OJ-049-2010

27 de julio, 2010

Ingeniero

Héctor Monge León

Presidente Junta Directiva Nacional

Banco Popular y de Desarrollo Comunal

Estimado señor:

Con la aprobación del Licenciado Ricardo Vargas Vásquez, Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio  PJDN-882-10 de 20 de julio último, mediante el cual consulta “cuál es la fecha de vencimiento de los integrantes de la actual Junta Directiva Nacional”.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de la Junta Directiva, oficio AJD-268-2010 de 20 de julio de 2010, mediante el cual se indica que salvo vacancia o reelección, los actuales directores fungirán hasta que venzan los 4 años contados desde el 30 de agosto de 2010. Recomienda trasladar el asunto al Poder Ejecutivo para que “interprete auténticamente esos Acuerdos” de nombramiento.

A.-       EN CUANTO A LA FUNCIÓN CONSULTIVA DE LA PROCURADURÍA

La Procuraduría General de la República es el órgano superior técnico jurídico de la Administración Pública. En esa condición, ejerce la función consultiva a efecto de asesorar, aclarar a los órganos activos, esclarecer a la autoridad administrativa sobre la legalidad de su actuación,  interpretando y aplicando el ordenamiento jurídico.

Dada la naturaleza de la función consultiva, no le corresponde pronunciarse sobre casos concretos. Se requiere que la consulta venga formulada en tales términos que no pueda desprenderse de la misma los eventuales sujetos o grupos de ellos a los que afectaría o beneficiaría el acto administrativo que adopte el órgano consultante, ello con vista en las conclusiones a que se arribe en nuestro estudio. En efecto, si la consulta concierne la situación de determinados sujetos, se corre el riesgo de que la Procuraduría a través de un dictamen vinculante sustituya a la Administración activa, violando su propia competencia y, por ende, desnaturalizando el ejercicio de la función consultiva.

Conforme lo anterior, no corresponde a la Procuraduría pronunciarse sobre los Acuerdos del Poder Ejecutivo 14 y 19 MP, relativos a los nombramientos de los miembros de la actual Junta Directiva Nacional. Para todo efecto jurídico, dichos acuerdos son actos concretos.

Además, puesto que la Procuraduría es un órgano superior, los asuntos que deben someterse a conocimiento de este Órgano Consultivo deben envolver una particular complejidad, de modo que no todo asunto de conocimiento de la Administración amerita un pronunciamiento de la Procuraduría General. Aspecto que debió haber sido tomado en cuenta al plantear la presente consulta.

B.-       EN CUANTO AL PERIODO DE NOMBRAMIENTO

El período de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva Nacional es normado por el artículo 16 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, N° 4351 de 11 de julio de 1969, reformada integralmente por la Ley de Reforma Integral a Ley Orgánica del Banco Popular, Ley 5435 de 29 de noviembre de 1973.  A partir de esa reforma, que rige a partir del 30 de noviembre de 1973, el citado numeral dispone:

“Artículo 16.- Los miembros de la Junta Directiva Nacional durarán cuatro años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelectos”.

Lo que significa que el período de nombramiento es de cuatro años. El punto es cómo se cuenta este plazo. En ausencia de una disposición expresa en la Ley Orgánica del Banco Popular relativa a la forma de contar ese plazo, debemos remitirnos a las disposiciones generales. En concreto, a lo dispuesto en el Código Procesal Civil, que en su artículo 146 dispone que los plazos por año se contarán, según el calendario, sea de fecha a fecha.

Lo que permitiría concluir que a partir de la fecha del acuerdo de nombramiento de un miembro de la Junta Directiva, este tiene la posibilidad de ejercer el cargo por un período de 4 años que concluirán una vez transcurridos cuatro años de ese nombramiento. Interesa recalcar que antes de la reforma por Ley N° 7031 de 14 de abril de 1986 el artículo 22 disponía que en caso de sustitución de un miembro, el nuevo miembro ejercía el cargo por el resto del período legal.

Entiende la Procuraduría que se ha presentado una confusión entre el plazo de nombramiento, que como se indicó es de cuatro años, y a partir de cuándo comienza a regir ese plazo. Al respecto, debe tomarse en cuenta que la Ley vigente no contempla disposición específica en orden a dicho punto y, por ende, a la instalación de la nueva Junta Directiva. No encontramos en esa Ley una disposición como la establecida en el artículo 24 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, de acuerdo con la cual los miembros de las juntas directivas de los bancos serán nombrados por “el Consejo de Gobierno por períodos de ocho años a partir del 1° de junio del año en que se inicia el período presidencial a que se refiere el artículo 134 de la Constitución Política. Sus nombramientos deben efectuarse en los últimos quince días del mes de mayo del mismo año”. Disposición similar ha sido establecida, por demás, en relación con otros miembros de Juntas Directivas de instituciones autónomas, cuya designación corresponde al Consejo de Gobierno. La similitud de disposiciones se explica por el interés de establecer un ligamen entre el período presidencial y período de el  nombramiento de esos directores.

Ese ligamen no resulta aplicable al Banco Popular en razón de su particular configuración y por el hecho mismo de haber sido calificado por el legislador como un ente público no estatal. Ante lo cual cabe preguntarse si existe alguna disposición que establezca  a partir de cuándo se realiza el nombramiento. 

El texto original de la Ley del Banco en su  Transitorio IX previó la instalación de una Junta Directiva Nacional provisional, que debía ser nombrada “dentro de los 30 años días siguientes a la vigencia de esta ley”. Junta que cesaría en sus funciones a los dos años de ser nombrada, plazo que fue extendido a dos años y seis meses por la Ley 4838 de 24 de agosto de 1971. De acuerdo con el Sistema Nacional de Legislación Vigente, la Ley Orgánica del Banco Popular empezó a regir a partir del 11 de julio de 1969. Lo que significa que antes del 11 de agosto de ese año, debía estar instalada la Junta provisional que funcionaría inicialmente por dos años. Cabe señalar que ese texto perdió vigencia con la reforma integral a la Ley a que antes se hizo referencia.

No obstante, ante los problemas que se presentaron con la integración de la Junta Directiva del Banco, se emitió la Ley 7031 de 14 de abril de 1986, que dispuso en orden a la instalación de la Junta Directiva:

“Transitorio I.- La Asamblea de los Trabajadores y la nueva Junta Directiva deberán quedar integradas en un plazo no mayor de tres meses, a partir de la vigencia de esta ley. Durante ese período, la dirección del Banco estar  a cargo de una junta interventora nombrada por el Poder Ejecutivo.

Transitorio II.- El Poder Ejecutivo reglamentará , dentro de los treinta días siguientes a la vigencia de esta ley, los procedimientos para nombrar a los representantes de los distintos sectores mencionados en el artículo 14”.

Reforma que rigió a partir de su publicación en el Diario Oficial, La Gaceta N° 79 de 28 de abril de 1986;  por lo que el plazo de instalación de la Junta Directiva no podía exceder el 28 de julio de ese año.

El Poder Ejecutivo nombró los directores a que se refiere el Transitorio no por medio de un acuerdo sino por el Decreto Ejecutivo N° 17137-P de 31 de julio de 1986, en el cual se estableció que el período de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva es de cuatro años y que lo indicado regía a partir del 1 de agosto de 1986.

A partir de ese Decreto se ha entendido que los miembros de la Junta Directiva deben ser nombrados a partir del 1 de agosto que corresponda. Así, lo indicó la Procuraduría General en el dictamen C-129-94 de 16 de agosto de 1994, al referirse a la situación presentada ante la intervención del Banco por el Poder Ejecutivo. La Procuraduría concluyó que el plazo debía computarse a partir del 1 de agosto. En efecto, se indicó lo siguiente:

“Tomando en consideración los antecedentes normativos hasta ahora analizados, es menester concluir que de conformidad con lo establecido en la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, en sus artículos 15 y 16, en relación con el Decreto Ejecutivo N° 17137-P de 31 de julio de 1986, existe un plazo fijo cuatrienal para que entren en funciones los miembros directores de la Junta Directiva Nacional del Banco Popular, plazo que se computa cada cuatro años del primero de agosto al treinta y uno de julio”.

Si tomamos en cuenta lo ordenado en el Transitorio I antes transcrito, puede considerarse razonable la fecha seleccionada por el Ejecutivo y, por ende, que para que haya una cierta estabilidad y continuidad, las sucesivas Juntas Directivas se instalen el 1 de agosto del año correspondiente.

No obstante, de acuerdo con lo que se deriva de la consulta, los acuerdos de nombramientos de los actuales directores no señalaron una fecha de rige o bien, la fecha de rige es distinta a la que correspondería según lo anterior, sea 1 de agosto de 2006.  Lo que produce incerteza en cuanto a la fecha de vencimiento.

No le corresponde a la Procuraduría por esta vía conocer y pronunciarse sobre los acuerdos de nombramiento en cuestión. Basta recordar, sin embargo, que el acuerdo que nombra debe ser interpretado y analizado de conformidad con las normas jurídicas, por lo que si este acuerdo no indica fecha de rige, debe interpretarse que ese rige es hasta el 31 de julio de 2010. Es de advertir, sin embargo, que el acto de nombramiento puede indicar una fecha de rige diferente, lo cual podría plantear un problema de regularidad jurídica, en el tanto se habría colocado fuera de los plazos establecidos por la Ley y por el Decreto. Ante lo cual debe tomarse en cuenta que el acto de nombramiento es un acto declaratorio de derechos, sujeto al régimen jurídico correspondiente. Por lo que solo con sujeción a ese régimen puede ser dejado sin efecto.

CONCLUSION:

Conforme lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República:

1.-     El plazo de nombramiento de los miembros de la Junta Directiva Nacional del Banco Popular es de 4 años.

2.-     La Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal no dispone expresamente a partir de cuándo corre dicho plazo. No obstante, el Transitorio I de la Ley N° 7031 de de abril de 1986 contempló que los nombramientos siguientes de los directivos debía intervenir en un período de tres meses a partir de su vigencia, que ocurrió el 28 de abril de 1986.

3.-     Dado el mandato del legislador, el Poder Ejecutivo en el Decreto Ejecutivo N° 17137-P de 31 de julio de 1986, retuvo como fecha a partir de la cual procedía realizar los nombramientos el 1 de agosto siguiente. Por lo que los nombramientos subsiguientes debían tener como rige esa fecha.

4.-     Se sigue de lo expuesto que los actuales nombramientos deben regir hasta el 31 de julio de 2010. No obstante, si el Acuerdo de nombramiento dispuso una fecha de rige diferente, deberá estarse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico en orden a la validez y eficacia de los actos administrativos declaratorios de derechos.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

MIRCH/mvc