba compras hasta por quinientos dólares por semestre o mil dólares por año (Ley N. 7730 de  20 de diciembre de 1997).

 

            Ahora bien, se consulta si en caso de que en el primer semestre se realicen compras que no alcancen los mil dólares, la suma restante podrá ser consumida en el segundo semestre.  En el tanto en que el legislador establece un monto máximo que puede ser usado por año, podría comprenderse que el monto no gastado en el primer semestre puede ser consumido en el segundo semestre.  No obstante, como ese monto de dos mil dólares no puede ser sobrepasado, para hacer efectiva la posibilidad de utilizar ese resto será necesario que se establezcan mecanismos que permitan controlar el monto consumido y, por ende, determinar si efectivamente en el primer semestre ha resultado un saldo de los mil dólares autorizados.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1.                  La reforma a la Ley de Creación Depósito Libre Comercial de Golfito, N. 7012 de 4 de noviembre de 1985, operada por Ley N. 8813 de 23 de abril de 2010, tiene como objeto actualizar el monto para realizar compras en el Depósito Libre Comercial de Golfito y dejar previsto un sistema de actualización de dichos montos, que incentive las visitas a la Zona Sur.

 

2.               Al disponer que  el monto parta de la base de mil dólares por semestre o dos mil dólares por año, el legislador autoriza que los montos del primer semestre sean acumulados, de manera tal que el monto de dos mil dólares sea utilizado en el segundo semestre del año.

 

3.         Puesto que el monto de dos mil dólares es por año, es factible que el resto no utilizado en el primer semestre sea consumido en el segundo semestre, a condición de que se respete el monto máximo anual. Para lo cual tendrán que establecerse mecanismos de control que eviten sobrepasar el monto legalmente establecido.

 

Atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

MIRCH/kjm

c.             Dr. Fernando Herrero, Ministro de Hacienda